党的二十届三中全会强调，要完善劳动关系协商协调机制，加强劳动者权益保障。《人民法院第六个五年改革纲要（2024-2028年）》指出，要坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善劳动争议调裁审衔接。劳动者离不开法治的呵护，切实实现好、维护好、发展好每一位劳动者的合法权益，是人民法院践行习近平法治思想，坚持以人民为中心，做深做实为大局服务、为人民司法的重要内容。在“人人都是劳动者”的新时代，我国新增就业人口逐年上升，就业人数基数庞大，潜在和已发劳动纠纷较多。随着首都经济社会快速发展，尤其步入数字经济时代后，企业组织形式和劳动者就业方式发生深刻变化，劳动关系的样态日益复杂多变，劳动者的司法需求也日渐多元。虽然我国实行劳动争议多元纠纷解决机制，但劳动争议仲裁、诉讼案件近年来依然维持高位运行。2024年2月北京市高级人民法院围绕劳动争议案件质效进行专题研究，指出劳动争议案件服判息诉欠佳，并将《关于降低劳动争议案件上诉率的对策研究》纳入北京市高级人民法院2024年审判管理“每月一题”项目。对于如何解决“一案结，多案生”、如何实现“案结事了”实质性化解纠纷、如何避免“程序空转”等问题的研究迫在眉睫。课题组立足首都发展大局，依托北京市第一中级人民法院劳动争议专业审判经验，对我国现行劳动争议解决机制进行研究分析，以期提出优化建议，努力推动构建更为和谐的劳动关系，护航经济社会高质量发展。

一、劳动争议解决机制概况

劳动关系是生产关系的重要组成部分，是最基本、最重要的社会关系之一。劳动关系是否和谐，事关广大职工和用人单位的切身利益，事关经济发展与社会和谐。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视构建和谐劳动关系，并从全面推进依法治国、完善社会治理体系、增加公共服务供给的高度，对依法有效处理劳动争议提出了新的要求。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》（中办发[2015]60号）《关于构建和谐劳动关系的意见》（中发[2015]10号），提出要多元化解劳动纠纷，加快健全党委领导、政府负责、社会协同、企业和职工参与、法治保障的工作体制。为完善劳动关系矛盾纠纷多元处理机制，2017年，人力资源和社会保障部会同中央综治办、最高人民法院、司法部、财政部、中华全国总工会、中华全国工商业联合会、中国企业联合会制定印发了《关于进一步加强劳动人事争议调解仲裁完善多元处理机制的意见》（人社部发〔2017〕26号），提出建立健全预防协商解决机制、完善专业性调解机制、创新仲裁机制、完善调解、仲裁、诉讼衔接机制的劳动争议多元处理工作格局。2022年，为深入贯彻党的二十大精神，落实党中央、国务院关于“防范化解重大风险”“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的重要决策部署，人社部再次会同中央政法委、最高人民法院、工业和信息化部、司法部、财政部、中华全国总工会、中华全国工商业联合会、中国企业联合会印发《关于进一步加强劳动人事争议协商调解工作的意见》（人社部发〔2022〕71号），就加强源头治理、协商和解、多元调解等作出部署，强调要进一步发挥协商调解的前端性、基础性作用，显著提高协商调解解决劳动争议的案件数量。当前，以预防、协商、调解、仲裁、诉讼各环节为依托，多主体、多方式、多层次的劳动纠纷多元化解格局已经初具规模，各社会主体协同共治、各方力量联动融合化解劳动争议的成效开始显现。

防患于未然是劳动争议处理的治本之策。预防劳动争议的发生，是一项系统工程，用人单位，劳动保障监察、投诉举报、信访、舆情等政府职能部门，以及中小企业服务机构、工会等组织均可参与到劳动争议预防环节，发挥引导用人单位完善内部劳动管理制度、做好劳动争议风险监测预警机制、加强劳动争议隐患排查化解的作用，共同做好“抓前端、治未病”的预防工作。

协商是劳动争议处理的法定程序，在化解劳动争议中发挥着前端性、基础性作用。协商化解劳动争议主要以劳动者与用人单位进行内部协商为主。用人单位组织和工会可发挥统筹、指导作用，指导用人单位加强协商能力，完善协商程序，统筹劳动法律监督委员会和集体协商指导员、法律援助志愿者队伍等资源力量推动健全争议协商平台，并做好咨询解答、劝解、疏导工作。

