一、引言

网约车、电商物流和外卖配送等按需服务的迅猛扩张已深刻重塑了传统用工模式，催生出多样化的新型就业形态，其从业人员总数已达约8400万人[1]。新就业形态劳动者往往通过平台自主接单获取报酬，工作时间相对自由、从业门槛较低、与平台关系松散，导致这一群体难以纳入现行的劳动保护范围，“具体表现为劳动权益保障不足，社会保障覆盖范围有限等”[2]。但是，由于新就业形态与传统就业存在类似的职业伤害风险（集中在出行、即时配送、同城货运等领域），新就业形态职业伤害保障（以下简称“新职伤”）制度的构建与适用因此成为许多国家平台从业者权益保障共同探索的对象{1}。2021年，中华人民共和国人力资源和社会保障部（以下简称“人力资源社会保障部”）等十部门联合印发了《新就业形态就业人员职业伤害保障办法（试行）》（人社部发〔2021〕110号）（以下简称《办法》）作为政策回应，在北京、上海、江苏等七省市部署试点，横跨东中西部，涵盖不同经济发展水平，探索建立新职伤制度。截至2024年末，试点探索已有801.7万人被纳入保障范围，并积累了丰富的实践经验，试点范围于2025年在原有基础上进一步扩大至十九个省市{2}。

新职伤制度作为国家在新经济领域当中最先试水的劳动保护制度，其优点和缺点都很突出，也非常具有样本意义{3}。从各地试点的情况来看，新职伤制度尝试将传统工伤保险制度平移或镜鉴至平台用工领域，跳出了劳动关系“二元论”和劳动保护“全有或全无”的法律适用模式{4}。新职伤制度为新就业形态当中的部分劳动者提供相当于工伤保险的待遇，解决了保障缺位的问题{5}。从某种意义上看，新职伤制度是三分法说{6}、民法做加法说{7}和劳动法扩展说{8}等理论的交汇点。尽管上述理论立场与路径各异，但在制度目标上形成了共识，即均旨在通过社会化机制弥补非典型劳动关系中的风险保障缺口。新职伤制度虽已初步具备社会保险制度的雏形，相关研究亦不断增多，但主要集中于政策实践与制度设计层面{9}。关于新职伤制度与社会保险体系之间的制度互动和融合机制，目前仍缺乏系统深入的研究。且由于尚未在法律层面实现与现行相关社会保险制度的实质性衔接，实践中仍难以从根本上解决适用范围、职业伤害认定、待遇适配、伤害预防和经办管理等核心问题。本文从新职伤制度的实践经验切入，总结其制度特点及面临的挑战，并从社会保险属性的视角分析其纳入社会保险体系的必要性。在此基础上，进一步探讨新职伤制度的功能属性，以期推动其更好地融入社会保险体系，并与其他配套制度实现协同，构建体系化、系统化的制度保障网。

二、新职伤制度的创新逻辑及面临的现实挑战

新职伤的提法最早出现于2021年人力资源社会保障部等八部门共同印发的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（人社部发〔2021〕56号）（以下简称《指导意见》）。《指导意见》在无法纳入现行工伤保险的新就业形态劳动者中选取了“不完全符合确立劳动关系情形，但企业对劳动者进行劳动管理的”（以下简称“不完全劳动关系”）群体，作为包括新职伤、最低工资等制度的保护对象。《办法》的出台进一步把不完全劳动关系具象化，将试行的范围限定为“通过平台注册并接单、以平台企业名义提供出行、即时配送和同城货运等劳动并获得报酬的新就业形态人员”。而完全符合确立劳动关系情形的新就业形态劳动者仍然适用《工伤保险条例》，享受工伤保障。

（一）新职伤制度建构的创新逻辑

是故，新职伤制度系根植于不完全劳动关系的现实特征而构建的，当前试点更是聚焦于带有一定从属性的平台用工。自从属性理论引入我国劳动法领域以来，从属性的有无成为判断劳动关系存在与否及劳动保护适用与否的关键，包含人格从属性、经济从属性和组织从属性三个指标[3]。面对平台用工呈现出的灵活、松散等特征，从属性“全有或全无”的判断逻辑显得过于僵化，学界遂提出以从属性“强弱”为量化标准，通过评估劳动支配、经济依附与组织隶属的程度来判定劳动关系是否实质存在{10}。平台从业者在劳动过程中接受企业的劳动管理，依然表现出较强的人格从属性和一定程度的经济从属性{11}。但较弱的组织从属性让大量平台从业者未与平台形成法律意义上的劳动关系，从而无法通过传统路径进入工伤保险的覆盖范围，当其在遭遇事故伤害时往往处于保障缺位的状态。虽然平台从业者的从属性不足以支撑确立劳动关系的全要素，但已足以说明其在劳动过程中承担了由管理和控制所衍生的职业风险，因而具备获得职业伤害保障的合理性与必要性。作为回应，新职伤制度的核心逻辑在于：以社会化风险分担机制承接劳动者在非劳动关系状态下的实际风险，使因劳动管理而产生的伤害风险能够得到制度性补偿。这一制度相对于现行工伤保险制度的创新路径主要体现在以下三个层面。

