国际劳工组织专家委员会公约解释的合法性危机透析
- 公布日期：2024.10.29
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条约的解释是国际法上一个非常复杂的问题。对于国际劳工组织（Internationa1 La-bour Organization, ILO）而言，国际劳工公约的解释问题甚至是一个很敏感的话题，自国际劳工组织成立之时起即在该组织的三方成员和专家学者之间引发诸多争论，迄今仍未达成统一的结论。解释问题的复杂之处在于，《国际劳工组织章程》第37条明确规定了国际司法机构对章程和公约的权威解释，但该条在实践中鲜有适用，而作为国际劳工组织公约实施监督机构的专家委员会在监督国际劳工公约实施的过程中做出的非正式解释，不仅对国际劳工组织其他内部机构的工作起着指导作用，亦在组织之外产生影响力。这引发了作为国际劳工组织三方代表之一的雇主组织的强烈不满。其中，专家委员会对于罢工权的解释，在2012年国际劳工大会上引起雇主组织代表的激烈反对，并最终上升至对专家委员会解释权的质疑以及对罢工权的合法性的挑战。
2012年6月的国际劳工大会上，雇主组织代表对专家委员会（CEACR）关于罢工权的解释提出强烈反对，认为专家委员会把罢工权解释为第87号《结社自由和保护组织权利公约》所规定的“自由结社权”的隐含权利在公约中找不到任何法律依据。同时，还对专家委员会的公约解释权提出质疑，认为劳工公约的解释权依据《国际劳工组织章程》（以下简称《章程》）的规定属于国际司法机构，专家委员会对解释权的行使严重超出了其授权范围。基于此，雇主组织代表阻止了年度“严重案例清单”（共25个案子，其中2个与罢工权相关）在大会标准实施委员会（CAS）的通过，导致大会常规会议议程中止，这是大会委员会自1927年工作以来第一次未能通过“严重案例清单”。[1]此次由罢工权解释引发的关于国际劳工公约的解释争议被学者们称为“2012事件”或“2012危机”。[2]
国际劳工公约的解释争议在国际劳工组织内部由来已久，但上升至如此严重的内部冲突在国际劳工组织历史上却是首次，其原因是两个不同层面的问题长期交织并互相影响的必然结果。从政治层面上讲，2012年危机是世界政治格局由冷战向全球化转变导致对专家委员会的支持力量减弱的结果。1989年冷战结束是雇主组织对罢工权及专家委员会解释权态度转变的分水岭。此前，为了对抗苏联集团和东欧社会主义国家的势力，雇主组织与工人组织代表结成“战略同盟”，共同维护罢工权及整体国际劳工组织监督机制。此后，苏联解体导致（西方国家的）雇主组织与工人组织的共同利益不复存在，在全球化浪潮的冲击下，雇主组织为了维护自身利益开始转而攻击罢工权和专家委员会的解释权。从制度层面上讲，危机是由于正式解释机制在实践中的缺失和专家委员会的权力扩张导致制度不平衡的必然结果。[3]《章程》第37条第1款规定的国际法院的权威解释仅在国际联盟时期有少量实践，1932年以后便从未付诸实施；第2款规定的内部裁判机构的解释因未能成立此种机构而从未付诸实践。[4]因此，专家委员会在实践中对公约做出的大量非正式解释实际上发挥了填补正式解释空白的作用，其影响力的范围也超出了国际劳工组织，加之专家委员会的权力扩张导致国际劳工组织监督机制的超负荷运转和更加弱化了正式解释机制付诸实践的可能性，均为作为三方成员之一的雇主组织所难以接受。[5]上述因素共同作用，最终酿成了2012年危机。
“2012危机”对国际劳工组织监督机制整体的有效运行产生了严重影响。由专家委员会和大会标准实施委员会共同承担的对成员国政府遵守公约义务情况的常规监督是国际劳工组织监督机制的支柱与基石。[6]危机爆发于两个委员会之间，导致其中一个机构工作的合法性受到质疑，另一个机构在随后的几年里难以就“严重案例清单”达成完全一致，使得两个机构都无法完成《章程》授予的监督职能，致使常规监督机制整体陷于危机。[7]并且，危机打破了作为国际劳工组织基础的三方机制（tripartism）的平衡。[8]各成员国政府、工人组织和雇主组织之间就罢工权和专家委员会解释权展开激烈讨论，至今仍未能就所有问题达成意见一致，三方成员之间的过分冲突必然会影响该组织内部各机构的共同协作，从而削弱了国际劳工组织的工作能力。
雇主组织代表关于专家委员会对罢工权解释的质疑，[9]可以归纳为如下几点：
第一，专家委员会不具有国际劳工公约的解释权。雇主组织代表认为，专家委员会的授权范围仅限于公约实施监督权，解释公约超出了它的授权范围，它只能“适用”公约而非“解释”公约。
第二，专家委员会通过条约解释创设罢工权的行为不符合《维也纳条约法公约》的条约解释规则。雇主组织代表认为，“无论是第87号公约的准备文件还是公约本身均未规定罢工权，因此87号公约不能构成罢工权的法律基础”。
第三，专家委员会的行为实际上提高了自己的地位，弱化了大会标准实施委员会的职能。雇主组织副主席表示，“监督国际劳工标准实施的总的责任属于国际劳工大会，是通过大会标准实施委员会完成的，专家委员会只是在这一环境下承担准备工作、促进和帮助而非取代大会委员会的三方监督”，“但大会委员会却沦为为专家委员会和劳工局的监督活动提供信息和给予更多见证与关注的地位”。
第四，专家委员会的评论意见不属于权威解释、不具有法律约束力，也不能被当作国际劳工组织的观点。雇主组织代表认为，专家委员会的“意见”或“评论”不具有约束性的法律效力，能够做出有约束力的解释的只能是《章程》第37条规定的国际法院和内部裁判机构，然而，专家委员会的全面调查报告（General Survey）对公约的阐释却“被当作国际劳工组织的观点，但它不能代表该组织整体的态度”。
结合本文的研究主题“专家委员会公约解释的合法性危机透析”，笔者认为，本文的研究范围包括四个方面的问题：第一，专家委员会是否具有劳工公约的解释权？第二，专家委员会根据87号公约推导出罢工权的条约解释行为是否符合《维也纳条约法公约》的解释规则？第三，专家委员会在罢工权解释问题上与国际劳工组织的其他常设条约监督机构—结社自由委员会和大会标准实施委员会是否意见一致？第四，专家委员会的解释产生何种法律效力或法律效果？
