引言

　　2026年6月26日，欧盟委员会发布《〈禁止强迫劳动产品条例〉实施指南》（下称“指南”）。《指南》是欧盟《禁止强迫劳动产品条例》（下称“条例”）正式适用前的重要配套文件。

　　《条例》已于2024年12月13日生效，并将于2027年12月14日起正式适用。其核心规则是：禁止经济经营者将强迫劳动生产的产品投放或提供于欧盟市场，或从欧盟市场出口。与《条例》相比，《指南》在原核心规则的基础之上，进一步说明主管机关将如何识别风险、选择调查对象、要求企业提交资料、评价证据、处理不合作，以及企业如何通过尽职调查和供应链管理降低风险。

　　尽管《指南》不具有与《条例》相同的法律约束力，但预计其将成为主管机关开展调查、企业准备应对材料以及欧盟客户传导合规要求的重要参照。

　　01.监管要求与适用范围

　　（一）《指南》发布后，欧盟强迫劳动产品禁入制度进入配套落地阶段

　　就时间安排而言，《指南》的发布表明，欧盟强迫劳动产品禁入制度已经从“立法框架”进入“执法准备”阶段。

　　《条例》正式实施后，经济经营者不得将强迫劳动生产的产品投放或提供于欧盟市场，也不得从欧盟市场出口相关产品。与此同时，部分实施准备机制正在逐步落地，例如强迫劳动风险数据库、单一信息提交点、强迫劳动单一门户，以及配套指南的发布和更新。

　　其中，强迫劳动风险数据库尤其值得企业关注。《条例》要求数据库提供特定地理区域、特定产品或产品类别的强迫劳动风险信息；《指南》也将风险数据库列为主管机关开展初始评估的重要信息来源之一。该数据库并不等同于禁令清单，但如果企业所在行业、产品或上游地区被纳入高风险信息范围，未来被客户问询或主管机关关注的概率可能明显上升。

　　此外，《条例》并未统一规定罚款金额，成员国仍需制定并通知具体罚则规则。《指南》则细化了罚款计算可考虑的因素和步骤，为成员国后续执法提供参考。中国企业虽然距离2027年底正式适用仍有一定准备期，但不宜等到最后阶段再启动合规工作。

　　（二）《指南》进一步澄清适用范围：库存、线上销售和欧盟出口均需关注

　　《条例》已经确立其适用于在欧盟市场投放、提供或从欧盟市场出口的强迫劳动产品。《指南》在此基础上，对若干实务问题作了澄清。

　　首先，《条例》适用于所有产品，不区分原产地、行业、类型，也不区分强迫劳动发生在欧盟境内还是境外。只要产品在开采、收获、生产、制造或加工等供应链任何阶段全部或部分涉及强迫劳动，即可能落入监管范围，且没有最低比例门槛。

　　其次，自2027年12月14日起在欧盟市场投放或提供的产品，即使其产品或零部件是在该日期之前生产或进口至欧盟，也可能受《条例》约束。因此，企业不能简单以“产品生产时间早于正式适用日”为由排除风险。对于在欧盟境内有库存、仓储、分销安排的企业，这一点尤其重要。

　　再次，线上销售和远程销售也被纳入关注范围。如果销售要约面向欧盟最终用户，即使产品尚未实际进入欧盟市场，主管机关也可以依据《条例》开展检查并采取措施。判断是否面向欧盟最终用户，需要结合是否可配送至欧盟、是否使用成员国语言或货币、是否使用成员国支付方式或域名等因素进行个案评估。

　　（三）《指南》把强迫劳动识别标准拆得更细，国家当局实施的强迫劳动仍是重点

　　《条例》援引国际劳工组织《强迫劳动公约》关于强迫劳动的定义。《指南》在此基础上，将强迫劳动拆分为三个要素：劳动或服务、缺乏自愿性、强制或胁迫。

　　这就要求企业的风险识别不应仅停留在供应商声明或一般社会责任审核层面，而需要进一步关注是否存在虚假招聘、债务束缚、扣押证件、限制行动、拖欠工资、过度加班、威胁恐吓、滥用劳动者弱势地位等具体风险信号。