第一，平台企业通过信息化工具对劳动者进行管理所附带的安全保障责任，是新职伤制度的重要切入点。首先，劳动者虽然在形式上具有一定的自主性，但在接单、履职、考核和奖惩等环节仍然处于平台持续的数字化管理和控制之下，实质上表现出对企业安排的依附性。较强的人格从属性直接决定了平台企业必须承担职业安全与保障的主要责任，保障内容包括交通工具的安全性、算法调度的合理性、工作强度与休息权的平衡，这关系到劳动者的安全与健康。其次，由于人格依附性的存在，新职伤制度当中的职业伤害认定仍以传统工伤的“工作时间、工作场所、工作原因”三要件为标准。但《办法》适当淡化了工作场所的概念，只规定了“在执行平台订单任务期间”和“因履行平台服务内容”而受到伤害的情形。再次，新职伤制度在认定平台责任时，比传统工伤认定更注重与数字化、信息化用工模式的契合。新职伤制度并非完全照搬工伤保险的认定方式，而是充分利用平台用工的数据优势提升职业伤害的认定效率。例如，浙江通过“互联网+政务服务”平台实现接单数据与行程信息对接，精准确认劳动状态。在“许某不服上海市某区人力资源和社会保障局行政确认行政复议案”[4]中，复议机关通过运用大数据与高度盖然性原则推定骑手处于“上班途中”，纠正因“下线状态”而否定职业伤害的错误。

第二，新职伤制度承认新就业形态劳动者与平台仍存在一定程度经济从属性的现实，要求平台承担缴费责任和部分经济待遇，并推动缴费方式与平台的支付模式相衔接。属于不完全劳动关系的平台从业者多以零工形式工作，收入完全依赖于任务结算，并非传统意义上的固定薪酬。平台用工的经济从属性体现为从业者对平台的结构性依赖，主要包括三种形式：一是对平台提供的生产资料和运行条件的依赖{12}，二是以平台作为主要收入来源的生计依赖{13}，三是将平台业务作为工作内容核心的业务嵌入式依赖{14}。事实上，经济从属性为新职伤制度确定缴费主体、缴费方式和待遇支付提供了重要依据。根据《办法》之规定，平台系新职伤制度保障的缴费主体，职业伤害保障费由平台直接从订单收入中预扣。国家建设信息化平台“金保工程”，平台每日按省级单位向其报送订单数量和接单人员信息，并据此在每月15日前向主管税务机关申报缴费。涉及参照《工伤保险条例》中用人单位需要承担的生活待遇，也多交由平台企业承担[5]。例如，新就业形态劳动者在治疗职业伤害期间（类似于现行工伤保险当中的停工留薪期）内的生活保障费由平台企业承担。

第三，不完全劳动关系中的组织从属性已显著弱化，促使职业伤害风险治理走向社会化和多元化。不完全劳动关系情形按照管理控制说{15}、规则指令说{16}、业务组成说{17}等不同理论均可以证明组织从属性的存在，但是这一从属性已显著弱化，从业者往往在多个平台同时接单，或通过外包、合作公司完成任务，劳动关系呈现跨平台、跨主体的松散格局，选取单一平台来承担完整责任显然不符合现实。因此，新职伤制度在试点中引入“按单计费”模式，将缴费责任嵌入每一笔订单，实现不同平台根据平台从业者的实际接单情况承担费用。按单缴费不仅是为了适应新业态盈利模式而确立的“抽成者抽责”规则，更意味着责任承担与劳动过程的实时对应，使各个平台能够在劳动者流动和多平台合作的背景下按实际情况分担风险{18}。此外，雇主责任分散化的同时也出现了保障责任的社会化，各试点地区根据《办法》的指引探索在工伤保险基金项下设立新职伤基金账户，由社会统筹基金承担主要待遇的支付。