“调解为主”始终是劳动争议处理坚持的重要方针。通过调解化解矛盾纠纷，有利于最大限度地降低用人单位与劳动者的对抗性。人民调解、仲裁调解、司法调解作为各类矛盾纠纷的主要化解方式，在劳动争议处理中仍发挥着主导地位。除此之外，针对劳动者基数庞大、人员构成复杂、纠纷化解主体多元的特点，各部门正重点推进基层劳动争议调解组织建设，拟形成以企业劳动争议调解委员会，乡镇（街道）劳动争议调解组织、行业性、区域性劳动争议调解组织、商（协）会调解组织为主的基层劳动争议调解组织网络。同时通过联通各类网上调解平台、设立实体化联调中心（设立市、县劳动人事争议仲裁院调解中心和工会法律服务工作站，负责办理仲裁院、人民法院委派委托调解的案件）、一站式调解等方式，强化各类调解资源的整合，形成矛盾联调、力量联动、信息联通的工作格局。

劳动争议仲裁制度是中国特色劳动争议处理制度的重要组成部分，具有“前置、三方、高效”的制度优势。经过多年的发展，劳动争议仲裁制度不断完善，仲裁机构实体化建设取得突破性进展，仲裁员队伍的专业化水平不断提高，大量争议案件终结在仲裁阶段。据2023年度人力资源和社会保障部发布的统计公报显示，全年劳动仲裁机构办结各类争议案件373.4万件，仲裁结案率98.1%，仲裁终结率72.3%，有效发挥了劳动纠纷“拦水坝”的作用。

诉讼是民事纠纷的最终解决方式。随着社会经济不断发展，劳动者维权意识不断增强，社会法治化水平不断提升，通过诉讼方式处理的劳动争议案件数量不断增长，案件也呈现复杂化特点。2024年全国法院审结劳动争议案件61.4万件。面对不断增长的案件数量和审判压力，各级法院不断探索创新劳动争议审判工作机制，通过专业化审判、繁简分流、要素式审判等方式，努力实现劳动争议案件审判公正与效率之间的平衡。

二、劳动争议解决机制运行趋势及司法环节突出问题

（一）案件量居高不下

虽然我国劳动争议实行多元化、多层次、多类型的复合纠纷解决机制，但劳动争议仲裁、诉讼案件量近年来依然维持高位运行。2023年全国劳动争议仲裁立案受理案件总数162.9万件，比2022年增加15.6万件，涉及180.3万劳动者。2024年上半年，全国劳动争议仲裁立案受理案件总数82万件，比2023年同期增长2.4万件，涉及劳动者人数91.5万人，同比增长4.1万人（数据来源于人力资源和社会保障部发布的各年度及月份《人力资源和社会保障主要统计快报数据》）。2023年，部分城市劳动争议仲裁机构立案受理案件数量为：北京市13.5万余件，广州市6.8万余件，重庆市4.2万余件，苏州市3.62万余件（数据来源于当地人力资源和社会保障局官网发布的文件）。仅北京市就占全国劳动争议仲裁立案受理案件总数的8.29%，该市劳动争议仲裁办案压力非常大。

就法院受理劳动争议案件的情况，课题组以北京法院为样本对相关数据进行了统计。2019年至2024年上半年，北京法院受理劳动争议案件情况分别为：2019年一审案件27058件，二审案件7664件；2020年一审案件22483件，二审案件6362件；2021年一审案件26991件，二审案件9090件；2022年一审案件21617件，二审案件7581件；2023年一审案件28804件，二审案件9821件；2024年上半年一审案件18901件，二审案件5294件。其中北京一中院辖区2019年受理劳动争议一审案件6561件，2020年5609件，2021年9248件，2022年6430件，2023年7731件，2024年上半年5310件。从历年的统计数值来看，北京法院受理的劳动争议案件数量整体处于增长趋势，并且始终处于高位运行态势。从法律社会学常识来看，诉讼案件的增加是社会变迁的结果。有学者认为，我国已经进入诉讼社会，但出现这样一种现象：作为司法机关的人民法院由社会矛盾化解的最后一道程序突然演变成为了第一道程序，成为纠纷解决的第一选择。这与社会治理的规律是相悖的。我们已经进入诉讼社会，但我国要避免成为“诉讼大国”。