　　《指南》还特别区分了私人主体实施的强迫劳动、国家当局实施的强迫劳动和强迫童工。其中，国家当局实施的强迫劳动值得高度关注。《指南》列举的结构性指标包括监禁和拘押、国家施加经济惩罚、拒绝提供国家服务或社会权利、征收财产、由国家或国有企业实施就业制裁、禁止终止雇佣、监控和社会监督、心理胁迫和意识形态压力、集体和第三方惩罚等。

　　可见，尽管欧盟目前没有设置类似美国《涉疆法案》的可反驳推定机制，但如果某一地区、行业或供应链环节被认为存在系统性或结构性强迫劳动风险，前述常规的书面承诺或审核报告，未必足以消除主管机关疑虑。

　　02.执法措施与调查机制

　　（一）《指南》细化风险排序：调查重点取决于产品风险、市场影响和涉险部分占比

　　《条例》确立了“基于风险的方法”。根据《指南》，主管机关在确定优先调查对象时，将综合考虑三类因素。

　　第一，涉嫌强迫劳动的规模和严重程度，包括是否涉及国家当局实施的强迫劳动。强迫劳动影响人数越多、持续时间越长、越具有系统性或国家参与背景，案件优先级越高。

　　第二，相关产品在欧盟市场投放、提供或出口的数量和体量。产品数量、货值或销售规模越大，意味着欧盟消费者和企业接触风险产品的范围越广，主管机关越可能优先处理。

　　第三，涉嫌强迫劳动部分在最终产品中的占比。这里的占比不仅包括物理比例，也包括功能意义和经济意义。因此，即使某一零部件重量或金额占比不高，但如果对最终产品功能具有关键作用，仍可能提高调查优先级。

　　在合规实务中，上述标准提示企业：供应链溯源范围不能只按采购金额或重量排序，还应结合物料来源、产品类别、客户或NGO关注、关键功能以及是否容易与高风险来源混同等因素进行分级管理。

　　（二）《指南》明确主管机关会重点关注哪些经营者：离风险越近、影响力越强，越可能被调查

　　《指南》明确，主管机关不仅会选择优先调查的产品，也会筛查重点关注的经济经营者。核心标准包括两个：一是距离涉嫌强迫劳动发生环节的远近；二是对相关环节的影响力或控制力。

　　一般而言，越接近涉嫌风险环节的上游供应商、生产商、制造商、加工商，越可能被关注。但如果强迫劳动发生在欧盟境外，而上游主体与欧盟市场联系不明显，则欧盟进口商往往会成为主管机关的重要关注对象。

　　这意味着，中国出口企业即使不是欧盟进口商，也可能通过欧盟客户、进口商、分销商或零售商被传导合规要求。未来，欧盟客户很可能要求中国供应商提供供应链图谱、上游供应商信息、原产地资料、交易文件、物流文件、生产记录和尽调文件。

　　同时，主管机关会考虑企业规模和经济资源。大型企业通常被认为具有更强合规能力，也更难以简单主张“无法取得上游信息”。

　　（三）《指南》列明调查中可能要求提交的资料，供应链文件包范围更加明确

　　一旦企业（或其欧盟客户）被锁定为调查目标，随之而来的便是繁重的举证压力。《指南》最具实操价值的部分之一，正是列举了主管机关在调查中可能要求企业提交的资料。

　　第一类，是企业识别、防范、缓解、终止或补救强迫劳动风险的管理资料，例如公司政策、行为准则、治理文件、管理层监督职责、培训材料、采购政策、供应商行为准则、合同条款、供应商准入和监控机制、行业风险评估、申诉机制、认证机制参与情况、尽职调查
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