法国政府在2010年推动了新一轮的养老保险改革，引发了巨大的反对浪潮，其中引起最大争议的举措，莫过于将退休年龄由60岁逐渐延后到62岁。其实，若将2010年改革放在法国最近20年对养老保险制度进行改革的脉络中来分析，可以发现，退休年龄的延后，正是之前改革思路的延续，即希望通过延长工作时间来实现养老保险账户的平衡，减轻公共财政的压力。除了延长工作时间之外，在2003年的改革中，法国政府也试图改变现收现付型保险的垄断地位，引入带激励性质的资本积累型保险，补充前者保障水平降低后的空隙。

上述改革思路，与欧洲其他传统的福利国家所进行的改革是一致的。[1]但是法国的历史与政治现实，又使得改革中如何实现社会公平正义这一类问题，尤其被法国民众所关注。改革方案中应对此类问题的举措，往往会成为该方案能否获得民众支持、并最终能否在议会获得通过的关键。因此，法国养老制度的历次改革都必须在减少养老金支出、延长工作时间与提升对弱势群体的保护之间寻求平衡。这就要求在降低基本保险保障水平的同时，破除某些特殊行业的养老特权，并对弱势群体制定有针对性的优惠措施。在我国现有的对法国改革的研究中，此类经验还较少被提及，而在我国即将开启养老保险制度改革的关键节点，我们是否应该消解个别部门的养老特权以及如何在改革中保障弱势群体的养老利益等问题，也变得越来越引人注目。对这些问题的回答，将直接关系到我国的养老保险改革，最终能否顺利推行。

为了更清晰、全面地展现法国改革的经验，本文将对法国养老保险制度的产生与发展，以及最近20年内所进行的改革进行全景性地描述，在此基础上归纳出法国改革进程的特点，并提出其对中国推进同类改革的启示。

一、由消灭贫困到提供替代性收入——起步与跃进（1853-1975）

在法国，现代意义上的养老保险制度发端于19世纪中叶。1853年，法国首先为公务员创设了现收现付型养老保险。[2]之后，私立企业也开始创设类似制度，以保证员工的忠诚。到了19世纪末，工业革命的推进导致大量失去土地的员工在丧失劳动能力后生活无以为继，因此老年人中的贫困问题变得十分严重。为解决这个问题，欧洲国家相继开始为因年老而失去劳动能力的劳动者创设养老保险制度。但是，此时的养老保险制度还不具有普遍性，只有他们中的相对贫困者才能够参加。[3]

到了20世纪20-30年代，在新经济政策的大背景下，美国首先为私立部门的所有员工创设了养老保险制度（1935 Social Security Act）。此时的目的不再是仅仅为了消除老年人中的贫困，而是旨在为退休员工提供一份替代性收入。[4]一方面可以维持老年人一定的消费能力，另一方面也可以使他们给年轻人让出工作岗位，增加就业率。二战之后，欧洲各国也相继建立普遍性的养老保险制度，法国在1945年创立了Sé curite Sociale，[5]其中的基本养老保险（CNAV：Caisse nationale deI'assurance vieillesse）覆盖了全部私立工商性企业的员工，但是，法国此时养老保险的保障水平仍然很低（平均替代率仅28%），且仅针对工薪阶层，不领取工资的自由职业者和农民则无法享受。

20世纪60年代到70年代之间，提升养老保险的保障水平，特别是为退休劳动者提供等同于工资水平的替代性收入，成为各国养老保险改革的目标。在法国，老年人最低保障制度（le minimumvieillesse）于1956年创立，该制度旨在为那些因为没有缴纳养老保险费而无权领取养老金的退休劳动者提供最低等级的生活保障。1971年通过的布朗法案（la loi Boulin de 1971）[6]又改善了法国基本养老金的计算方法，依据该法案，工薪劳动者缴纳37.5年的保险费之后，他就可以从基本养老保险中获得相当于职业生涯中工资最高的10年的平均工资的50%作为养老金，1972年之后，国家进一步规定所有的工薪劳动者都必须加入补充保险（AGIRC和ARRCO）。当时，基本保险与补充保险之和可以使替代率至少达到70%，最高甚至可以达到90%。[7]