（二）案件审理周期与劳动者现实需求不匹配

相比普通民事案件的审理，劳动争议案件在进入法院诉讼环节之前，必须先经过劳动仲裁前置程序，这就导致一件劳动争议案件往往要经过一裁两审才能最终审结，较之普通民事案件的审理周期更长。为调研劳动争议案件审理周期，课题组随机调取100件劳动争议案件。经统计，这100件案件从当事人申请劳动仲裁到二审审结平均时间为532.03天。众所周知，劳动争议案件虽然涉及金额相对较小，但案涉钱款的给付往往对劳动者十分迫切，显然，目前的审理周期对于劳动者一方来说是漫长的，与劳动者的需求不相匹配。

（三）案件服判息诉情况欠佳

在审判效果上，劳动争议案件存在“上诉率”“申诉申请再审率”“案—件比”等指标明显欠佳的情况。以北京地区为例，2019年至2024年上半年，全市法院民事案件各年上诉率均在12%左右，而劳动争议案件各年上诉率分别为30%、27.64%、41.76%、40.93%、38.82%、37.47%，远高于民事案件上诉率。从北京一中院辖区劳动争议案件上诉率数据来看，2019年32.74%、2020年24.93%、2021年25.21%、2022年33.67%、2023年27.76%、2024年上半年34.90%，整体虽低于全市法院劳动争议案件上诉率，但相较于民事案件上诉率，还有很大的优化空间。

（四）案件被改判、发回问题较为突出

2019年至2024年上半年，北京法院分别审结劳动争议二审案件7609件、6316件、8116件、7650件、9753件、4975件，约占全年审结二审民事案件数的15%。其中以改判、发回方式结案的分别为440件、481件、427件、594件、750件、300件，占二审劳动争议结案数的5.78%、7.61%、5.26%、7.76%、7.69%、6.03%。

从发改原因看，以2019年至2024年上半年北京法院劳动争议二审改判案件2454件为样本进行统计发现，其中以认定事实错误为由改判490件，占比19.97%；以适用法律错误为由改判244件，占比9.94%；以当事人提交新证据为由改判544件，占比22.17%；以其他原因为由改判1084件，占比44.17%。可以发现因认定事实错误、当事人提交新证据改判的案件占比较大，这在一定程度上反映出前置仲裁和一审诉讼在固定证据、查明事实方面作用发挥尚不充分，影响劳动仲裁、一审裁判结果的公信力和当事人对案件处理结果的合理预期。

（五）“案生案”及滥用诉权现象多发

“案生案”主要表现为一方当事人针对同一案件仲裁后又起诉、上诉、申请再审，或者针对同一当事人反复起诉。例如，不少欠薪案件中，在一审法庭辩论终结后用人单位依然存在未足额支付劳动报酬的情形，因双方的矛盾未彻底解决，在首次判决后，劳动者往往再次起诉主张相关权益。又如，工伤案件中，由于工伤认定以存在劳动关系为前提，不少劳动者选择先起诉确认与单位存在劳动关系，之后再起诉主张相应的工伤待遇。甚至有少数劳动者出于泄愤等原因，利用立案登记流程的便捷高效滥用诉权，将关于工资的诉讼请求故意拆分成多个案件，以1个月工资为一次案件的诉讼标的，将大量的案件分批仲裁、诉讼，极大地消耗了本就紧张的诉讼仲裁和司法资源。

三、成因分析

（一）就业基数庞大，潜在和已发纠纷多

一方面，在“人人都是劳动者”的新时代，我国新增就业人口逐年上升，就业人数基数庞大。人力资源和社会保障部发布的《2023年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，到2023年末全国就业人员74041万人。以北京为例，同年北京常住就业人口达到1129.0万人，全市城镇新增就业人数28.1万人，连续19年保持在20万人以上。[1]另一方面，市场主体也在不断增加，且近年来不少行业运营和企业经营压力持续增大，产业经营风险加剧，易衍生、转嫁为用工矛盾，降薪欠薪、福利降级、停工裁员等现象频发。以连环债务等为背景的“链条式、拖延式、抱团式起诉（上诉）”成为争讼的重要形式。多重客观原因导致劳动争议诉讼机制运转及作用的发挥正面临着巨大压力。

