引论

社会保险权关系到人们的基本生存问题，是一项基本人权，[1]对全体社会成员都具有十分重要的意义，也越来越凸现出其社会权基本属性，受到了世界各国立法的普遍重视。随着社会保险制度的不断推进，社会保险权和社会保险权救济也越来越受到中国社会法学界的关注。近年来，围绕《社会保险法》立法，已经有不少学者从社会保险权利司法救济的角度，对社会保险争议处理法律制度进行了宏观构建。[2]这些研究对于我国社会保险争议处理体制的完善，起到了非常重要的积极作用。

从动态的角度来看，权利救济体制和它所救济的实体权利，都是一个随着社会变迁而不断变动的历史范畴。在当今中国，社会各项制度正在以前所未有的速度不断变迁，从权利保护的角度来看，权利救济制度构建能否跟得上社会变迁的步伐，对于实体权利的实现尤为重要。尽管法律制度尤其是权利救济法律制度滞后于社会现实是一种普遍的客观存在，但是由于社会保险权是关系到当事人生存权的一项基本人权，尽快缩小现实需要和社会保险权救济制度之间的张力，就显得尤为必要。

2010年10月28日颁布的《社会保险法》以专门法律的形式进一步确认了社会保险权，并具体构建了社会保险权的基本框架，为社会保险权及其权利救济提供了坚实有力的实体法依据。可以合理预见，随着《社会保险法》在现实生活中的不断推进和社会成员维权意识的普遍提高，社会保险争议案件数量必将大幅度上升，[3]这在一定程度上有利于更好地保护当事人的合法权益。然而，作为一部实体法，《社会保险法》并未对社会保险权利救济程序作出具体规定，有关争议案件的处理仍然适用旧的社会保险争议处理体制。而当前社会保险争议处理体制与我国以往的社会保险体制一样，都是中国经济体制转轨的产物，是在特定历史背景下应对国有企业改制的“附带产品”，不仅在宏观结构上“缺少立法的整体规划性和前瞻性”，[4]而且在具体制度上也缺乏相应的紧密衔接。随着我国社会保险制度的日益完善，现行社会保险争议处理体制这个“旧瓶子”已经容纳不下日益扩大化和复杂化的社会保险争议的“新酒”，非常有必要进行体系重构和制度完善。

笔者拟从社会变迁的视角，分析社会保险争议的社会化及其影响，并在对我国当前社会保险争议处理体制现状和问题分析的基础上，探寻我国现行社会保险争议处理体制超越与重构的有效路径。

一、社会变迁中的社会保险争议社会化进程

“社会变迁”一词最早应用于社会学研究之中，“泛指任何社会现象的变更。内容包括社会的一切宏观和微观的变迁，社会纵向的前进和后退，社会横向的分化和整合，社会结构的常态和异态变迁，社会的量变和质变，社会关系、生活方式、行为规范、价值观念的变化等。在社会学中，这一概念比社会发展、社会进化具有更广泛的含义，包括一切方面和各种意义的变化”。[5]因此，从其原始意义上讲，社会变迁的含义非常广泛，在范围上涉及到政治、经济、文化、社会的各个方面，在程度上包括强弱不同的变化。如今，“社会变迁”一词已经广泛应用于不同的社会科学领域。

法学作为社会科学领域的一个分支学科，同样也要考虑到社会变迁因素。其实，法律作为一种制度文明，一直与整个社会制度的变迁紧密相连，它不仅影响着社会制度的变迁，同时也是社会制度变迁的产物。虽然从短期来看，社会变迁对具体法律制度的影响也许并不明显，但是从长期来看，社会变迁尤其是社会制度变迁直接影响并决定着法律制度的发展变化。具体而言，社会保险争议处理体制与社会变迁尤其是社会保险制度的变迁，同样是密不可分的。虽然基于法律天然的滞后性，社会保险争议制度也会落后于社会保险制度的建立，但是这种脱节的时间跨度一般不会很长。而从社会变迁尤其是社会保险制度变迁的视角去审视我国当前的社会保险争议处理制度，有助于我们在宏观上把握社会保险争议处理制度的发展方向和整体趋势，进而探寻完善社会保险争议处理制度的有效路径。