二、由人口结构失衡到艰难推动改革——危机与调整（1975-2010）

1945年至1975年的30年，被欧洲视为“黄金30年（TrenteGlorieuses）”。在这30年中，各国政府都致力于提高养老保险的保障水平，，“福利国家”也因此而声名远播。但是，在这片刻的繁荣背后却隐藏着深刻的危机。从70年代中期以来，由于人口结构的失衡以及经济发展的需要，国家财政越来越疲于应对养老保险赤字。再加上欧盟在财政纪律上日趋强硬的态度，使得各国政府不得不逐步降低养老保险的保障水平。法国的养老保险制度也自此走上了一条反思与改革之路。

（一）法国养老保险制度的危机

1.人口结构的失衡

人口结构的失衡由三个因素引起：

首先，平均寿命延长。在养老保险制度刚刚创建之时，仅1/3的参保人能够最终享受养老金，其他的2/3都在达到退休年龄之前去世。而到了2008年，欧盟27个成员国的男性平均寿命为76岁，女性82岁（法国略高，男性达到77.5岁，女性84.3岁）。据估算，到2060年，欧洲人的平均寿命将增长为男性84.5岁，女性89岁。[8]

其次，婴儿潮（baby-boom，大量婴儿在1945-1970年间出生）中出生的婴儿如今已经开始步入退休年龄。欧盟27国在2008年65岁以上人口为8500百万，2060年将达到15100万，而在1960年，这个数字仅为3500万。[9]据INSEE（L'Institut national de la statistique et des é tudes économiques，法国国家经济研究与统计所）估计，2005年在法国超过60岁的人口为1260万，而到2050年，同类人口将达到2230万。特别是从2006年到2035年之间，这一数字将从1280万猛增到2090万。法国老年人口占总人口比例也将从2005年的20.8%，增加到2035年的30.6%，最后在2050年达到31.9%。[10]

再次，出生率降低。出生率的降低将影响劳动人口与退休人口的比例，据欧盟统计，现今大概是4名劳动者赡养一位年龄超过65岁的老人，而到了2060年，该比例将变为2名劳动者赡养一位退休老人。法国的情况更为严重。据INSEE估算，2005年是2.6名劳动者赡养一位退休老人，2050年将是1.4名劳动者赡养一位退休老人。[11]

2.经济与预算压力

除了人口结构的失衡之外，欧洲各国承受的经济与预算压力也是开启改革的原因之一。在上世纪70-80年代，欧洲经历了由于石油价格引起的经济危机，这导致经济放缓、失业率上升，养老保险账户的收入也因此减少。然而，由于70年代初刚刚调整了养老金的计算方法，提高了养老保险的保障水平，所以养老金支出却与日俱增。这导致养老保险账户长期出现严重赤字。在法国，基本养老保险账户从1973年至1998年这16年间只有1975、1979、1980和1995年没有出现赤字。虽然之后账户收支一度实现平衡，但从2005年开始赤字再度大幅增加（2005年19亿欧元，2007年46亿欧元，2008年56亿欧元，2009年80亿欧元，2010年大约100亿欧元），据“退休改革咨询委员会（COR，Conseild' orientation des retraites）”预测，若不对养老保险制度进行改革，那么赤字规模还将继续攀升。

面对经济和预算压力，法国政府在70年代并未采取实质性的改革措施，而只是逐步提高养老保险的缴费率：个人缴费率从1960年的3%到1980年的6.5%，1960年时企业并不缴费，但1980年企业缴费率也调整到10.8%。[12]正如我们所看到的，提高缴费率并没有真正遏制养老保险账户的赤字增长。而且，90年代之后欧洲一体化加速，欧洲统一市场的构建日趋完善，法国企业由于承担过高的养老保险缴费率而影响了自己的竞争力，因此通过提高缴费率来维持养老保险的运作，也已经难以为继。此外，《马斯特里赫特条约（Traite deMaastricht 1992）》规定各国应该把财政赤字控制在3%以下，《欧洲稳定和增长条约（Pacte de stabilite et de croissance 1997）》也要求各国控制自己的公共支出。所以，在公共支出中占最大比重的养老保险就成为了改革的首要对象。