（二）部分用人单位用工不规范，劳动者维权意识提高

部分用人单位尤其是一些中小微企业用工管理不规范、管理能力较弱集中在以下几个方面：一是劳动合同订立的形式、流程和内容不规范。常见的如用人单位不与劳动者订立书面劳动合同；不依法与劳动者订立无固定期限劳动合同；违法约定试用期；订立“阴阳合同”，双方真实的劳动权利义务未通过劳动合同明确等。二是不及时足额支付劳动报酬。常见的有安排劳动者加班却不支付加班工资，或者不按法定标准支付加班工资；随意克扣工资、不及时发放工资；不按约定标准支付绩效工资、提成工资，拖欠绩效工资、提成工资。三是在劳动合同履行过程中，随意变更劳动合同内容。如不与劳动者协商就单方面调整劳动者工资结构；未经劳动者同意就大范围调整劳动者工作内容、工作地点。四是随意解除、终止劳动合同。常见的如，单方解除劳动合同不征求工会意见；第二份劳动合同到期时单方终止劳动合同；对劳动者较轻的过失行为直接施以解除劳动合同的严厉处理等。此外，一些企业缺乏有效的员工沟通机制，对员工的诉求和问题处理不及时，也会导致劳动争议的发生。而随着科技的迅猛进步，法治的不断完善和维权渠道的畅通，劳动者对自身权益的认识和维护意识也在不断提高。根据北京市人民政府发布的《2023年北京12345市民服务热线年度数据分析报告》，群众反映劳动和社会保障类问题95.6万件，同比上升128.2%，在群众反映问题类型中总数位居第四位。其中主要反映薪酬纠纷（57.9万件）、社会保险（13.0万件）、劳动合同及用工管理（12.1万件）、离退休工资和待遇（4.9万件）、工伤及职业病（1.9万件）等问题。另外，随着线上立案、云庭审、电子送达的广泛适用，双方发生争议时，劳动者提起诉讼非常便捷，对于与用人单位打官司的“怕麻烦”心理也明显减弱。

（三）裁审程序运行存在瓶颈

一是裁审衔接不畅。我国“仲裁前置、一裁两审”的理念在设计之初承载着高效解决争议、分流过滤案件以及对劳动者实行双重保护的使命。从实践看，当前各级劳动争议仲裁机构在分流过滤案件、促进纠纷调解等方面发挥显著作用。但需要指出的是，裁审衔接不畅问题仍然突出，诉讼初始化严重，制约着劳动争议处理的效率和公正。就裁审规则而言，劳动争议仲裁机构与法院适用不同的程序性规定，这些规定在管辖、受案范围、举证责任分配等方面往往存在差异，加大了仲裁裁决结果与诉讼结果不一致的可能。有统计表明诉讼对仲裁的改判率高达41%。[2]另外，从目前制度运行看，诉讼初始化现象突出，仲裁前置虚化加重。如当事人对仲裁裁决不服，向法院起诉后，仲裁裁决失效，当事人需按照法院的要求重新提供材料，法院需重新立案、重新审理、重新提交证据，造成仲裁与诉讼在裁判对象、事实认定、举证质证、案卷建立等方面存在重复和冲突环节，一定程度上浪费仲裁和诉讼资源，拖延了案件的处理。

二是小额诉讼运用不足。为及时解决面广量大的民事纠纷，2012年修正的民事诉讼法第一百六十二条首次设立小额诉讼程序，规定基层人民法院及其派出法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件，标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资30%以下的，实行一审终审。后经多次修改，小额诉讼适用标准现提升为上年度就业人员年平均工资50%，对于超过50%但在2倍以下的，当事人双方也可以约定适用。立法出台后，各地纷纷出台了小额诉讼审理工作规程或指引，其中北京、内蒙古、江苏、浙江、广东、青海、陕西等地规定，对于劳动关系清楚，仅在劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿金或者赔偿金给付数额、时间、方式上存在争议的劳动合同纠纷，属于小额诉讼程序适用案件范围。

曾有相关人士预估，小额诉讼制度推行后，全国基层法院受理的小额诉讼案件将占其民事案件数量的30%左右。但从实际情况来看，小额诉讼在司法实践中运行并不如预想的顺畅。[3]尤其是对于劳动争议案件，小额诉讼适用率仍有较大提升空间。以北京市海淀区人民法院为例，2020年度至2023年度该院每年平均审结劳动争议案件4500余件，但运用小额程序审结每年分别仅为210件、463件、348件、734件，平均适用率不足10%。北京市大兴区人民法院也曾调研反映，2023年1月至9月，该院劳动争议小额诉讼适用率不足l%o