由于正式的条约解释机制在实践中的缺失，作为常规监督机构之一的专家委员会自1926年成立时起，在关于监督国际劳工公约的实施的报告中以“评论”或“意见”的形式对公约规定做出了大量的界定和阐释。[10]在国际法上，条约的解释按照解释主体的不同可以分为学理解释（doctrinal interpretation）和官方解释（official interpretation）学理解释是国际法学者在其论著中所论述的关于解释条约的一些理论和原则，官方解释是条约当事国或其授权的国际机构所做出的对于条约的解释。[11]本文所要探讨的“专家委员会公约解释的合法性”问题，其探讨的基础或前提条件，即专家委员会的解释应属于一种官方解释，委员会应具有解释公约的合法授权（mandate），否则无讨论其解释是否“合法”及“有效”之必要。因此，“专家委员会是否具有公约解释权”，如有，“其解释权的权力来源为何”即本节的研究内容，对这一问题的研究，笔者拟以国际劳工组织成员国对专家委员会的明示授权为起点。
依据国际授权理论，国际组织及其机构的权力来源于成员国的授权。[12]就国际劳工组织而言，作为一个由187个成员国组成的政府间国际组织，它的权力来源于187个主权国家的授权。[13]依据国际授权的分类，成员国对国际劳工组织的授权包含了多种权力内容，由各内部机构分别行使。详言之，作为最高权力机构的国际劳工大会（In-ternational Labour Conference, ILC）主要行使立法权；作为执行机构的理事会（Gover-ning Body, GB）主要行使管理权和议程设定权；作为常设秘书处的国际劳工局（Inter-national Labour Office）主要行使研究与建议权和政策执行权；作为条约监督机构的专家委员会、大会标准实施委员会、结社自由委员会（Committee on Freedom of Association,CFA）、三方委员会（Tripartite Committee）和调查委员会（Commission of Inquiry, COI），它们行使着监督和执行国际劳工标准的权力，尽管这些机构并非均以《章程》为基础设立，但它们的监督和执行权来源于成员国的授权。
关于专家委员会的授权范围，最初的设定是“履行对公约实施情况的监督职能”，其工作性质基本上是技术性的。[14]1947年，理事会明确阐述了专家委员会的职权范围：“专家委员会应当审议：（a）会员国根据《章程》第22条提交的就其批准的公约中各项规定的实施所采取措施的年度报告及涉及审查结果的补充信息；（b）会员国根据《章程》第19条提交的有关公约和建议书的报告和信息；（c）会员国根据《章程》第35条提交的就其采取措施的报告和信息”。[15]但是，理事会并未具体界定“审议”这一术语，没有明确专家委员会应当如何“审议”报告，这为委员会自行决定“审议”会员国报告的方式留下了操作空间。实践中，专家委员会迄今发展出了一套自己“审议”报告的方法，其中就包括对公约用语的阐释。委员会以专家身份从技术性角度阐释公约规定的报告审议方法，得到了国际劳工大会的明确同意，在几十年间几乎未曾遭遇任何质疑。[16]因此，对公约的具体规定进行解释是专家委员会履行成员国授予的公约实施监督权的工作方法之一。
暗含权力（implied power）是来源于美国国内宪法解释的一个概念，又称为“默示权力”或“隐含性权力”。美国开国先贤汉密尔顿首先使用了这一术语，泛指联邦政府那些虽非宪法明确规定，却可从宪法中其他权力的关系中推论出来的权力。麦迪逊阐释道：“在法律上或道理上，没有一个公理比‘哪里对目标有了要求，就授予手段’更加清楚的了；一旦赋予了从事某行为的一般权力，从事该行为所需的每种特定权力就包括在内了。”历史上，美国联邦最高法院所做出的有关宪法的具有规范效力的解释，构成了暗含权力学说的范例，对暗含权力理论的发展做出了独特贡献。[17]
暗含权力理论后来被引人国际法领域，尤其是国际组织法，因为“国内宪法与国际组织的构成文件之间具有某些结构性的相似之处”[18]。依据学者的阐释，国际组织的暗含权力，通常是指组织构成文件或类似条约规定的明示权力以外而为实施组织宗旨与职能所必需的权力，也是行使明示权力所必需的或至关重要的权力。它不是其他权力行使的目的，而是附随于其他权力并为执行其他权力而存在的，是实现其他目标的手段。它本身不是独立的权力，而是渊源于组织文件确定的宗旨、职能与明示权力。[19]暗含权力可以在常设国际法院、国际法院和欧共体法院的司法判例中找到实践依据。国际法院和欧共体法院对暗含权力理论的适用表明，暗含权力是“有效性原则”的结果，通常需满足“必要性”和“至关重要性”的要求。[20]有效性原则是指“国际组织的机构认为暗含权力是附带于为确保授权之行动的‘有效性’而所必需的权力”[21]。而且，大多数成员国的态度是判断其合法存在的决定性因素，一般认为，只有取得国家普遍认可（遵循“多数规则”）的实践才有可能有拘束力。[22]因此，国际组织及其机构行使暗含权力必须满足三个条件：第一，暗含权力的行使对于该组织履行明示权力和职能是“必要的”和“至关重要的”；第二，符合该组织的宗旨和目的；第三，得到大多数成员国的认可。
国际组织的暗含权力理论适用于国际劳工组织专家委员会对国际劳工公约的解释，即专家委员会的解释权是其监督权的暗含权力。如前所述，成员国对专家委员会的授权是“审议成员国政府提交的关于它们是否遵守已批准公约义务的报告”。根据这一职能，专家委员会必须回答的关键问题是“政府是否‘实施’了某个特定公约规定的义务”，为了回答这一问题，首先必须明确“特定公约规定的义务是什么”，即对公约的规定做出解释。这也体现了法理上的一条不证自明之理—“法律适用必然包含法律解释”。法律解释是法律实施的前提，因为“法律是概括的、抽象的，只有经过解释，才能成为具体行为的规范标准。”[23]这一公理同样适用于国际法上条约的实施，即条约的实施必然包含条约的解释。[24]具体到国际劳工法领域，国际劳工公约的普遍适用性特点决定了公约用语具有一定的模糊性、概括性和灵活性，[25]因此在实施公约的过程中必须对公约的含义和适用范围做出解释。专家委员会作为公约实施的监督机构，在没有专门机构对公约做出解释的情况下，就必须承担这一解释任务，对如何理解公约用语表达观点，这对于它履行监督职能而言是“必须的”和“至关重要的”。[26]正如学者Val-ticos和Potobsky所表述的，“专家委员会的解释职能并非基于明确授权，但它从逻辑上源于其授权范围和所承担任务的性质”，甚至“大量公约的起草有意地使用了一般用语，以便专家委员会能够对其含义和范围做出更加精确的解释和界定”。[27]因此，专家委员会行使公约解释权对于履行成员国明示授予的公约实施监督权而言是“必要的”和“至关重要的”，这也符合《章程》规定的通过国际劳工标准的实施“在世界范围内改善劳动条件以促进社会正义”的宗旨和目的，即满足了暗含权力的前两个条件。