正是在上述人口结构失衡和经济预算压力的背景之下，欧洲各国相继在上世纪90年代拉开了养老保险制度改革的序幕。法国从1993年至2010年发起了三次改革浪潮。

（二）法国养老保险制度的调整

1.巴拉杜改革（re forme Balladur）——降低私立部门保障水平

1993年和1995年，前后两位总理相继推动了两次改革。在1993年开启的巴拉杜改革旨在降低私立部门养老保险的保障水平，并取得了成功。而1995年的朱佩（Juppe）改革，希望采取同样的举措降低公立部门的保障水平，但却在游行、罢工的压力下功败垂成。巴拉杜改革内容主要包括：[13]

首先，通过修改基本养老金的核算方法来降低养老保险的保障水平：（1）修改基本养老金的核算基数，由职业生涯中工资最高的10年的平均工资，修改为工资最高的25年的平均工资。（2）修改获得全额基本养老金的最低缴费年限，从37.5年提高到40年。（3）修改基本养老金的重估方法。改革之前，为了保证养老金的购买力，政府每年都依据毛工资收入的变动来重估养老金，而改革之后，养老金将与毛工资收入脱钩，而依据物价的变动来重估。

其次，在工会的要求下，政府还创建了“退休劳动者团结基金（FSV，Fonds de Solidarite de Vieillesse）”。该基金旨在降低上述改革措施对社会公平的伤害，具体而言其主要负责给未缴齐保险费的退休劳动者提供资助（资助条件比前文提到的“老年人最低保障制度”更为宽松），还负责为那些因为暂时失业而缺缴保险费的劳动者补缴保险费。

此次改革降低了养老保险的保障标准，标志着70年代所秉承的“提供等同于工资水平的替代收入”这一目标的退场，福利国家的光环也开始渐渐消退。然而，当政府希望将上述降低保障水平的方案在公共部门中推行时，却遭到了失败。1995年的朱佩（Juppe）政府希望在公务员和国有企业的养老保险制度中采纳上述私立部门中的养老金核算方法，却在遭到罢工和示威之后不得不暂时放弃对公共部门的改革。公共部门的养老制度因此暂时维持了相对于私立部门更为优厚的水平：获得全额基本养老金的最低缴费年限为37.5年，基本养老金的核算基数为退休前最后6个月的平均工资（一般而言是职业生涯的最高工资，但不包括奖金）。该制度下，公共部门养老金的平均替代率大约可以达到75%。。[14]

此后继任的若斯潘（Jospin）政府在其任内仍然没有触动公立部门的养老特权，而只是为将来的养老保险改革做准备工作，其主要包括：首先，在FSV中创建一个负担再分配任务的“养老储蓄基金（FRR，Fonds de fěserve pour les Retraites）”。[15]该基金由国家的各种结余以及政府进行私有化时的收入等注资，通过资本市场实现保值增值（一般被视为主权基金），为将来弥补养老保险账户的赤字做准备（比如在2010年改革就计划在2020年使用该基金弥补养老保险账户的赤字）。从1999年到2011年，该基金已经累计资金达351亿欧元。[16]其次，在2000年4月建立“退休改革咨询委员会（COR，Conseil d'orientation des retraites）”，该委员会集合退休改革的专家、公会代表、企业主代表共同研究养老保险制度改革，每年发布对养老保险的形势评估报告，并可接受政府、议会的请求对某些特别问题进行研究。他的创建可以增加政府改革方案的透明度，有利于汇聚全社会的改革共识，之后的数次改革都有该委员会的身影。

2.菲永改革（Re forme Fillon）——降低公共部门的保障水平、优化养老保险结构

从2003年到2008这六年间，法国政府推动了两次大的改革（分别是2003年和2007年），其改革的内容主要包括三个方面：降低公共部门的保障水平、优化养老保险结构、照顾弱势群体。

首先，降低公共部门的保障水平。法国的公共部门的养老保险改革主要涉及公务员和国企的员工这两大群体。在2003年的改革中，公务员获得全额基本养老金的最低缴费年限逐步地（2004年启动，到2008年完成）从37.5年调整为40年，并规定从2008年至2012年将公务员和私立部门劳动者的最低缴费年限一同调整为41年（每年增加一个季度）。此外，公务员基本养老金的重估也不再与工资收入的变动挂钩，而是根据物价变动重估。在2007年的改革中，国有企业的员工获得全额基本养老金的最低缴费年限也逐步地从最初的37.5年调整到40年（2008年启动，到2012年完成），国企员工的基本养老金重估也改为根据物价变动重估。

