2026年6月26日，欧盟委员会（下称“欧委会”）发布委员会公告《关于〈禁止强迫劳动产品在欧盟市场流通条例〉的适用指南》（C(2026) 4386 final，下称“《指南》”）。该文件是依据《欧盟第2024/3015号条例》（即《强迫劳动产品条例》，Forced Labour Regulation，下称“FLR”或“《条例》”）第11条制定，正文约74页，系统说明了《条例》的适用范围、认定标准、调查与决定程序、海关执行、罚款计算及面向企业的尽职调查建议，适用对象包括主管机关、海关、经营者、民间社会组织和工会等。

　　一、FLR的制度背景

　　（一）立法沿革与适用时点

　　FLR于2024年11月27日通过，2024年12月13日生效，自2027年12月14日起适用。《条例》为直接适用的欧盟法，无需成员国转化，但成员国需指定主管机关并在2026年12月14日前将罚款规则通知欧委会。与《指南》同期，强迫劳动统一门户（Forced Labour Single Portal）已于2026年6月30日上线。

　　在时点上有两点需要注意。其一，《条例》适用于自2027年12月14日起投放或在欧盟市场上提供的全部产品，即使该产品或其零部件系在该日期之前生产或进口至欧盟。其二，《条例》不涵盖已售出并到达最终用户产品的召回，但涵盖仍在货架或仓库中的产品，企业在适用日之前形成的库存同样处于射程之内。

　　（二）规范性质与尽职调查的定位

　　FLR对经营者施加的是结果义务。《条例》第3条规定的禁令无条件且绝对，禁止将全部或部分以强迫劳动制造的产品投放欧盟市场、在欧盟市场上提供或者从欧盟市场出口。该禁令的成立不以经营者是否知情、是否存在过错为前提，也不因以强迫劳动制造的部分在产品中所占比例较小而免于适用。《条例》本身未对企业设定尽职调查义务，但明确承认尽职调查是应对供应链中强迫劳动问题的有用工具。《指南》指出，尽职调查是识别和处理风险的有效方式，有助于企业遵守《条例》，相关文件可在调查的各个阶段提交主管机关。《指南》并以整章篇幅说明其具体步骤，本文下篇亦以此为重点。

　　《指南》同时列举了已就强迫劳动风险设定尽职调查或报告要求的其他欧盟立法，包括《企业可持续发展尽职调查指令》（CSDDD，Corporate Sustainability Due Diligence Directive，2029年7月起适用）、《企业可持续发展报告指令》（CSRD，Corporate Sustainability Reporting Directive）及针对特定产品的《冲突矿产条例》《电池条例》和《零毁林条例》，并明确依据上述立法所做的工作同样有助于经营者在调查中展示其应对风险的努力。

　　需要注意的是，完成尽职调查不构成免责事由，《条例》考察的仍是结果，但尽职调查既能实质降低供应链中存在强迫劳动的可能性，也是企业在调查程序中说明自身情况的主要证据来源。

　　（三）《指南》的效力

　　《指南》属于解释性文件，本身不具法律约束力，有约束力的解释权专属于欧盟法院，但其关于证据类型、不合作认定和罚款计算的表述将实际影响执法尺度，《条例》并要求成员国在制定罚款规则时充分考虑《指南》。该文件同时取代欧委会2021年发布的强迫劳动尽职调查指引。

　　（四）与美国UFLPA的制度差异

　　中国企业普遍对美国《维吾尔强迫劳动预防法》（?Uyghur Forced Labor Prevention Act，UFLPA）较为熟悉，两项制度的差异有助于把握FLR的执法逻辑。其一，UFLPA以特定地域联系、实体清单等情形触发法定的可反驳推定，进口商须以“清晰且令人信服的证据”推翻该推定；FLR不设实体清单，也不设法定推定，认定责任由主管机关承担。其二，UFLPA下的调查与扣货由美国海关单一机关完成；FLR则实行认定与执行分离，由欧委会或成员国主管机关作出决定，海关依据该决定在边境执行。其三，两者施加举证压力的方式不同：UFLPA由法条直接分配举证责任，进口商自始即可确知其证明对象与证明标准；FLR在条文层面将举证责任配置于主管机关，经营者仅负配合义务，但供应链的微观事实为经营者一方所掌握，未在期限内完整、准确回应的，主管机关可径行依据其他可获得的事实作出认定，其配合程度并入罚款数额的裁量。据此，FLR虽未倒置举证责任，但并不意味着监管更为宽松，其不确定性和裁量空间反而更大，企业全部产品线均处于持续的风险暴露状态。

　　二、《条例》的适用范围

　　《条例》适用于全部以强迫劳动制造的产品，不区分来源、类型或行业。产品只要在开采、收获、生产、制造或供应链任何阶段的加工处理环节使用了强迫劳动，无论发生于欧盟境内或境外，均落入范围；范围除制成品外还包括农产品及矿产品等开采类产品。通过线上或远程方式销售的产品，如果销售要约面向欧盟境内最终用户，同样落入范围，判断因素可包括能否向欧盟地区发货及是否使用成员国语言、货币和域名。在经营者层面，《条例》适用于全部在欧盟市场投放、提供或从欧盟出口产品的经营者，包括生产者、制造商、进口商、出口商、零售商及下游分销商，不设营业额或雇员门槛，企业即使未在欧盟设立实体亦受约束。

　　《指南》同时明确了两项排除。其一，服务不在《条例》范围内，即使与产品投放市场相关联，例如运输、仓储和物流；该点对货运代理和物流企业具有直接意义，货代和物流服务本身不受禁令规制，但在调查程序中相关企业仍可能被作为“其他相关利益方”要求提供信息。其二，《条例》仅适用于申报“放行进入自由流通”和“出口”两种海关程序的产品。

　　三、强迫劳动的认定标准

　　（一）构成要件与除外情形

　　《条例》直接采用ILO《1930年强迫劳动公约》（第29号公约）第2条的定义，包含劳动或服务、缺乏自愿同意、胁迫三项要素，且非自愿性与胁迫须在所分析期间的某一时点同时存在；二者往往重叠，存在胁迫时真实的同意即不存在，当具体条件使劳动者不具合理选择可能性时可以推定存在胁迫。

　　缺乏自愿同意的情形包括虚假承诺、奴役或债务束缚等非自由招募、未经同意被迫从事与招聘时所述性质不同的工作、滥用性的加班或待命要求，以及无终止雇佣的自由；胁迫则指违背本人意愿施加劳动的手段，包括暴力、限制人身自由、债务束缚、扣留工资或身份证件、滥用脆弱处境及威胁解雇或遣返等恐吓行为。需要提示的是，部分在国内用工管理中未必被视为严重违法的情形，例如超长工时、宿舍条件不佳、工资迟发或克扣，若与非自愿因素相结合，在《条例》下即可能被认定为强迫劳动。

　　（二）类型与风险指标

　　《指南》按施加主体将强迫劳动分为私人施加与国家施加两类，并单列强迫童工。国家施加的强迫劳动（State-Imposed Forced Labour，下称“SIFL”）由国家机关、其代理人或行使类似国家权力的实体施加，源于国家的法律、政策或实践。

　　《指南》列举的常见风险指标包括强迫招募、欺骗、债务
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