专家委员会的解释权也得到了国际劳工组织三方代表的接受，即满足了暗含权力的第三个条件—“得到大多数成员国的认可”。专家委员会从1926年成立时起在履行监督职权的过程中对国际劳工公约做出了大量解释，这些解释实际上得到了大多数国家的遵守，尽管一些国家有违反公约义务的行为，但专家委员会对公约规定的理解及阐释公约规定的权力是得到大多数成员方认可的。2012年危机中，提出质疑的仅仅是三方代表中的雇主组织代表一方，它依性质而言属于社会合作伙伴而非政府代表，而国际劳工公约是国家政府之间签订的，雇主组织代表的观点并不代表各国政府的态度，故其质疑的效力有限。实际上，2012年危机之后，专家委员会对自身的授权问题做出了明确阐述：“考虑到标准适用的一致性和对成员国的同等对待，对国际劳工公约实施的监督不可避免地会包含一定程度的解释。专家委员会为了履行其‘决定缔约国是否遵守了公约规定’的职能，不得不对公约规定的含义与内容、适用范围与条件等相关事项阐明其观点。迄今为止，专家委员会在阐释公约规定时所表达的观点并未与国际法院的判决或意见相抵触，因此应当被认为是有效的和获得普遍接受的。接受委员会关于公约阐释的观点，对恰当地履行国际劳工组织的职能所要求的合法性原则和法律确定性原则而言是必不可少的。” [28]这一阐述在2015年2月雇主组织与工人组织之间达成的“联合声明”中，得到了政府、雇主组织和工人组织代表的三方一致认可。[29]在学界，国际劳工组织前法律顾问Francis Maupain早在1990年就表示，“‘法律适用包含一定程度的法律解释’是不证自明之理，国际劳工公约的适用也不例外，各种条约监督机构在‘确保遵守’已批准公约的义务时不可避免地要进行一定程度的解释”，并认为，专家委员会和申诉与控诉程序中特别成立的三方委员会和调查委员会均有此种解释权。[30]2012年危机发生后，Maupain指出，“雇主组织把关于罢工权解释这一具体问题的争议上升到质疑专家委员会的解释权，实际上是想规避把这一具体问题提交国际法院可能带来的风险”[31]，从侧面印证了雇主组织的质疑本身并不能动摇专家委员会具有公约解释权这一客观现实。此外，还有很多国际劳工法领域的学者于危机之后撰文表达对专家委员会公约解释权的支持。[32]
综上，专家委员会行使公约解释权满足了暗含权力理论的三个条件：第一，对于履行成员国明确授予的公约实施监督权而言是“必要的”和“至关重要的”；第二，符合了《章程》规定的宗旨和目的；第三，得到了国际劳工组织三方成员的认可。因此，专家委员会具有公约解释权，其解释权是公约实施监督权的暗含权力。
根据法律解释学的基本理论，法律解释的“合法性”（ legitimacy）要求解释的“合法律性”（ legality）或“合规则性”[33]。因为，“法治作为规则治理的事业，它所拱卫的是建立在法律规则之上的权利大厦”[34]，因而对法律的诠释和适用都不是无限度的，“放任法律诠释，不啻掘法治根基，毁公民生途，于是吾辈面前，有两难境遇：既须法律诠释，以为法治硕果；又须遏制放任，以免法治遭劫，两难以蔽之，唯赖法律诠释之法理”[35]。因此，法律解释必须遵守“法律诠释之法理”。条约的解释也是一种法律解释，是对国际法律规则的解释，必须遵守条约解释的相关国际法规则。具体到本文的研究主题“专家委员会公约解释的合法性”问题，在解释权权源合法的前提下，要保证专家委员会条约解释的行为及其结果的“合法性”，则专家委员会通过解释第87号《结社自由及保护组织权公约》发展出罢工权的条约解释行为必须符合《维也纳条约法公约》的解释规则。[36]
《维也纳条约法公约》适用于专家委员会通过87号公约推导出罢工权的解释。根据《公约》第5条第2款“本公约适用于为一国际组织组织约章之任何条约及在一国际组织内议定之任何条约……”的规定[37]，《公约》是适用于国际劳工组织所制定的包括87号公约在内的所有国际劳工公约的。根据《公约》第4条“……本公约仅对各国于本公约对各该国生效后所缔约之条约适用之”的规定，[38]严格来说，《公约》第31条至第33条关于条约解释的原则和规则就不能适用于先于《公约》生效的87号劳工公约。不过，正如在实践中联合国各机关对于《联合国宪章》的解释类推适用《公约》的规定一样，[39]《维也纳条约法公约》是对长期以来以国际习惯为依据的条约法的“系统的、全面的编纂，具有条约法法典的性质”[40]，它所规定的解释规则就其效力来源而言，构成了国际习惯法的一部分，《公约》的大部分规定都应看作现有习惯法的法典化。因此，即使并非所有的国际劳工组织成员国都批准了《公约》，《公约》的解释原则和规则也应适用于对87号国际劳工公约的解释。[41]
因此，本节所要论证的问题，即专家委员会通过87号公约推导出罢工权的解释是否符合《维也纳条约法公约》规定的条约解释规则。
（一）《维也纳条约法公约》规定的条约解释规则
《维也纳条约法公约》第31条规定了条约解释的一般规则，第32条规定了条约解释的补充资料。[42]第31条第1款、第2款规定的条约“解释之通则”，包括善意解释原则、依据通常意义解释规则、联系上下文解释规则及条约的目的和宗旨规则，第3款规定了嗣后协定与嗣后惯例规则、参考相关国际法规则的规则。第犯条的“补充解释资料”，包括条约的准备工作及其缔结时的情况资料在内。对于条约解释规则的理解，学者之间存有一定争议，[43]笔者拟将上述规则的含义简要阐释如下：