总之，新职伤制度试点的实施初步回应了理论界与实务界关注的若干核心问题。其一，在加入新职伤制度的问题上，学界长期以来存在“强制说”和“自愿说”之争，前者强调的是保障范围的全面覆盖{19}，后者关注的是经营成本的合理增长{20}。《办法》中明确提出了“每单必保、每人必保”的强制参保要求，结束了相关争论，有效避免了平台选择性参保或遗漏投保的情形，使职业伤害保障覆盖更具普遍性和强制性。其二，在制度针对性上，试点充分立足于不完全劳动关系的现实特征，从劳动者人格从属性、经济从属性和组织从属性的弱化出发，确立以平台责任为核心、以劳动过程管理为基础的风险分担机制，实现了制度与用工形态的匹配{21}。其三，在待遇标准上，借鉴现行工伤保险的待遇机制，形成了与传统工伤保险相衔接的医疗、伤残及死亡待遇项目，保持了社会保险的公平性。其四，在新职伤基金的收支管理方面，通过在工伤保险基金下设专门账户的运作方式，实现了工伤保险基金与新职伤基金的界分，增强了基金运行的透明性。

（二）新职伤制度面临的现实挑战

然而，新职伤在制度化进程中仍面临多重障碍和结构性困境。一方面，同为职业伤害保障的重要制度，面向不完全劳动关系的新职伤制度与面向传统劳动关系的工伤保险保持一种似是而非的状态。新职伤制度在认定标准、待遇标准和给付方式上广泛借鉴了工伤保险的体系逻辑，维持风险补偿的社会保险特征，但在主体范围、认定方式、责任承担、缴费机制和运行主体等方面却保持自身特点。相关文件并未将新职伤制度与工伤保险的关系进一步阐明，二者虽然有一定程度的融合，但却保持一定的独立性，不仅没有解决试点的合法性问题，还带来了二者内部的重叠和衔接问题{22}。此外，由于不完全劳动关系没有在规范层面建立独立形态，其认定标准在司法实践中个案差异明显，一部分案件强调劳动管理事实的存在即可认定，另一部分则严格区分民事合同义务与劳动管理义务，导致同类案件的裁判结果差异较大，削弱了新职伤制度适用主体范围的稳定性{23}。加之现有试点的覆盖范围依然有限，尚不足以支撑起所有新就业形态劳动者保护的场景[6]。各地试点仍然在一定程度上依赖工厂制下的“三工”标准和工伤认定程序来确认职业伤害事故，尚未完成从“身份依附”向“劳动保护”的范式转型{24}。传统用人单位与劳动者之间存在较强的从属性与组织依附，而平台企业与从业者之间的联系相对松散、灵活，劳动关系特征明显弱化。在劳动者因职业伤害导致能力受损后的长期生活待遇给付问题上，平台企业与传统用人单位是否应承担同等责任，抑或应依据用工关系的紧密程度予以区别化承担，现行制度仍缺乏明确界定。

另一方面，新职伤与《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）内部支柱与关联机制存在衔接不畅的问题。第一，《办法》的法律位阶较低，制度衔接功能因此受到限制。新职伤制度难以与《社会保险法》的其他支柱（养老保险、医疗保险、生育保险、失业保险）形成系统性的配合与互动。《办法》仅要求平台企业在职业伤害治疗期间承担生活保障费用，但对治疗期满后因伤丧失劳动能力的从业者缺乏长期的收入安排，是否应将其纳入失业保险机制尚未明确，亦未建立对后续医疗费用的承担及养老保险费的继续缴纳等衔接机制，保障体系的完整性和持续性因此被削弱。第二，由于《办法》本身的法律位阶较低，直接调用与《社会保险法》密切相关的安全生产和职业病防治机制存在困难。现行试点政策在风险监测、预警机制及平台安全责任落实等方面均缺乏明确的法律规范，对职业伤害预防机制重视不足，相关安全培训、防护措施和作业指导普遍缺位，缴费机制与费率设计亦未能体现平台在防范职业伤害方面的投入和努力程度，未形成促使平台履行预防义务的正向激励机制。同时，因职业活动潜在风险所致的隐性或慢性疾病尚未被纳入职业伤害的认定范围。例如，外卖骑手在高峰期被频繁派单、饮食不规律，长期易患肠胃炎等慢性疾病，但此类隐性职业病并未被制度保障，难以在职业病防治和预防体系中体现。第三，由于新职伤制度的社会保险属性尚未得到充分明确，导致其与商业保险之间的关系也难以界定。在社会保险经办力量不足、基层机构资源有限的现实条件下，社会保险属性的不确定将进一步导致风险管理体系难以有效衔接，行政机制与市场机制之间的配合难以建立。仅依靠行政体系独立运行，已无法满足庞大而分散的新就业形态劳动群体的风险保障需求{25}。

