2026年9月14日、16日，欧盟就禁止强迫劳动禁令在实务层面的解析以及中小企业特殊政策分别召开了两次线上研讨与培训会，标志着欧盟市场禁止强迫劳动产品从立法走向了执法的准备阶段。笔者团队将两次研讨会的核心内容，包括现场提问及解答，进行了梳理总结分析，归纳至本文，以飨读者。

　　一、欧盟禁止强迫劳动条例与准备包

　　欧盟实施强迫劳动禁令的目的是保护其单一市场的完整性，希望欧洲具有竞争力。今年6月底，欧盟在强迫劳动单一门户网站（以下简称“门户网站”）上发布了准备包。从现在到2027年12月是准备时间，这段时间可让经济运营者审视其供应链和商业关系，了解一切如何运作，让主管机构建立调查框架和调查及执行《欧盟市场禁止强迫劳动条例》（以下简称《条例》）的能力。经济运营商需要了解时间线和适用范围，了解准备包包含什么以及如何使用，并更好地理解从现在起已经可以采取的实际步骤。

　　（一）世界强迫劳动现状

　　根据国际劳工组织（以下简称“ILO”）的数据，全球强迫劳动的情况在亚洲与太平洋地区人数最多，约占总人数的55%；阿拉伯国家人均占比最高，约为5.3人/千人；大多数强迫劳动是私营部门或个人实施的，占强迫劳动案件的86%，14%的强迫劳动案件是国家实施的；涉嫌强迫劳动排名前三的行业为服务业、制造业和建筑业；高强迫劳动风险行业包括制造业，比如电子和服装，农业，比如可可、棉花和渔业，采矿业，比如金矿，以及其它行业包括烟花和制砖行业等。

　　因此，强迫劳动不限于特定地区或特定行业，而是非常广泛的，也不只是一个特定行业高风险，而是有几个，欧盟将针对不同行业分别召开主题网络研讨会。当然，研讨会无法涉及所有行业，而是聚焦于欧盟经济关键领域且其面临强迫劳动风险的行业。

　　（二）《条例》的关键要素

　　1. 它是一个关于产品的“市场”禁令。

　　美国等国家关于强迫劳动禁令为进口禁令，即该禁令适用于在该等国家以外地域制造然后进口到其领土的产品。欧盟不是进口禁令，欧盟是市场禁令，并且是目前为止世界上唯一的市场禁令，即禁止全部或部分使用强迫劳动制造的产品在欧盟市场销售、进口以及进出口。这意味着所有类型的产品，涉及所有行业，所有类型的强迫劳动，从采掘到提取再到制造供应链的所有环节都在欧盟禁令的适用范围内。该市场禁令涉及的是产品，不是企业制裁名单，把产品投放市场的是什么公司并不重要，中小企业也被涵盖，没有公司被特别针对，也没有公司豁免。

　　虽然《条例》是全覆盖，但并非无重点。其要求经济运营商在强迫劳动风险最大的地方采取可信的行动，并在需要时加强措施，使企业能够更好地发现和解决强迫劳动问题，避免其成为执法对象，即风险导向原则。

　　禁令将基于具体调查，欧委会将处理涉及在欧盟以外制造并进口到欧盟市场的产品案件，而欧盟各成员国主管机构将处理欧盟内部位于其领土范围的案件。

　　2. 《条例》使用“经济运营商”术语本质为公司、企业。

　　这里本质上指的是公司、企业，所以可以把经济运营商翻译成公司、企业。此处欧盟也使用缩写EO，即经济运营商，仍然意味着公司、企业。

　　3. 《条例》与CS3D存在何种关联？《条例》要求经营者提供的信息是否会与公司在供应链中的角色相称，是否与CS3D和UNGP期望一致？

　　《欧盟市场禁止强迫劳动条例实施指南》（以下简称《指南》）中列明的公司需要提交的信息清单是指示性的，需要根据案件的具体要素进行调整。所以并不是《指南》中每一个要素都会被主管机构系统地要求。当主管机构需要选择要求哪些信息或文件时，他们会审查公司在供应链中的角色，以及与强迫劳动情况的接近程度，当然，也包括公司是否为中小企业。因此，主管部门会根据不同的要素并适当加以考虑。公司可以自由提供他们认为在此过程中有用的其它信息。