第一，善意解释原则。它不是一项具体的解释规则，而是一项总的法律原则，要求不对条约作任意解释，解释不能偏离条约真正的、实质性的意思。
第二，依据通常意义解释的规则，即采用文义解释的方法（又称“文字解释”“语义解释”“约文解释”），是指按照法律文件的条文用语的字面意思和通常意义来阐释法条的意义内容，也称为客观解释。《公约》对此的表述是第31条第1款的规定，“条约应依其用语……所具有之通常意义”进行解释。
第三，联系上下文的解释规则，即采用系统解释的方法，将条约作为一个整体而联系上下文进行解释的方法。《公约》对此的表述是第31条第1款和第2款的规定，“条约应依其用语按其上下文……”加以解释，“上下文”除了指“连同弃言及附件在内之约文”之外，还包括“全体当事国间因缔结条约所订与条约有关之任何协定”和“一个以上当事国因缔结条约所订与并经其他当事国接受为条约有关文书之任何文书”。
第四，条约的目的和宗旨规则。即运用目的解释的方法，对条约的内容做符合其目的的解释。《公约》对此的表述是第31条第1款规定，“条约应依其用语……并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义”进行解释。依照目的与宗旨规则，还衍生出条约解释上的“有效性规则”和“暗含权力规则”。“有效性规则”是指若条约的解释存在两种或两种以上可能的解释，应选择最能实现条约及其各项规定的目的的那种解释。“暗含权力规则”则是目的论方法运用于条约解释时的产物，是指为了实现条约的目的和宗旨，当明示权力不足时，往往通过对条约的解释推论出必要的暗含权力。
第五，嗣后协定与嗣后惯例解释规则。《公约》第31条第3款（甲）（乙）两项对此的规定是，“当事国嗣后所订关于该条约之解释或其规定之适用之任何协定”和“嗣后在该条约适用时确定各当事方对该条约的解释意思一致的任何嗣后惯例”应与上下文一并考虑。
第六，参考有关国际法规则的解释规则。《公约》第31条第3款（丙）对此的规定是，“适用于当事国间关系之任何有关国际法规则”应与上下文一并考虑。该条规定体现了条约解释亦应遵循国际法的统一性原则。
第七，诉诸准备资料的解释规则。即运用历史解释的方法，通过参考条约起草的历史或缔结条约前的准备资料来阐明条约约文意义的一种条约解释方法，准备资料包括起草条约时的谈判记录、条约的历次草案等背景文件和讨论条约的会议记录等。《公约》对此的表述是第32条的规定，“使用补充的解释资料，包括该条约的准备资料及其缔结的情况在内”。
关于上述规则之间的关系，即条约解释规则之间有无优先次序或地位等级之分，《公约》未作明确规定，学界和实务界亦有不同看法。[44]笔者认为，上述规则均是条约解释时需要考量的因素，各种因素应当相互结合起来作为一个整体来对待。在解释条约时应当赋予该条约订立时的准备资料和缔约情况以足够的重视与考量，即使非与约文处于同等地位，也应将参考“补充资料”作为探求约文的“通常意义”或“特殊意义”的重要方式，而并非仅限于佐证第31条的结论或根据第31条的解释“意义仍属不明或难解”或“结果显属荒谬或不合理”的情况。尤其是，根据《维也纳条约法公约》第5条“本公约……对该组织任何有关规则并无妨碍”的规定以及《国家和国际组织间或国际组织相互间条约法的维也纳公约》第2条第1款（J）项“‘组织的规则’特别指该组织的组成文书、按照这些文书通过的决定和决议、以及确立的惯例”的规定，[45]对于国际劳工组织的条约解释实践是否符合《公约》的解释规则的考察，则应当对条约的准备文件予以充分的重视与审查。
综上，笔者认为，《维也纳条约法公约》规定的解释规则均是条约解释时需要考察的因素，可通过逐条验证的方法以考证专家委员会关于罢工权的解释是否符合《公约》的解释规则。
（二）专家委员会关于罢工权的解释符合《维也纳条约法公约》的解释规则
1．专家委员会的解释符合“解释之通则”
专家委员会把87号公约规定的“自由结社权”解释为包含罢工权，该解释综合运用了《维也纳条约法公约》第31条第1款规定的条约“解释之通则”。详言之，专家委员会根据87号公约第3条第1款对“自由结社”内容的规定，“工人组织和雇主组织有权……自行管理与组织活动，并制定行动计划”，再结合第10条规定的该公约的“促进和保护工人或雇主的利益”的宗旨和目的，[46]得出结论认为：工人或雇主结合起来，安排与组织活动并制定行动计划，其目的是为了维护该组织成员的利益；并且，只要是为了此种目的，无论是组织和实施内部活动，还是采取外部行动，均为公约所保障的结社自由权利所允许，其中，当然地包括工业争端中为维护组织成员利益所采取的罢工行动；尤其是对于处于劳动关系中弱势地位的工人而言，如果不赋予他们“罢工”这一最后可以与强势的雇主方抗衡的手段，则很难谈得上对其利益能够给予充分的保护，其自由结社权也很难得到完全的保障；因而如果对“结社自由”作“不包含罢工权利”的解释的话，则很难认为是以善意的态度对87号公约所做的合理解释。
由此可见，专家委员会对于87号公约的“罢工权是自由结社权的当然推论和隐含权力”这一解释，是从公约用语的字面意义和通常意义出发来阐释自由结社权的含义（“依据通常意义解释规则”），并把公约的全部条文作为一个整体来理解（“联系上下文解释规则”），系统地把公约的目的和宗旨考虑在内（“条约的目的和宗旨规则”），考虑到自由结社权的行使必须包括罢工权这一隐含权力（“暗含权力规则”），而对自由结社权所做出的善意的解释（“善意解释原则”），即符合条约“解释之通则”。
2．专家委员会的解释符合对“嗣后惯例”规则的运用
