我国失业保险制度自建立起一直以生活保障功能为主，就业保障功能处于次要地位且仅限于力度不大的促进再就业。近年来，面对劳动力市场供求两方面的压力，加强失业保险的就业保障功能的呼声越来越高。[1]然而，诚如2008年失业保险制度改革与发展研讨会上人力资源和社会保障部官员所指出的那样，“我国失业保险制度促进就业的功能发挥不够”[2]，特别是2008年全球性金融危机之后我国失业问题加剧，凸显了失业保险制度的就业保障功能不足，也进一步彰显了失业保险制度有必要顺应世界趋势，改变以往消极被动地向失业者提供收入补偿的传统保障模式[3]，代之以实施积极的失业保护政策即就业保障型失业保险策略。尽管我国学者也敏锐地注意到了失业保险法由生活保障型转向就业保障型的世界趋势，然而研究的重点仍主要聚焦于促进再就业。从更积极的角度看，就业保障取向下的失业保险法不仅要着眼于帮助失业人员再就业，而且要着眼于预防失业和支持新增就业，即失业保险法的就业保障目标要由“一维”(促进再就业)扩展为“三维”(预防失业、促进再就业、支持新增就业)。为此，本文试图论述此三维目标之确立必要性、可行性和具体实现路径。

一、现行失业保险制度的就业保障目标检讨

我国现行《失业保险条例》在就业保障功能上存在着明显缺陷，可以说是“先天不足，后天失调”。

在失业保险制度建立之初，“为了保障当时下岗失业人员的基本生活，失业保险的主要功能被定位为保障下岗人员基本生活和使用职业介绍、职业培训两项补贴促进再就业”[4]，这在很大程度上既不能防范和避免广大劳动者的失业风险，又不能促进失业者再就业。在失业保险制度的具体实施过程中，由于发生了滥用、挪用失业保险资金的现象，所以有关部门严格限定了失业保险基金在就业保障方面的支出，其连锁效应是使得失业保险制度的就业保障功能实现得不尽如人意。[5]当下岗人员基本生活保障向失业保险“并轨”后，失业保险法的就业保障措施并没有及时作出调整，以致与就业保障目标偏离，其就业保障功能受到压抑。具体表现在三个方面：

(一)预防失业和抑制解雇的不足

目前我国失业保险筹资机制为统一费率制，失业保险费以“本单位工资总额”为缴费基数，这可能引起对用人单位雇工的“反激励”[6]：出于经济利润最大化的考量，降低企业工资总额成为很多企业的本能反应，而其采用的多种方式中不乏减少雇工数量的路径；同时，采用统一费率征缴失业保险费既未考虑失业率的差异，也无法体现企业缴纳保险费与其失业率之间的关系，不符合责任对等原则。[7]现实中一些效益好的用人单位很少甚至没有失业人员，但往往具有较高的工资总额，因而需要缴纳较多的失业保险费；而一些工资总额较小的用人单位却有较多的失业人员，因而只需缴纳相对较少的失业保险费。

(二)促进再就业的不足

1.失业保险制度关于失业保险基金支出的规定制约了其促进再就业功能的发挥。现行《失业保险条例》虽然相对于其出台之初重救济轻就业扶持的倾向有了不小进步(如对失业保险基金的用途作了规定)，但在失业保险基金的支出上并未细化保障失业人员基本生活和保障就业的支出比例，就业准备金、再就业津贴等激励就业的开支项目也没有明确，促进职业安定和减少失业的给付项目缺失，更未将对失业人员的再就业培训作为失业保险工作的重心。于是在许多地方，失业保险基金中用于就业保障的支出非常有限，主要局限在“保生活”方面且使用范围狭窄。[8]2008年《中国劳动统计年鉴》中的数据显示：失业保险基金就业保障的资金投入比重较小且呈逐年下降趋势，2004-2007年依次为23.7%、21.5%、20.8%、20.3%。失业保险基金支出结构和支出方向的不合理在双重“挤压”着失业保险法就业保障目标的实现。

2.失业保险制度在失业保险金给付方式和给付期限上存在着“反就业”作用。我国《失业保险条例》第18条规定：“失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准，高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省级人民政府确定。”据此，失业保险金的标准是按照普遍性原则统一确定的，给付期内均一、恒定，既不考虑受给付人失业后找工作的努力程度，也不考虑受给付人失业前收入的差距，这既违背了权利与义务对等的原则，也不利于降低失业保险的道德风险，失业保险法应然的保障功能和反失业功能都实施落空。[9]不少经济学人反对失业保险金的等额给付，倡导递减给付。[10]在失业保险金的给付期限方面，欧洲一些国家和美国、日本规定在一年内、拉美一些国家规定在四个月至一年内支付，我国失业保险金的发放期限最长达24个月。工作搜寻模型[11]分析表明，维持失业状态的价值随着有资格领取失业保险金时间的减少而越来越小，进而会督促失业者加大搜寻工作的力度，失业者实现再就业的概率也会显著提升，从这一点来看，我国失业保险金的发放期限过长，起到了“反就业”的不良作用。