　　《条例》与《欧盟企业可持续尽职调查指令》（以下简称“CS3D”）之间在适用范围上有一些共同点，但也有些差异，例如在撤回产品或处置撤回产品方面，《条例》和CS3D之间有一点不同，许多公司可能同时受到两项立法的约束。随着CS3D指南即将发布，这将是大家从实务角度出发时非常关注的问题。

　　两项立法有个本质的区别在于CS3D是关于如何做，企业如何开展尽职调查的，强调过程；《条例》是关于结果义务，产品中是否含有强迫劳动因素，主管部门看最终结果。另一方面，强迫劳动资料准备方面也非常灵活，由公司决定如何最好地实现剔除强迫劳动因素的结果，公司进行尽职调查本身并不是《条例》项下的义务，其他方面的资料与信息也可以作为证据提交。《条例》的存在绝不是试图在不适用CS3D的情形下，通过《条例》来实现每个主体也都必须遵守CS3D的要求。当然，主管部门也将考虑公司在CS3D或其它要求尽职调查的立法下所做的所有努力，如电池法规项下所做的工作等，这些都是有用的工作。

　　4. 《条例》如何处理国家实施的强迫劳动？

　　国家实施的强迫劳动，如果国家层面不合作，将对欧委会或其他主管机构的举证责任产生影响。所以在调查过程方面，国家强迫劳动在评估证据时有特定的考虑。例如，如已存在特定国家实施强迫劳动案件的相关证据，则该等证据可用于该地区另一个相关的案件。因为一旦假设该地区被确定受国家实施的强迫劳动影响，那么对于同一地区的另一个案件中很可能也存在国家实施的强迫劳动情形。

　　另一个实际问题是在受国家实施的强迫劳动影响地区的第三方审计的价值。有很多研究和学术界的观点认为，在受此类国家实施的强迫劳动影响的地区，第三方审计不应被视为可信。因为该等第三方审计不是在允许审计师不受限制地进入相关领域的条件下进行的，也不是在工人能够自由和不受监督地发言的条件下进行的。《指南》也强调了国家实施的强迫劳动情形，所以建议公司自己实行尽职调查。在国家实施的强迫劳动情况下，情况可能非常不同，证据可能不同，利益相关方的风险可能不同，公司可以采取的行动也可能不同。《指南》中给予的相关建议是基于现有的国际上关于尽职调查的建议，吸取了ILO、OECD的相关信息与经验并加以调整，以帮助公司评估当他们面临国家实施的强迫劳动情况时实际可以做什么。推荐参考ILO与OECD在国家实施的强迫劳动方面所做的工作。

　　5. 《条例》是否涵盖运输和物流中的强迫劳动风险？

　　不涵盖。原因很简单，《条例》是关于产品中的强迫劳动，不是服务。它涵盖所有产品，无论是部分还是全部因强迫劳动而制造，但不包括服务，因此排除运输和物流行业。

　　为什么不包括服务？是基于有效性原则，因为无法有一个工具对所有类型强迫劳动、所有经济部门都有效，所以一个工具有针对性很重要。产品是《条例》的限定范围，针对产品，《条例》是有效用的。

　　二、《指南》相关注意事项

　　（一) 经营者尽职调查

　　《指南》第4章与第6章对公司非常重要，因为它提出了具体尽职调查的建议。《条例》没有尽职调查的义务，但应当认识到它是一个非常有用的工具，特别是对于参与调查的公司而言。

　　公司实施的尽职调查是自愿的且仅限于强迫劳动，所以也不是一般性尽职调查，它非常有针对性，非常限于该具体问题。但尽职调查并不是唯一方式，如果对企业来说有别的更好的方法，那就实施那个更好的方法，这是由企业自主决定的。《指南》中包含调查期间主管部门可以要求的文件示例，但仅是示例，并不意味着每次调查都会要求清单上的每一份文件，也不意味着公司需要随时把这些文件记录在案，但它给了公司一个指示，调查期间可能要求什么。当然，这也是逐案进行的，个案要求的资料会有所不同，取决于涉嫌强迫劳动案件的具体情况。这些文件清单涉及企业在主管部门启动调查前可采取的关于识别、预防、减轻、补救强迫劳动风险的行动。其它文件亦更多涉及涉嫌发生强迫劳动的场所的工作条件或更多关于产品的内容，产品来自哪里？哪个设施？每年生产多少该产品等。

