【裁判要旨】用人单位将其消防设施改造等需要资质的工程违法发包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者在工作中发生事故伤害，即使该工程不属于用人单位自身业务经营范围，用人单位也应当承担工伤保险责任。复议决定改变原认定工伤决定错误的，人民法院判决撤销复议决定时，既可以一并责令复议机关重新作出复议决定，也可以根据案情直接判决恢复原认定工伤决定的法律效力。

□案号 一审：（2023）苏04行初40号 二审：（2024）苏行终487号

【案情】

原告：李某。

被告：江苏省溧阳市人民政府（以下简称深阳市政府）。

第三人：溧阳市人力资源和社会保障局（以下简称深阳市人社局）、鑫豹公司。

鑫豹公司因车间消防设施改造需要，与刘某强商定由其带人实施消防设施改造工作。李某经人介绍，随刘某强至鑫豹公司车间进行改造工作。2021年7月31日，李某在施工过程中不慎摔伤，被送医救治。后李某向深阳市人社局提交工伤认定申请。溧阳市人社局认为，鑫豹公司将工程或经营权发包给不具备用工主体资格的自然人，该自然人招用的工人李某在工作过程中发生事故受伤，依法应当由鑫豹公司承担李某的工伤保险责任，故作出认定工伤决定。鑫豹公司不服，向溧阳市政府申请行政复议，请求撤销该认定工伤决定。溧阳市政府经审查认为，鑫豹公司经营范围为门窗、家具制作安装，消防设施改造不属于其经营业务，故鑫豹公司不属于将工程或经营权发包的用人单位，其与刘某强之间不构成发包关系，深阳市人社局认定鑫豹公司应当承担工伤保险责任属于适用依据错误，故作出复议决定撤销上述认定工伤决定。李某不服，提起本案行政诉讼，请求撤销深阳市政府作出的复议决定，维持深阳市人社局作出的认定工伤决定。

【审判】

江苏省常州市中级人民法院一审认为被诉复议决定事实认定清楚，法律适用正确，程序合法，判决驳回李某的诉讼请求。

李某不服一审判决，提起上诉。

江苏省高级人民法院经审理判决撤销一审判决和溧阳市政府作出的复议决定，一并恢复溧阳市人社局认定工伤决定的法律效力。

【评析】

一、地方立法的拓展性规定：违法发包工程的发包方需担责

根据立法法第八十条、第九十三条等相关规定，地方立法在与上位法不抵触的前提下，可以充分发挥地方立法实施性、补充性和探索性功能。[1]在关于违法发包工程的发包方是否需要承担工伤保险责任的问题上，原劳动和社会保障部出台了相关文件后，地方立法也有相应的拓展性规定。原劳动和社会保障部2005年发布的《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条规定，建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》第三十六条规定，具备用工主体资格的用人单位将工程或者经营权发包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者发生事故伤害，劳动者提出工伤认定申请的，由具备用工主体资格的发包方承担用人单位依法应当承担的工伤保险责任，社会保险行政部门可以将具备用工主体资格的发包方作为用人单位按照规定作出工伤认定决定。

对比上述两部规定，《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》第三十六条是对原劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条规定的进一步拓展。第一，承担工伤保险责任的主体有所拓展。虽然后者第四条用了“等用人单位”的表述，但该条规定通过列举的方式将发包主体主要限于建筑施工、矿山企业这类违法发包情形较为频繁的用人单位，范围相对较窄。而前者则将发包主体范围进一步扩大，不限于上述两类企业，而是涵盖了所有具备用工主体资格的用人单位。第二，违法发包的事项明确不再局限于自身业务领域的工程，原劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条中的“工程”用“业务”一词作补充解释，司法实践中，部分观点认为该“工程”应当与企业自身的主营业务具备关联性，也有观点认为该“工程”并不局限于建筑施工、矿山企业等用人单位的主营业务，存在一定争议。《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》第三十六条中的“工程”并未作特别解释，因此明确不再局限于用工单位自身业务范围的工程。本案中，鑫豹公司经营范围为门窗、家具制作安装，但其作为建设单位将消防设施改造工程发包给不具备消防设施工程施工资质的自然人，属于违法发包，根据《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》第三十六条规定，其需承担工伤保险责任。

二、违法发包非自身经营业务范围的工程亦需担责

随着经济社会的发展，违法发包现象频繁出现，尤其是在建设工程等领域，违法用工现象较为严重。住房和城乡建设部发布的《关于2024年度建筑工程施工转包违法分包等违法违规行为查处情况的通报》（建办市〔2025〕38号）中提到，各地住房城乡建设主管部门共排查出存在建筑工程施工违法违规行为的项目8281项次，其中，违法发包行为566项次，占比6.8%。根据上文所述，司法实践中，由于对原劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条等规定的理解不同，对于违法发包非自身业务范围的工程是否需要承担工伤保险责任也存在一定争议。本案二审裁判认为，《
······