首先，专家委员会对87号公约的解释本身即是一种“嗣后惯例”或“嗣后实践”。就一般条约而言，嗣后惯例的主体是条约缔约方，但就国际组织的基本文件或该组织制定的条约而言，国际组织及其机构也是该条约形成的国际法律关系的参加者或当事方。因此，当传统的嗣后实践作为一种解释手段运用于国际组织的基本文件或该组织内议定的条约时，除存在缔约国的实践外，还出现了国际组织各机构的实践。条约监督机构的解释和缔约国的国家实践共同构成了国际组织条约解释的嗣后惯例。[47]就构成条约解释考虑之因素的嗣后实践的条件而言，《维也纳条约法公约》未有明确规定，但联合国国际法委员会认为，嗣后实践要求“重复性”（一致的、共同的和持续的实践）和“一定程度范围的缔约国接受”[48]。对此，尽管国际司法机构的实践和学界的观点并不一致，但专家委员会对于罢工权的解释满足这两个条件。从1959年专家委员会首次明确承认罢工权开始，在之后历次关于自由结社的全面调查报告中，委员会在审议成员国对自由结社原则的遵守时，均把罢工权包含在内，并对罢工权的法律基础、一般原则和具体规则、合理与不当限制做了详细阐述，其观点与态度是多次表明且前后一致的。[49]在冷战结束之前，大多数国际劳工组织的三方成员对专家委员会关于罢工权的解释持强烈支持态度。冷战结束后，三方中也仅有雇主组织一方对该解释提出反对，但其社会合作伙伴的地位导致反对的效力有限，不能代表公约缔约国的意见。而当雇主组织代表开始质疑罢工权的解释时，由三方代表组成的国际劳工组织理事会仍然对专家委员会和结社自由委员会关于罢工权的解释表示支持。[50]由此可见，专家委员会对罢工权的解释是一贯和一致的，并为国际劳工组织三方成员所一贯和一致接受。
其次，专家委员会对罢工权的解释运用了“嗣后惯例”的解释方法。如下文所述，罢工权在国际劳工组织中首先是由结社自由委员会从1952年开始以个案监督的方式发展起来的。结社自由委员会对与罢工权相关的案件所作的裁决和决议亦构成一种嗣后实践。专家委员会在解释罢工权时参考了结社自由委员会的观点和阐释，属于对嗣后惯例解释规则的运用。
3．专家委员会的解释与“相关国际法规则”的规定相一致
专家委员会发展出罢工权的解释与其他国际劳工组织文件的规定相一致。例如，第105号《废除强迫劳动公约》第1条关于“禁止强迫劳动的形式”的（d）款规定，“凡批准本公约的国际劳工组织会员国，承诺禁止强迫或强制劳动，并不以强迫或强制劳动作为对参加罢工的一种惩罚”。[51]从该条规定分析，该条首先假定罢工权存在，表明国际劳工组织保障罢工权作为一种基本的劳工权利。类似的规定还有第102号《社会保障最低标准公约》第69条（i）项规定和1957年《关于废除反贸易联盟立法的决议》等。[52]
专家委员会发展出罢工权的解释与其他国际人权法规则相一致。例如，联合国通过的《经济、社会、文化权利国际公约》第8条第1款第（丁）项规定了罢工权是国际人权公约保障的权利，第8条第3款规定了同为本公约和87号劳工公约缔约国的国家的立法规定不得低于87号公约的要求。[53]把这两个条款结合起来分析可以得出，87号公约对工会权利的保护高于《经济、社会、文化权利国际公约》，否则，该公约第8条第3款没必要作此规定，直接要求同为两公约缔约国的国家遵守本公约规定即可。而既然87号公约对工会权利的保护高于联合国公约，后者明确保护罢工权，则前者87号公约保护罢工权也是应有之义。[54]
4．准备资料等文件印证了专家委员会的解释
第87号公约于1948年通过，但国际劳工组织对结社自由原则的保护始于该组织成立时的《章程》，即1919年《凡尔赛和约》第十三编，它将罢工权包含在结社自由原则内。和约序言规定“承认结社自由原则”，第427条规定“雇主和工人具有为了所有合法目的结社的权利”。考察和分析和约的起草背景可以得出，《和约》中规定的“结社自由”，不仅是指工人结合起来和自由表达观点，还包括了更广泛的采取集体行动（包括集体谈判、运用诸如罢工等经济武器）来维护其职业利益的内容。[55]
从20世纪20年代开始，国际劳工组织理事会安排国际劳工局开始致力于对结社自由权利的含义和内容的研究，研究结果认为结社自由包含罢工权。1927年，劳工局为即将召开的国际劳工大会起草了一份关于自由结社权的报告，报告对各国国内法律和实践进行了综合比较分析，报告的内容构成了三方成员承认结社自由权利范围的证据。报告分为三个部分：（1）作为劳工的个体结合起来的权利；（2）工会法律；（3）工会集体行动的权利。其中，第三章第一部分的标题即“罢工权”，这表明该权利包含于自由结社权中。[56]
从87号公约的制定与通过情况来考察，亦可得出罢工权是结社自由权的隐含权利。联合国及经社理事会的建立引发了国际劳工组织对自身权力可能受到侵蚀的担忧，于是迅速采取行动起草并通过了87号公约。87号公约能够迅速通过，主要得益于国际劳工局的准备文件。准备文件通过确定基本原则而非规定详细内容清单的方式规定了结社自由权，并列出了世界劳工联盟和美国劳工联盟提交给经社理事会的问题清单，其中均包含罢工权。在1947年和1948年的讨论中，政府和雇主代表没有对准备文件中的罢工权做出任何限制和发表相关评论，唯一的一个非常严重的意见分歧是“公约是否明确规定‘工人具有不参加工会的权利’”[57]。而且，1948年的国际劳工大会关于87号公约的通过几乎没有讨论，公约以127票赞成、0票反对、11票弃权获得通过。综合上述事实及分析，可以得出结论，87号公约立法委员会的三方代表采取了一种实用主义的态度，为了避免拖延公约通过的进程，他们将罢工权作为结社自由权利的一种隐含权利，而非对罢工权的具体内容作出详细规定。
综上，专家委员会通过解释87号公约发展出罢工权符合《维也纳条约法公约》第31条和第32条的解释规则的规定，即专家委员会关于罢工权的解释具有合法性。
根据法律解释学的基本理论，法律解释的合法性除了要确保解释行为的“合法律性”或“合规则性”，还要遵循法律解释的“法制统一性原则”。法制统一性原则，在国内法的解释上，体现于应将待解释的法律规则纳入整个法律体系全面把握，法律解释工作应该有助于加强而不是削弱法律之间、法律内在的统一性，要使权力机关、行政机关和司法机关在同一法律的解释上保持一致性。[3]就国际组织制定的条约的解释而言，关于某具体条约规定的解释应在该组织内部各机构之间保持一致，这既是法理上法律解释的“法制统一性原则”的要求，也是国际组织法上对国际组织各部门工作的一致性（coherence）的要求。