我国社会保险制度变迁的历史可以从不同的角度进行梳理。[6]但从总体来看，我国社会保险制度变迁的基本主线可以概括为社会保险制度不断社会化的过程，与之相伴的是社会保险争议的社会性不断增强。[7]由于历史的原因，新中国成立之后的几十年，我国长期实行企业内部劳动保险为特色的社会保险，虽然也称之为“社会保险”，但其社会性却非常有限，因而当时的社会保险争议的范围非常狭窄，社会保险争议的社会性也十分有限。例如，1993年《企业劳动争议处理条例》[8]将社会保险争议涵盖于劳动争议之中，[9]1994年颁布的《劳动法》把社会保险当作劳动法的主要内容来予以规定，[10]同时把社会保险争议纳入到劳动争议的范畴。从当时的社会背景来看，把社会保险争议看作是劳动争议并无不当，因为当时的社会保险争议仅仅涉及到劳动者和用人单位，与劳动争议基本重合。但随着改革开放的深入，社会保险的范围不断扩大，其社会性也在不断增强，社会保险已经从单一企业内部自收自支的劳动保险转化为具有社会统筹性质的社会保险。尤其是在1999年《社会保险费征缴暂行条例》发布后，社会保险已经从劳动者与企业的双向关系转化为劳动者、用人单位、社会保险经办机构等多方法律关系，而且其性质也逐渐从企业内部社会保险关系转化为国家主导的、具有强烈社会性的社会保险关系。2010年10月28日通过的《社会保险法》进一步把社会保险的保险范围扩展到整个社会成员，[11]社会保险统筹层次也在逐步提高，[12]体现出越来越强的社会性，这必然会进一步增强社会保险争议的社会性。

这种社会化进程还体现在社会保险争议主体多元化方面。在计划经济体制下，社会保险作为企业内部福利的组成部分，全体职工工资和相应的社会保险都是按照统一规定的模式和计算方法予以支付的，因而很少存在真正意义上的社会保险争议，在这为数不多的争议中，争议内容也非常简单，基本上能够在企业内部进行化解。随着社会主义市场经济体制的确立，市场主体开始多元化，社会保险也开始由企业内部职工福利逐渐扩展到具有一定社会化的劳动者社会保险。此时，虽然社会保险法律关系已经不仅限于劳动者和用人单位，但争议的主体仍然主要是劳动者和用人单位，争议的内容尽管已经开始复杂化，但争议的焦点仍体现在用人单位未按规定为市场化的劳动者缴纳社会保险方面。在这一阶段，社会保险大致仍然可以看作是一种“劳动保险”，大多数社会保险争议按照劳动争议来处理，仍然基本可行。但是随着社会保险范围的进一步扩大，社会保险争议的主体日益多元化，尤其是《社会保险法》出台之后，社会保险争议的主体已经不仅包括社会保险行政部门、社会保险经办机构、对社会保险业务承担管理和服务的机构，而且还包括劳动者、用人单位、其他社会成员、集体组织、家庭等主体，[13]甚至在某些社会保险争议中还会涉及更为复杂的主体。[14]

这种社会化进程同样也体现在社会保险争议内容复杂化方面。社会保险争议社会化程度的提高使得社会保险争议主体多元化，而多元化的社会保险争议主体在社会保险制度的实施过程中又交叉发生各种社会关系，使得社会保险争议内容异常复杂。以工伤保险为例，按照发生主体的不同，至少可以把工伤保险争议分为：社会保险经办机构与用人单位的争议；社会保险经办机构与工伤职工及其供养亲属之间的争议；工伤认定机构与用人单位、工伤职工及其供养亲属之间的争议；劳动能力鉴定机构与用人单位、工伤职工及其供养亲属之间的争议；用人单位与工伤职工及其供养亲属之间的争议；医疗机构、职业康复机构与社会保险经办机构、工伤职工之间的争议等等。

这种社会保险争议的社会化以及由此带来的社会保险争议主体多元化与争议内容的复杂化，对现有社会保险争议处理体制带来了有力的冲击和挑战。

二、社会变迁视角下的社会保险争议处理体制现状反思

对于社会保险争议处理，我国当前并没有统一的立法，司法实践中处理社会保险争议主要依据《劳动法》、《劳动争议调解仲裁法》、《社会保险法》、《社会保险行政争议处理办法》、《社会保险费征缴暂行条例》、《工伤保险条例》、《民事诉讼法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等法律、法规以及最高人民法院司法解释的相关条文。其具体内容主要有：《劳动法》第72条规定：“社会保险基金按照保险类型确定资金来源，逐步实行社会统筹。用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。”《劳动争议调解仲裁法》第2条规定：“中华人民共和国境内的用人单位与劳动者发生的下列劳动争议，适用本法：……因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议……”《社会保险法》第83条规定：“用人单位或者个人认为社会保险费征收机构的行为侵害自己合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。用人单位或者个人对社会保险经办机构不依法办理社会保险登记、核定社会保险费、支付社会保险待遇、办理社会保险转移接续手续或者侵害其他社会保险权益的行为，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。个人与所在用人单位发生社会保险争议的，可以依法申请调解、仲裁，提起诉讼。用人单位侵害个人社会保险权益的，个人也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。”《工伤保险条例》第52条规定：“职工与用人单位发生工伤待遇方面的争议，按照处理劳动争议的有关规定处理。”第53条规定：“申请工伤认定的职工或者其直系亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服的；工伤职工或者其直系亲属对经办机构核定的工伤保险待遇有异议的，可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”《社会保险行政争议处理办法》第9条规定：“申请人认为经办机构的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体
······