三、新职伤制度的社会保险属性

经过多轮地方试点，新职伤制度业已形成，在实际运行中亦逐步展现出了稳定性和普适性。其在目标功能和风险分担逻辑上与社会保险体系高度契合，尤其与工伤保险相互呼应。因此，进一步分析新职伤制度的社会保险属性是其走向法律化和统一化的基础。

（一）新职伤问题的社会风险性质

社会保险关注具有广泛适用性的社会问题，是以国家立法和财政机制为基础构建的风险防范体系。在第一次工业革命开启之后，机器化生产和高度分工在提高生产效率的同时，亦带来了频发的工伤事故和职业疾病，劳动者在安全、健康和生计方面的脆弱性不断加剧，整个社会生产都会受到严重威胁，也带来了风险社会化的现象{26}。传统法律机制如侵权责任救济已无法应对这一日渐凸显的风险。在发生工伤事故后，追究雇主侵权责任通常以雇主存在过错为前提，并要求劳动者对因果关系承担举证责任。然而在高度复杂的工业事故场景中，劳动者作为相对弱势一方，往往难以针对过错与否和因果关系进行有效举证，导致维权成本过高、救济途径受限。若此类问题得不到有效解决，工业化进程势必以劳动者的权益受损为代价，社会矛盾将在长期积累中形成巨大的社会风险。19世纪末，德国在俾斯麦首相执政时期率先建立了以工伤、疾病和养老为核心的社会保险制度，通过国家立法和财政机制将劳动风险纳入社会化管理，形成了以强制保险为基础的现代风险治理模式[7]。进入20世纪，英国《贝弗里奇报告》（Beveridge Report）进一步将社会保险从应对劳动风险扩展到疾病、贫困、失业和年老等一般性社会风险，提出了“从摇篮到坟墓”的普遍保障理念[8]。社会保险由此发展为现代福利国家的制度基石，保障范围突破劳动关系，涵盖非正规就业者、自由职业者乃至全体社会成员。

新就业形态中的职业伤害风险同样属于社会性风险，至少体现在以下三个方面。第一，虽然职业伤害风险的类型与工业生产线上的工伤表现形式有所不同，但本质上仍归于劳动过程中的人身损害与生计中断，属于典型的劳动风险。外卖骑手、快递员、网约车司机等平台从业者长期处于高强度劳动、空间穿行频繁、时间压力极大、交通规则冲突频发的叠加风险中，职业伤害事故频率远高于传统工业岗位{27}。但无论职业伤害是由机器操作、交通出行还是算法调度引发的，均属于劳动者在履行工作任务过程中遭受的损害，具有相同的社会救济需求。第二，新就业形态覆盖领域广泛，从外卖配送、网约出行到网络直播、城市物流等行业，涉及的从业者数量庞大，社会性风险高度集中。第三，新就业形态体现社会分工的深化，是社会化小生产的重要组成部分{28}。平台经济通过数字化技术重新组织劳动过程，使个体劳动嵌入社会化生产体系，职业风险不再是个体性事件，而是社会生产结构内生的风险类型，必须通过社会化机制实现风险分担与再分配。新职伤制度所对应的风险内容与现行工伤保险的制度逻辑高度契合，纳入社会保险体系既符合风险社会治理的制度发展方向，亦体现了法律对各类劳动者实行统一保障的法治目标。

（二）新职伤制度的社会保险特征

社会保险制度所兼具的社会性、保险性与强制性，不仅构成了区别于其他福利制度的核心要素，也反映出制度运行的内在逻辑与现实要求。社会性体现了社会保险的普遍覆盖，即以国家为主导，通过制度化安排对全体社会成员中的特定风险群体提供保障。社会保险尤其关注经济地位相对弱势、市场谈判能力有限的劳动者群体，以实现社会整体的风险共担与公平正义。保险性则要求制度运行遵循精算平衡原则，确保权利与义务相对称，实现“多缴多得、长缴多得”的对价机制，防止资源配置失衡与系统性风险积聚。正因如此，《社会保险法》第三条规定“用人单位和个人依法缴纳社会保险费”，确立了社会性与强制性，同时，也明确了“个人依法享受社会保险待遇”，体现了保险对价性原则。强制性体现了国家通过立法手段以公权力介入，以法律强制力确保社会保险的广覆盖、稳定筹资与风险分散，从而维系社会保障体系的可持续性与公共性。强制性既是社会保险社会性参与的必然要求，也是实现保险性大数原则的有效工具。由此可见，判断新职伤制度能否纳入社会保险体系，不仅要考察其保障对象与风险属性是否具有社会性，还需检验其在制度设计上是否具备法律强制力以及权利义务的对价关系。唯有在这三性标准上均达到一致，方能证明新职伤制度具备社会保险化的可行进路。