根据本文研究的主题，即“专家委员会公约解释的合法性”问题，要保证专家委员会条约解释的行为及其结果的“合法性”，除了“解释权权源合法”、解释行为的“合法律性”或“合规则性”之外，还要在国际劳工组织内部各监督机构之间保持一致。因为，国际劳工组织对公约实施的监督既包括专家监督、还包括三方（成员）监督，既有常规监督，还有特殊监督，并由不同的监督机构行使，这些不同监督机构之间对于公约规定保持一致的理解，是国际劳工组织通过“标准行动”（国际劳工标准的制定与解释、实施与监督）实现该组织的宗旨和目的的必然要求和前提条件。国际劳工组织多次通过报告呼吁各监督机构工作的一致性，并针对阻碍一致性的因素提出行动策略，而公约解释上的一致是公约实施监督一致的一部分。[59]正如学者Bellace认为，国际劳工组织所面临的三重挑战之一即“保障各机构之间在具体权利的解释上意见一致”[60]。因此，由于87号公约是由专家委员会、大会标准实施委员会和结社自由委员会三个机构共同对该公约的实施进行监督，这三个监督机构在理论上应当保持对公约理解的一致性，专家委员会对于该公约的解释如要保证合法性，也应当在同一问题上与另外两个机构之间保持一致性。
考察罢工权在国际劳工组织中的发展历史，不难发现，该权利是结社自由委员会和专家委员会两个监督机构共同发展起来的。1948年第87号公约通过后，结社自由委员会以个案为基础通过类似普通法系判例法的方法逐渐形成了包括罢工权在内的关于自由结社权的原则和规则，随后，由专家委员会在一般监督程序中对公约的实施进行常规监督时做出一般阐释。但2012年的国际劳工大会上，雇主组织代表在质疑专家委员会对罢工权的解释时却并未挑战结社自由委员会，这一点是非常奇怪的。因为，在该权利的解释上，后者明显扮演着主导性的角色，它首次明确承认罢工权的时间也远早于专家委员会。
1．结社自由委员会和专家委员会共同发展出了罢工权
结社自由委员会于1952年的“牙买加案”中首次明确承认了罢工权的存在。[61]对于政府禁止工会会议，委员会认为，“罢工权和组织工会会议是工会权利的核心要素”[62]。委员会没有详细阐释罢工权的法律渊源和法律基础，但是却以案件裁决的方式表明罢工权是以自由结社公约为基础。为了便于理解自由结社原则的相关标准，委员会定期发表《国际劳工组织理事会自由结社委员会的裁决与原则摘要》[63]，将所有裁决的申诉案件中涉及的标准归纳总结罗列，并在每一个标准下方注明所涉案例，罢工权即在《摘要》中设专章列出所有的具体标准和相关判例，被认为构成了罢工权的“判例法”。[64]
专家委员会在1959年关于自由结社原则的全面调查报告中首次明确承认罢工权。委员会认为，“除了行使国家公权力的公务人员之外，一般地禁止工人的罢工权可能会造成对工会活动的重大限制，这种限制可能构成对第87号公约第8条第2款的违反”，“在每一个特定工人被禁止罢工的案例中，有必要对这些工人给予足够的保障，以确保其利益不受损害”[65]。此后，委员会在历次关于自由结社原则的全面调查报告中重申了上述观点，在审议成员国政府履行87号公约义务时把对罢工权的审查包括在内，逐渐形成了罢工权的一般原则与具体规则。[66]
2．结社自由委员会与专家委员会在罢工权的解释上意见高度一致
两个委员会关于87号公约解释的意见从1952年以来完全一致，并且互相肯定对方的观点。两个委员会都认为，对方在对87和98号公约规定的阐释上“很大程度上洞悉了公约的真正含义”[67]。专家委员会在起草对成员国政府遵守两公约情况的“评论意见”或“直接质询意见”时，除提请注意结社自由委员会公布在《摘要》中的裁决决定外，还非常仔细地考量了结社自由委员会在关于该国家的申诉与控诉案件中的观点与意见。专家委员会曾表示，即使两个委员会“在组成人员、职权特性和工作程序上均不相同，但它们适用相同的原则，这些原则是普遍的、不能选择适用的”，甚至认为，结社自由委员会“关于自由结社所建立的一系列原则构成了名副其实的自由结社的国际法”[68]。同样，结社自由委员会在裁决案件时也会全面了解并考虑专家委员会在全面调查报告和“评论意见”或“直接质询意见”中的观点与态度。正如学者Tapiola评论道：“国际劳工局的努力保障了在现行机制下两个机构意见的一致且不会发生冲突。”[69]两个委员会互相对对方意见的重视表明，他们认为保持国际劳工组织各监督机制之间的一致性具有非常重要的意义。
专家委员会和大会标准实施委员会是公约实施的两个常规监督机构，分别行使专家监督和三方（成员）监督，二者合作共同完成一般监督程序。在罢工权的解释问题上，在1989年之前的30多年里，两个委员会之间鲜有分歧，但此后的20年，雇主组织代表屡次挑战专家委员会关于罢工权解释的合法性。这种意见分歧会对专家委员会解释的合法性构成怎样的影响？笔者拟在下文中予以讨论。
1．标准实施委员会对专家委员会关于罢工权解释的一贯接受
标准实施委员会在冷战结束之前对专家委员会关于罢工权的解释是一贯接受的。冷战结束后，由于雇主组织代表的质疑，两个委员会关于罢工权的解释才开始产生冲突。专家委员会首次明确承认罢工权是在1959年的全面调查报告中，当年的国际劳工大会上，标准实施委员会评议专家委员会的报告没有任何涉及罢工权的内容，专家委员会对87号公约第8条第2款的理解在大会讨论中没有引发任何争议。[70]从1959年往后的30年里，专家委员会对罢工权的解释在标准实施委员会中不仅未受质疑，甚至在冷战期间得到强烈支持。西方国家的雇主组织和工人组织代表联合起来共同对抗社会主义国家，罢工权成为他们的有力武器，相应地，专家委员会对罢工权的解释及国际劳工组织监督机制也获得极力维护，此种对待罢工权和专家委员会的态度直到冷战结束都没有改变。[71]
2．标准实施委员会与专家委员会在地位上是没有等级之分的平行机构
冷战结束后，雇主组织立刻开始攻击专家委员会关于罢工权的解释及其解释权，同时认为专家委员会的地位低于标准实施委员会。[72]这一观点是没有任何事实根据的，因为1926年的理事会决议没有对两个常规监督机构做出任何等级划分或设定任何机构内部关系，理事会只是对大会欲使其他机构承担监督职能的意愿做出回应而设立了两个监督机构，由两个委员会分别承担技术性和政治性的工作，分别提供专家意见和三方成员意见。[73]二者之间是一种平行合作关系，这种关系从两个委员会成立之时起延续至今，没有任何行动表明理事会或者大会决定标准实施委员会的地位处于专家委员会之上。