3.失业保险制度缺乏有效的就业激励机制。为了促进失业者再就业，失业保险制度中应当有激励失业者在失业保险金给付期内尽可能提前就业的措施设计。然而，我国现行立法中缺少这种经济激励。例如，《失业保险条例》第17条在规定失业人员领取失业保险金最长期限的同时，还规定“重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限可以与前次失业应领取而尚未领取的失业保险金的期限合并计算，但是最长不得超过24个月”。这里虽然考虑到了对失业者在失业保险金给付期内提前就业的激励，但由于有“最长不得超过24个月”的限制，其激励作用就明显被削弱。又如，《失业保险条例》对跨地区求职的失业者未规定相应的资助措施，而一些国家的立法则规定失业者异地就业可向失业保险机构领取搬迁费。

(三)支持新增就业的不足

我国失业保险制度对覆盖范围的设计过于狭窄，客观上阻碍着该制度对新增就业的支持功能的实现。我国《失业保险条例》第二条第三款规定的城镇企事业单位职工依照本条例缴纳失业保险费、享受失业保险待遇，导致目前失业保险制度主要覆盖了城镇单位职工即正规就业部门的从业人员，失业保险制度因此被诟病为城镇失业保险制度。尽管我国失业保险对象在不断扩大，但大部分进城务工人员以及非正规就业人员、新增劳动力都被排除在了制度之外。现行失业保险制度在设计之初是专门针对正规就业人员的，造成不同类型的企业参加失业保险的人数比例差异很大。根据2008年的调查数据，国有企业参保人数比例最高，为58.1%，“三资”企业为36%，集体企业为28.4%，而私营企业与民办非企业单位的失业保险覆盖率仅略高于12%，还有接近3/4的非农就业人员和60%的城镇就业人员尚未参加失业保险，这些人员绝大部分是非正规就业人员和农民工。[12]妥善地将部分或全部用工形式纳入失业保险制度的覆盖范围，既有利于劳动力结构的健全，符合经济体制转轨的要求，也能够支持新增就业，扩大失业保险基金的来源。

传统观念认为，失业保险法中的义务与权利相对应，只有履行了相应的缴费义务，才能享受相应的权利，新增劳动力因而不能纳入失业保险的覆盖范围。根据2011年1月1日起施行的新《工伤保险条例》对“老工伤”[13]保障的规定和2010年出台的《社会保险法》、新《工伤保险条例》确立的保险金先行支付制度[14]，缴费义务已不是确定工伤待遇的必备要素。这体现了社会保险法发展的总体趋势即由劳动法的组成部分转向社会保障法的组成部分[15]，是对传统保险观念的突破。在这样的情势下，失业保险制度为什么不可以回应现实需要，利用充裕的失业保险基金来创造工作岗位、开展职业训练、提高劳动力素质、改善就业服务甚至保障新增就业人员呢？新增就业人员即使不可以享受失业保险救济金，其享受失业保险待遇的其他项目如就业培训和就业服务也是完全合法和具有合理性的。失业保险制度覆盖范围的扩大客观上有利于促进就业增长，因为一般来说初次就业者和失业者都不太愿意到不提供失业保险的单位就业。

二、失业保险法就业保障目标扩展的必要性、可行性

就业保障的政策工具可以分为三类：提升劳动需求(如创造工作岗位)、提高劳动力素质(如职业训练)、改善劳动者与工作之间的结合(如就业服务)[16]。已有研究表明，尽管我国《失业保险条例》对失业保险制度作出了比较清晰的建构，但时至今日，该制度在与就业保障及相关政策的协调配合上仍然问题突出，主要表现在内容设计合理化不足和制度执行“落空”两个方面。[17]长期以来，为失业者提供基本生活保障是失业保险制度的主要目的，如何从根本上促进劳动者素质的提高、培养其就业能力则是该制度的“弱项”。失业救济给付只是暂时的，给付期满之后，失业者还需要直面失业问题和经济问题。因此，“就业是最好的失业保险”，只有解决了就业问题，失业保险所面临的困境才迎刃而解。失业保险制度如果仍仅以保障失业人员基本生活为目标，将“治标不治本”。在《失业保险条例》酝酿修改之际[18]，不仅应当关注其就业保障目标的设计，而且应当实现其就业保障目标在结构上的扩展，即在强调促进再就业的同时，注重稳定就业(预防失业)和支持新增就业。