（四）裁判尺度不统一

从全国范围来看，劳动争议裁判尺度不一的现象相对突出；即使是在同一省域，仲裁与法院之间、同级法院之间、上下级法院之间都存在不同程度的裁判尺度不统一。裁判尺度不统一，损害了司法裁判的权威性和公信力，也是前述上诉率、改发率、申请再审率偏高的重要诱因，还是滋生“案生案”现象的土壤。这是因为，裁判尺度不统一会导致更多当事人不信任某级仲裁和法院作出的裁判结果，寄希望于通过穷尽诉讼手段乃至信访改变案件结果。导致裁判尺度不统一的原因主要有以下几个：

1.法律法规、司法解释供给不足。具体包括：（1）相对于实践中层出不穷的劳动争议问题，劳动法律、行政法规、司法解释的规定较为原则，这迫使各地通过会议纪要、解答等形式统一当地裁判尺度。而囿于水平局限，各地的会议纪要、解答水平良莠不齐；就同一问题，各地的裁判尺度往往大相径庭。（2）就平台用工、股权激励、竞业限制、超龄劳动者权益保护纠纷等新型、疑难复杂问题，裁判思路争议大，而规范供给不足，这就导致在处理这些新型、疑难问题时，裁判尺度不统一现象尤为明显。（3）在新法、上位法施行后，与新法、上位法存在冲突、不协调的规范性文件没有被及时清理和废止，导致对存在冲突和不协调的规定如何适用，产生争议。

2.规范性文件地域性强。与审理普通民事纠纷不同的是，审理劳动争议案件除了要适用法律法规、司法解释，还要适用大量的规范性文件，这些规范性文件主要出台于各级劳动行政部门，体现出政策性强、地域差异性大的特点。并且，这些规范性文件很多出台于计划经济时代，历经数十年未做修订与清理，一些与现行法律有冲突，一些与时代脱节，一些甚至互相冲突。而劳动争议案件的审理涉及仲裁和法院两个独立机构，尤其是仲裁机构在审理劳动争议案件时，自然要适用上述劳动行政部门出台的规范性文件，即使是法院，在法律法规、司法解释供给不足的情况下，也要参照适用上述规范性文件处理案件。但是由于各种规定之间存在冲突、难以满足时代变化发展的情况，如何适用就成为难题，这进一步导致裁判尺度不统一。

3.裁判理念有待统一。劳动争议主体是劳动者与用人单位。二者之间是一种有组织生产背景下形成的具有管理内容以及很强信赖、照顾色彩的社会关系，因此，劳动争议的处理不仅涉及法律规范和法理的运用，还要在用人单位经营自主权、弱势劳动者的保护、劳动纪律职业道德乃至劳动伦理等诸多问题之间进行衡平，[4]而不同裁判者的裁判理念往往存在较大差异，这就导致类案的处理结果往往大相径庭。部分案件的仲裁、一二审在事实查明和认定上是一致的，但却作出不同的裁判结果，究其原因往往是裁判理念不一致。如在一起案件中，[5]劳动者因流产休假返岗上班后，单位在短时间内多次要求其长期出差，劳动者以身体不适拒绝后，单位以不服从工作安排、严重违反规章制度为由解除劳动合同。一审认为用人单位解除行为合法，二审则基于公平原则和诚实信用原则，在充分考虑劳动者的主观过错，造成的影响，用人单位管理行为的必要性、妥当性以及是否存在激化矛盾等不当情形的基础上，对劳动者未服从用工管理的性质进行审查，并认定用人单位对劳动者进行的工作安排缺乏妥当性，劳动者不服从安排不属于严重违反劳动纪律，用人单位解除行为违法。

（五）案件受理费金额

1992年7月1日起施行的《国家物价局、财政部关于发布中央管理的劳动部门行政事业性收费项目和标准的通知》规定，劳动争议仲裁费包括案件受理费和处理费。受理费按照人数分档收费，分别是3人以下的20元，4人至9人的30元，10人以上的集体劳动争议案件50元；处理费按实际开支收取，主要内容包括鉴定费、勘验费、旅差费、证人误工补助等。1989年9月1日起执行的最高人民法院《人民法院诉讼收费办法》规定，劳动争议案件每件交纳30元至50元，另外，劳动报酬的案件可以不预交案件受理费。而2008年5月1日施行的劳动争议调解仲裁法和2007年4月1日施行的《
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