其二，优化养老保险结构。在2003年改革中，政府建立新的强制补充保险——““公务员补充保险（RAFP，Retraite Additionnelle de la Fonction Publique）”。该补充保险为资本积累型保险，区别于之前的现收现付型的补充保险：AGIRC和ARRCO。此外，政府还建立了两家为私立部门劳动者服务的任意养老保险，分别是“人民退休养老储蓄计划（PERP，Le Plan d' é pargne pourla retraite populaire）”和“集体养老储蓄计划（PERCO，le Plan d'é pargne retraite collectif）”，二者都是资本积累型保险，且都具有任意性，前者由劳动者出资储蓄，后者由企业出资储蓄。

其三，照顾弱势群体。上述改革方案受到工会的反对，政府因此作出了一系列让步。包括设定了养老金最低标准：对于最为贫穷的退休劳动者，养老金最低不得低于SMIC（最低工资标准）的85%；对于其他退休劳动者，养老金最低不得低于工资收入的66%。其次，对于很早参加工作的劳动者，可以在60岁之前提前退休，但前提是已经缴齐养老保险费，并且还需要再多缴两年的保险费（比如一位劳动者在1970年15.5岁时开始参加工作，而他打算在2013年退休，即其59岁时，那么他首先需要缴齐41.5年的保险费，然后再多缴2年的保险费，共缴43.5年的保险费，此时他就可以在59岁时提前退休）。

法国政府在2003年至2008年间推动的改革不仅通过修改参数的方式弥合公私部门之间的差距，也通过新建三类资本积累型保险优化了养老保险的结构，向世界银行所倡导的三支柱型保险体系（再分配性的基本养老保险+资本积累型的强制补充保险+资本积累型的任意保险）迈进，并且在工会的压力下加强了对弱势群体的利益保障。可以说，此次改革是法国历史上对养老保险制度进行的最为深入的改革，但即便如此，公私部门的养老保险制度仍然有一定差距（比如私立部门员工的缴费率比公务员的高），对弱势群体的照顾仍然不够细致（比如对女性，特别是较多生育的女性，以及无法找到连续工作的劳动者等），这些问题将留待2010年改革来解决。

3.2010年改革（R forme des retraites en 2010）——推迟退休年龄

2010年初COR公布了他的第八份报告。根据COR的最乐观估计（以失业率仅为4.5%为基础），若不对养老保险制度进行进一步的改革，到2050年公共财政每年将需要拿出720亿欧元来弥补基本养老保险账户的赤字。[17]为了在中期实现账户平衡（2018年），萨科奇政府决定立即开始改革，改革的内容主要包括进一步调整养老保险的参数、照顾弱势群体的养老利益。

首先，进一步调整养老保险的参数，包括延后退休年龄、延后获得全额养老金的年龄、调整获得全额基本养老金的最低缴费年限。

其中引起最大反对浪潮的是关于退休年龄的修改，即从2010年起逐步（6年完成、每年延后4个月）将退休年龄由之前的60岁调整为62岁。其实，退休年龄的推迟是必然结果，因为2003年改革已经将获得全额基本养老金的最低缴费年限调整为41年，而据统计年轻人的平均就业年龄为20岁，也就是说若想取得全额的养老金，就不可能在60岁时退休，所以此次延后退休年龄仅是对之前改革的完善。退休年龄的延后也适用于公共部门（公务员和国企员工），但在具体的执行方式上有细微的差别：普通公务员的退休年龄一律从60岁推迟到62岁，但是派出型公务员（Fonctionnaireen cat gorie active，即经常需要承担外派工作，因而可能承担更多风险和劳累的公务员，比如消防员和警察。他与Fonctionnaire en catgoriesé dentaire相区别，后者指主要在办公室中工作的公务员）由于改革前的退休年龄为50岁或55岁，因此改革之后的退休年龄相应地调整为52岁或57岁。此外，公务员的退休年龄改革并不与国企员工同步，后者退休年龄的延后将从2017起年开始推行。

此次改革还推迟了获得全额养老金的年龄，由之前的65岁推迟到了67岁。若一位劳动者打算在60岁退休，但退休时他并未缴齐养老费，那么他所能够领取的
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