　　（二）主管部门执法调查与程序

　　1. 强迫劳动执法调查的基本原则

　　强迫劳动指的是处于强迫劳动中的人。一是胁迫，此人被迫工作；另一个要素是非自愿，即此人被迫违背意愿工作。在许多成员国，强迫一个人工作也是犯罪。但在这里，《条例》不是刑事立法，它是基于市场和产品的，针对的是产品，是强迫劳动这种行为的结果，采取的惩罚措施是欧盟市场禁令，禁止产品的销售、流通、进口和出口。在证据标准方面，这是一个行政程序，与刑事程序不同，它包括不同类型的证据，亦包括间接证据和旁证，这是因为强迫劳动往往很难通过正式直接调查来证明。市场禁令是主管部门根据风险导向方法开展调查之后作出的具体决定，所以它不是预防性禁令，不是在个案调查未发生之前就决定的事情。禁令的做出是有一个过程的，而且是一个被调查对象应当积极参与的过程，整个过程公司都不仅仅是被动的被调查对象，公司是“参与”调查者。

　　2. 什么会导致执法调查的启动？是有具体强迫劳动风险迹象之时？还是只是一般性地，某个地区存在高风险，就会有强迫劳动执法调查？

　　门户网站设有“单一信息提交点”模块“The Single Information Submission Point”-“Report Forced Labour”，2027年12月14日正式对公众开放，任何人都可以通过此信息提交点举报强迫劳动的情形。当然必须有足够的证据，让主管机构看到有实际的案例，依据风险导向方法论说明其规模和严重性、进口或制造的产品的数量、产品的份额等。例如，仅涉及汽车上的一颗小螺丝，与涉及汽车发动机，二者情形并不等同。当然，所有要素都必须被考虑，主管部门需要基于思考行事，即是否存在有根据的关切？这是主管部门、调查员心中的首要问题。同时，欧委会有自己的其他丰富的信息来源以辅助决策，以确保调查能够有针对性且效果显著。

　　不会因为某个地区存在高风险，就会有强迫劳动执法调查。

　　3. 出现在强迫劳动产品与区域数据库中的任何产品或国家、区域，是否会自动触发调查？数据库的法律效力是什么？是否意味着欧盟必须主动去调查？

　　欧盟强迫劳动风险产品与区域数据库（以下简称“数据库”）最终发布后，将对各方主体帮助很大，但产品和/或地区出现在数据库中是不会触发自动调查的，欧委会没有任何形式的义务据此推进正式调查。数据库旨在成为一个公共信息发布工具，任何人都可用，是欧盟决定启动调查时将考虑的众多因素或信息来源之一，作为评估强迫劳动风险的要素之一。被纳入数据库没有自动禁令，数据库是一个信息来源，但它是一个非常强的指南针，但还不是一个裁决。

　　4. 举报与初步评估

　　门户网站的单一信息提交点并不是欧盟唯一的信息来源，欧委会以及成员国主管机构有自己的情报系统，也将进行自己的研究。基于这些收集到的关于潜在强迫劳动风险的信息，第一阶段是确定是否存在违反条例的可能性。这一初步评估由牵头主管机构进行，即欧委会负责来自欧盟以外的产品、成员国主管机构负责欧盟内部其领土内制造的产品。牵头主管机构将基于风险导向方法进行评估、优先排序。本质上，初步评估的目标是确定哪些案件更为严重和与欧盟市场关联度更高，使得牵头主管机构认为该强迫劳动确实正在发生，且相关产品系通过该强迫劳动生产并投放欧盟市场，进而优先处理更为严重、影响更大的案件。

　　所以关键在于严重性和规模，看产品的数量、产品的份额。例如，汽车中的发动机对比汽车中的一颗螺丝，在风险导向方法论方面，这两种情况是不同的。通过这层筛选，主管机构将决定对哪些案件启动正式调查。在正式调查之前，主管机构可以与将产品投放市场的公司进行对话。原则是需要与公司进行沟通，很少有例外。只有在与公司进行对话可能暴露受害者并使其陷入危险境地时，主管机构可能决定不联系公司。在对话过程中，公司可以提供其认为有价值的任何信息，包括但不限于，调查错产品了，或者该产品不是我公司的产品，或者我可以向你证明这个产品不是来自你认为的制造商等。

　　5. 正式调查阶段

　　在正式调查阶段，主管机构必须通知公司他们正在被调查，并解释原因。整个调查过程中，主管部门均需保障公司发表意见的权利以及将其意见作为执法决定的考虑因素之一。在此阶段，牵头主管部门是需要达到一定的证据门槛的，需有足够的证据得出存在违反强迫劳动条例的结论。基于所有证据，主管部门将进行总体评估，并将作出决定。