(一)就业保障目标扩展的必要性

1.提高就业保障目标的地位是失业保险制度的本质要求。在失业保险制度的政策目标体系中，就业保障目标应当处于比生活保障目标更重要的地位。这是因为，失业保险的对象是有就业能力和就业愿望而未就业的劳动者，保障劳动者就业是失业保险的最高目的，或者说，失业保险制度在本质上就是一种就业保障制度。故在制度归类中，失业保险虽然是社会保险的一个险种，但从其目标和功能而言，其更是就业保障的一种手段。也就是说，失业保险是以社会保险的方式实现就业保障目标的，因而在法律体系的安排中，失业保险往往被列为就业法的组成部分，这是失业保险不同于社会保险其他险种的根本区别。失业保险的生活保障功能对于失业者而言固然重要，但保障失业者的基本生活只是为失业者实现就业提供条件，并且获得基本生活保障只可能是失业者的短期目标，实现就业才是失业者的长久目标。也正因为如此，判断失业保险制度中的生活保障措施是否合理，应当以其是否有助于保障就业为标准。如果失业保险制度的生活保障措施设计不合理，就可能会阻碍就业。[19]例如，失业救济金的给付替代率(失业给付相对于受给付人失业前工资水平的比率)过高、给付时间过长(以失业者愿意寻找工作的时间为参照)、给付方式不当(如给付先低后高)，失业保险制度就会产生“保障失业”的不良效应。世界经合组织(OECD)调查证实，失业保险替代率每上升10个百分点，就会导致失业者的失业持续时间增加约一周。[20]我国亦有学者经实证研究后指出，现有失业保险制度对失业者的再就业行为具有“负激励”效应，延长了失业时间。[21]因此，在失业保险制度的政策目标体系中，提高就业保障目标的地位更符合失业保险制度的本质要求。

2.扩展就业保障目标是失业保险制度实现就业保障目标的必然要求。我国现行失业保险制度的就业保障目标在内容上具有单一性，即仅限于促进再就业，这既导致就业保障目标在失业保险制度的政策目标体系中地位不高，也导致失业保险制度的就业保障功能较弱。促进再就业虽然是失业保险制度实现就业保障目标的基本要求，但其对象仅限于曾经就业的失业者而未包括未就业的失业者，尤其未包括失业大军中的新增劳动力；其作用的时间范围仅在于失业发生后，而未能作用于失业发生前；其着力点仅放在促使失业者增强再就业愿望和提高再就业能力，而未顾及对企业提出稳定就业和增加就业岗位的要求。从实际需要和长远效果来看，对企业稳定就业和增加就业岗位与对失业者增强再就业愿望和提高再就业能力应当给予同等重视，并同时加大促进力度。因此，失业保险制度的就业保障目标应当由促进再就业扩展到预防失业、促进再就业、支持新增就业的三位一体。按照这样的就业保障目标重构失业保险制度，既可以扩大其就业保障对象的范围，又可以贯穿于事前介入、事中控制、事后补救的失业治理全过程，同时对失业者、企业、就业服务、职业培训等方面发挥作用，从而形成失业治理的合力。我国的就业形势日趋严峻，就业压力将进一步加大。中国社会科学院的统计数据显示，2009年我国城镇经济活动人口失业率达到9.4%，中西部大中城市在10.1%左右。[22]在此背景下，扩展失业保险制度的就业保障目标显得更为紧迫。

(二)就业保障目标扩展的可行性

“法律始终是一种本土资源相累积的产物”[23]。法律的制定和完善绝不是源于空中楼阁般的空想而是基于现实的经济、文化基础以及法律环境和理论准备。我国经济稳步增长、大量的社保基金结余，勤劳工作、自给自足的保障文化，国内外经验和良好的法律环境与理论准备，为我国在就业保障取向下完善失业保险法提供了可行性。

1.经济条件。完整严密的就业保障型失业保险法有赖于较高的经济发展水平和成熟的经济体制[24]。经济稳步增长、大量社保基金结余为我国失业保险制度实现就业保障功能奠定了经济基础。近年来我国社保基金规模以较高速度逐年增长，截至2010年初全国失业保险基金累计结余1900亿元。[25]失业保险基金对就业保障的支撑能力已然具备。

2.成熟经验。单纯强调失业保险的生活保障功能已很难解决日益严峻的失业问题，构建完善、成熟的就业保障型失业保险制度已成为各国在完善失业保险法中的共同做法，如加拿大、韩国等国家已经以就业保险法替代了失业保险法。国际失业保险制度的发展趋势是：将促进失业保险和就业保障相结合。我国一些地区(特别是北京、上海、浙江)已经在就业保障型失业保险制度的构建与实施方面积累了一些经验，如《浙江省失业保险条例》和《〈浙江省失业保险条例〉实施办法》对失业保险基金促进再就业经费的支出范围已有一些突破[26]。全面推广地方具有普适性的经验，充分发挥其促进就业、减少失业的功能和作用，值得进一步探索。

3.法律依据。我国《就业促进法》和《劳动合同法》的实施、《社会保险法》的颁布使促进积极就业蔚然成风，为失业保险制度就业保障目标的扩展提供了法律依据。如2008年实施的《
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