那么，两个委员会在公约解释问题上发生冲突时应如何处理？对于这一问题，迄今国际劳工组织内部也没有达成很好的解决方案，劳工组织于2016年讨论这一问题时表示“仍然需要进一步讨论”。[74]进而，如果两个委员会之间就公约的解释问题发生争议，是否三方意见就可以否定专家意见？答案当然是否定的。两个委员会都是国际劳工组织的常规监督机构，地位平行，没有权力等级之分。作为权力机构的大会和理事会如果没有做出决议裁定或修改章程规定，明确表示“常规监督机构之间发生争议时专家意见要服从三方意见”，那么专家委员会的解释就不受影响。更何况，并非标准实施委员会中的三方代表都质疑专家委员会的解释，只有雇主组织一方提出质疑，它的意见不能作为委员会的整体意见。即使理论上两个常规监督机构应对公约的解释保持一致，但实践中发生冲突也不能否定专家委员会解释的合法性和有效性。因此，雇主组织代表的质疑不能否定专家委员会解释的合法性和有效性。
综上所述，笔者从“解释权权源的合法性”“解释的‘合法律性”’“解释的‘一致性”’三个方面论证了专家委员会通过解释87号公约发展出罢工权的条约解释行为的合法性。此论证亦是针对雇主组织代表在2012年大会上对专家委员会工作质疑的回应。但是，尽管专家委员会关于罢工权解释的合法性是无可置疑的，但是由一个缺乏明确授权的国际组织条约实施监督机构承担条约的解释职能，这种实践本身却并非没有缺陷，其在性质上的“非权威性”或“非正式性”决定了其效力上的不确定性和争议性（如下文所述），长远而言，不利于促进条约的统一实施和提高组织机构的工作能力。
依其性质而言，专家委员会对国际劳工公约的解释是一种非有权解释。根据条约解释的基础理论，[75]有权解释是依据解释的效力所作的划分，是指条约的全体缔约国共同做出的或共同同意授权相关机构做出的对全体条约当事国产生法律拘束力的解释，这一概念不仅要求解释的主体有解释权，还要求该解释有法律约束力。[76]专家委员会的解释不产生约束性的法律效力，这一点在委员会自身和其他各方之间达成一致。委员会在2014年和2015年的全面调查报告中指出，“委员会承担的是一种对‘公约是如何被成员国在法律上和实践中实施的’这一问题的公正的和技术性的分析。在承担这项职能时，它必须决定公约规定的法律范围、内容和含义。它的意见和建议是非约束性的，旨在指导国家权力机关的行动，其劝导性价值（persuasive value）源于以公正性、经验性和专业性为基础的委员会工作的合法性和合理性，委员会的技术性地位和道德权威（moral authority）是被广泛承认和接受的。这体现于委员会的意见和建议被国内立法、国际文件和法院判决包括在内。” [77]这一阐述得到了三方代表在2015年“联合声明”中的一致认可。[78]因此，专家委员会的解释是“非约束性的”，只具有“劝导性价值”和“道德权威”，能够对国际劳工公约做出有权解释或权威解释的主体只能是全体缔约国或全体缔约国在《章程》第37条中共同同意授权的国际司法机构。故，专家委员会拥有公约的解释权，但其解释却没有法律拘束力，因此属于非有权解释或非权威解释。
专家委员会对国际劳工公约的解释尽管在理论上无法律效力（legal binding），但是在实践中却产生了一定的法律效果（legal effect），正是这种理论上无效、实践中有效且效力日益加强的现状，导致了雇主组织对专家委员会解释工作的极力反对。
1．专家委员会的解释被区域人权法院和国内法院援引
专家委员会对国际劳工公约的解释被一些区域人权法院和国内法院在判决中援引。以罢工权为例，一些国际和区域人权公约以及很多国家的国内宪法和法律明确规定了该权利，在裁判与罢工权相关的案件时，这些国际和国内司法机构将国际劳工组织专家委员会对罢工权的解释作为理解该权利的指导原则和规则。例如，欧盟法院（ECJ）在2007年12月的“维京案”（Viking Case）和“拉瓦尔案”（ Laval case）的判决中认为，欧盟成员国必须遵守已经签署批准的相关国际法律文件所承认的采取集体行动的权利，这些国际文件包括《欧洲社会宪章》、《欧盟基本权利宪章》和第87号《结社自由及保护组织权公约》，并在判决中指出，“罢工权是一项基本权利，构成欧洲共同体法律一般原则的不可分割的一部分”[79]。欧盟法院在判决中援引87号公约和明确承认罢工权表明，法院对于专家委员会以87号公约为基础发展出的罢工权的原则和规则是认可的。再如，欧洲人权法院（ECtHR）在2008年的“德米尔和贝卡瑞诉土耳其案”（Demir ＆ Baykara v. Turkey）的判决中认为，土耳其签署批准了第98号《组织权利和集体谈判权利公约》和第151号《（公共服务）劳动关系公约》，根据专家委员会对“公务人员”的解释，对这类人员的集体谈判权做出一般性限制是不符合劳工公约和《欧洲人权公约》第11条的规定的。[80]同样，在2009年的“Enerji工会诉土耳其案”（Ene示Yapi-Yol Sen v. Turkey）的判决中，法院指出，“罢工权是国际劳工组织监督机构明确承认的一项基本权利，它是第87号公约不可分割的当然推论”[81]。欧洲人权法院在上述案件裁决中的态度表明，专家委员会的解释已经成为法院理解工作中的人权的直接参考。而根据法院在判决中陈述的理由，法院之所以援引专家委员会的意见，是因为委员会在解释相关权利时逻辑推理的合理性和有效性，而非基于专家委员会在国际劳工组织中的地位和法律授权。[82]类似地，加拿大最高法院在2015年1月30日“萨斯喀彻温案”（ Saskatchewan）的判决中，明确承认专家委员会对罢工权的解释；[83]南非宪法法院则直接把专家委员会关于87号和98号公约的解释纳人对南非国内法的理解。[84]
2．专家委员会的解释被生产守则纳人对核心劳工公约的理解