　　需要强调的是，《指南》中的清单示例不是详尽无遗的，且调查期间主管部门亦不会实际要求提交示例中的每一份文件。在与公司沟通时，欧盟会根据具体案件的情况向其提供一份需要提交的文件清单且将遵循比例原则和一次性原则，不会反复要求公司提交文件，以免公司被过多的要求所困扰。同时，企业的规模和掌握的资源情况亦将被充分考虑。应当注意，如公司不合作、不对话，将使公司丧失了申辩的权利，且该不合作、不对话本身就会带来后果。

　　6. 风险导向方法论

　　风险导向方法论是主管机构确定调查强迫劳动案件优先顺序的过滤器。一是关于涉嫌强迫劳动本身，其规模和严重性，影响多少人，影响多少产品，多少这些产品投放欧盟市场等。

　　二是优先选择哪些公司开展调查，其标准之一即为接近涉嫌强迫劳动的远近程度，越接近强迫劳动风险来源的，被调查的优先级越高，因为该类公司显然有更多改善的空间。同时需要考虑公司的规模和可利用的资源，因此主管部门不会期望中小企业拥有与大型跨国公司相同的改进水平或响应度。这些在《指南》中都有清楚的体现。也需要考虑供应链的复杂性，因为有些供应链极其复杂，比如一个产品有数千供应商，主管部门会关注更接近强迫劳动风险、风险更高、有更多杠杆的公司。还需要考虑与欧盟市场的联系，此处中小企业可能是关键，因为它们可能是在欧盟市场生产并投放产品的主体，如果产品从国外进口，它们是进口或在欧盟市场转售的主体，所以它们可能参与调查。但一个产品被调查或禁止不一定意味着公司无法运营，因为其可以有不同产品，或者可能有其它供应商可以替代，调查与禁令都针对的是具体的产品，而不是商事主体。

　　7. 公司何时可以认为自己已经做了足够的工作来识别和解决强迫劳动风险？还是只能每个案件逐一应对？

　　强迫劳动规则是关于结果，是关于将强迫劳动从供应链中消除的结果。这意味着公司需要做好准备，努力推进。每当有强迫劳动案件时，可能尽管做了良好的努力，但供应链中某处仍然存在强迫劳动，并可能会引起执法部门的调查。虽然如此，但事前的努力并没有白费，因为：

　　（1）如果一旦真有调查，就会有对话沟通，在对话沟通的背景下，公司就有进一步补救的空间，而如何在有限的期限内快速有效地补救则很大程度上取决于公司事先对公司自身、供应链的了解，风险点的掌握，这些都依赖于之前的尽职调查，因为短时间内就算可以实施调查也是无法做到深入、真正掌握情况的；

　　（2）欧盟主管部门在启动执法调查时，都将遵循风险导向方法，即在主管部门开始启动正式调查之前就已经评估过问题的规模和严重性。因此，虽然不能说公司事先做了相关工作就一定避免被调查，但也不能否认，如果一家公司尽一切努力识别、预防、减少、终止强迫劳动风险，即使可能依然在结果上无法全部剔除，但其所涉强迫劳动风险的规模必然会减少、严重程度必然会降低或公司本身距离发生强迫劳动风险的节点会变远，这样基于风险导向法，公司更有可能被置于劣后级而不是优先调查的对象。

　　8. 如果对公司有虚假指控，该怎么办？

　　如存在有人诬告，提交给牵头主管机构虚假信息进行举报，欧盟主管部门将会进行识别。因为调查中，主管部门会参考“三角验证法”，即从来不是只有一个信息来源，一个问题至少要有三个信息来源，同时欧委会也在提升自己的研究能力，也在建设自己的情报网。最终，决定将是对所有证据的总体综合评估。成员国主管机构还可以在其领土范围内进行现场调查，他们可以在实地获取更多证据。

　　对于欧委会来说，当涉及在欧盟以外制造的产品时，自己取证将更困难，实地检查则是非常例外的情形，所以将不得不依赖欧委会的内部情报以及外部多个来源。同时，基本原则是应当联系公司与其进行对话沟通，不联系公司的例外情形是非常少的，只在与保护受害者相关或主管机构怀疑公司试图掩埋证据之时采用。否则，绝大多数情况下公司有权发表意见、有权提交额外信息，主管部门不会仅凭举报资料就下定论。《指南》中有一个指示性清单，但这并不意味着公司不能
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