从19世纪70年代起，大量跨国公司生产守则开始出现以约束生产经营者等在劳工关系领域的行为，例如1976年OECD颁布的《跨国企业指导准则》和1977年国际劳工组织颁布的《跨国企业关于社会政策的三方原则宣言》。[85]19世纪90年代起进人全球化时代，1998年国际劳工组织通过的《关于工作中的基本原则和权利宣言》（简称“98宣言”）被看作是对“全球化”的回应，它规定8个基本劳工公约（包含4项基本权利）是全体成员国必须遵守的义务，无论是否签署批准相关公约。[86]2000年，联合国颁布了《全球契约》（UNGC），把“98宣言”的4项基本权利包括在内，并规定加入的企业可以自愿遵守该原则并报告其取得的进步。[87]尽管《全球契约》有很多企业加人，但由于它对4项基本劳工权利的含义规定过于简单且仅规定了自愿遵守义务，因此它在说服企业提交报告方面能力严重不足。[88]2011年6月11日，联合国人权理事会全体一致通过了《联合国“保护、尊重和救济”框架工作执行的指导原则》，旨在为“预防和处理与商业活动相关的人权方面的负面影响与危害”提供一个权威性的全球标准。该指导原则明确了企业在保护人权方面的社会责任，规定“商业企业有义务遵守国际承认的人权，这些人权的范围最低限度地包括国际人权法案和‘98宣言’所包括的8个核心劳工公约”[89]。在该《指导原则》通过之前，没有任何国际文件明确地把商业企业尊重人权的社会责任与8个核心劳工公约联系在一起。国际法上的人权是由国际人权公约规定的，签署国必须承担保障公约在国内实施的国际义务，而公司的社会责任一般而言是由公司或企业自愿遵守的，即便承担了一定的人权义务，也可以自行决定权利的含义，国际人权公约的强制义务属性决定了它很难与公司社会责任相契合。正是由于此，很多公司在签署批准联合国《全球契约》时并没有意识到，契约所包含的4项权利是与国际劳工组织“98宣言”相联系的，直到2011年《指导原则》通过后，才发现它们错误地理解了《全球契约》所包含权利的有效性。[90]而由于《全球契约》对4项基本权利只是进行了简单规定，国际劳工组织专家委员会对8个基本劳工公约的解释（尤其体现于全面调查报告中）当然地被作为理解其中4项基本权利的权威参考。专家委员会的解释所发挥的这种实际功能，是为雇主组织所难以接受的。正如雇主组织副主席所言，“基本劳工公约已经成为《联合国全球契约》和各种各样的跨国公司指导准则的‘基石’”，而专家委员会在全面调查报告中对相关公约的理解“被看作国际劳工组织的立场”，“如果专家委员会的观点在联合国或其他国际论坛中被当作国际劳工组织的观点，则是极具‘破坏性的’”[91]。因此，《指导原则》通过一年后，2012年便爆发了国际劳工组织的“危机”。
综上所述，专家委员会解释的效力从理论上讲属于非有权解释，不产生法律拘束力，但在实践中却产生一定的法律效果，被一些区域人权法院和国内法院在判决中采纳，也被全球性的生产守则纳入对核心劳工公约的理解之中。专家委员会对国际劳工公约的解释实际上发挥着“软法”的作用，这种“软法”效力随着其解释被国际劳工组织之外的更多国际法主体接受而日益“硬法化”，尽管有学者把这一进程描述为一种不可逆转和不可阻挡的“跨国法律进程”（Transnational legal process），[92]但正是这一发展过程使雇主组织对专家委员会工作的合法性提出质疑和挑战。
通过以上分析可知，专家委员会对于国际劳工公约的解释是有解释权的，对罢工权的解释也符合《维也纳条约法公约》的解释规则，在国际劳工组织各监督机构之间保持了一致性。因此，专家委员会对罢工权解释的合法性是无可置疑的，雇主组织代表的质疑是毫无根据的。真正引发争议的是专家委员会解释的效力问题。尽管包括专家委员会自身在内的各方一致认为，委员会的评论意见无法律约束力、属于非有权解释，但是其解释却在实践中产生了一定的法律效果，被一些区域人权法院和国内法院在判决中援引，亦被一些国际通行的企业生产守则纳入对核心劳工公约的理解之中。专家委员会对国际劳工公约解释的这种“理论上无效，实践中有效”的现实，才是为雇主组织所真正难以接受的，即“问题的关键是，专家委员会的意见被外界看作是一种‘软法性质的劳工标准’”[93]。
然而，要从根本上解决专家委员会解释的效力争议，笔者认为，在现行的国际劳工组织制度安排下很难达成这一目标。因为，常规监督机制是国际劳工组织监督机制的基石，而作为常规监督机构的专家委员会和大会标准实施委员会，它们的组织机构和职责权限在《国际劳工组织章程》中没有任何规定，只是在理事会决议中规定了两个机构的初始授权，这种缺乏《章程》明确授权的情况本身就不利于两个委员会开展工作。而且，两个委员会（尤其是专家委员会）的职权范围和工作方法在近百年的国际劳工组织发展过程中已经发生了很大的变化，这种变化了的权力也应当明确下来。此外，关于两个委员会的关系及其意见不一致时的处理办法，无论是《章程》还是理事会决议都没有任何规定，这都不利于两个机构履行职权。就专家委员会而言，委员会从成立以来权力范围持续不断地扩张，这种扩张不仅为专家委员会自身和常规监督机制带来沉重负担，还导致了申诉机制的边缘化和正式解释机制的加剧弱化。而且，专家委员会作为缺乏公约解释的明示授权的条约监督机构，虽然在履行职权的过程中不可避免地要对公约进行解释，但它毕竟不是专门的解释机构，其解释在性质上的“非权威性”或“非正式性”决定了其效力上的不确定性和争议性，这不仅加剧了其工作负担，长期而言，也不利于国际劳工公约的统一实施。
综上，笔者认为，解决2012年危机的关键在于改革国际劳工组织监督机制和达成成员国之间关于公约解释的一致性的制度安排。详言之，第一，修改现行《章程》规定，以《章程》的形式明确专家委员会和大会标准实施委员会的组织构成和职权范围以及二者之间的关系和意见冲突处理方式。第二，改革特殊监督机制，把申诉和控诉案件的个案监督权从专家委员会收归特殊监督机构或理事会行使。第三，可以考虑根据《章程》第37条第2款建立正式的内部裁判机构，明确机构的组成和工作程序，包括授权范围、人员组成、管辖权、裁判程序、判例援引、上诉可能性、执行程序及其与监督机制的关系等问题；明确裁判机构解释规则，可参照《维也纳条约法公约》第31条至第33条的规定，但应尽量消除公约解释规则本身的一些不确定性，例如第
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