随着制度设计的深化与试点工作的推进，新职伤制度在社会性、强制性和保险性方面的制度属性已日趋明晰。首先，新职伤制度的社会性特征突出，覆盖范围突破传统劳动关系的边界，将职业伤害保障的对象延伸至即时配送、网约出行、城市物流、家政服务等灵活就业行业，形成了以国家统一管理为核心、以社会统筹为基础的公共治理格局。面对从业者跨平台、多岗位流动的现实情形，社会化统筹的制度安排能够有效减少保障中断，确保不同类型从业者在风险发生时获得持续、平等的保护。其次，各地试点普遍通过行政强制将新职伤制度的参保义务嵌入平台运营规则之中，并将参保情况纳入企业信用评价、年度审查和监管体系。对于试点行业的强制参保不仅形成了平台参保的外部约束机制，也防止了企业通过规避责任或压低保障标准进行竞争，促进了制度的稳定运行。最后，新职伤制度在运行过程中充分遵循保险原理与运行规律，试点地区普遍实行专账管理、集中统筹和精算平衡的制度模式。《办法》明确要求，人力资源社会保障部、财政部、税务总局等部门共同参与基金收支管理，保险监管部门同步承担协调与监管职责，形成多部门协同的治理格局[9]。各地试点还积极引入社会第三方力量，如商业保险机构和专业服务机构，通过市场化手段提升经办效率和风险评估能力，实现政府监管与社会参与的良性互补。整体来看，新职伤制度的社会性奠定了制度的公共基础，强制性保障了执行的刚性约束，保险性确立了运行的精算逻辑，三者相互支撑，共同构成了制度化、规范化发展的基础。

四、新职伤制度与现行工伤保险制度的系统整合

新职伤的试点运行为制度创新提供了宝贵经验，也揭示出立法层面仍存在的空白与不确定性。当前，通过“行政指导”保障新就业形态劳动权益的方式虽然起到了积极作用，但其规范性和合法性不足的问题亦引发了诸多争议{29}。新职伤的制度发展已具备纳入现行社会保险体系的充分条件，有必要在社会保险法框架下确认其正式的法律地位和制度归属，以实现从政策探索向法治化保障的转变，为构建覆盖多元劳动形态、适应数字化用工特征的职业伤害保护体系奠定基础。

（一）新职伤制度与现行工伤保险制度融合的模式选择

《社会保险法》所确立的公共保障体系并非封闭结构，而是采取了开放式的列举方式，为新职伤的制度化纳入提供了充分的法律空间。《社会保险法》第二条明确规定：“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度。”其中，“等”字的表述并未将社会保险的覆盖范围限定于既有的五项基本保险，而是为应对新型社会风险和制度创新保留了法规上的弹性。此外，《社会保险法》中关于“保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利”的规定，体现了社会保险制度以风险类型为核心的分类逻辑，而非以社会身份或劳动关系形式作为区分标准。如前文所述，新就业形态劳动者虽然不一定属于传统意义上的劳动者，但其在履行劳动任务过程中同样面临伤害、疾病等具有普遍性、结构性和社会性的风险，理应在社会保险体系中获得相应的制度性保障。

如果按照风险类型来归类，新职伤制度与工伤保险最为接近，因此，学界与实务界在新职伤制度是否应纳入现行工伤保险体系的问题上争论较多，产生了“统一论”和“独立论”之分{30}。“统一论”主张将新职伤制度纳入工伤保险体系进行统一管理，强调工伤保险与劳动关系适度“脱钩”，回归社会保险以风险类型为划分标准的原则{31}。依托既有的工伤保险基金和经办体系可以快速实现对工伤和职业伤害风险的统一管理，并保持与传统劳动者相当的保障水平和制度稳定性，具有立法成本低、管理体系成熟等优势。但是，工伤保险覆盖范围扩大可能会增加基金压力，不同群体间的风险差异较大，缺乏分类管理会削弱制度公平性与精算平衡。因此，采取“统一论”国家往往遵循自愿加入的原则覆盖新就业形态劳动者，例如日本的“特别加入制度”[10]和法国的“特殊适用模式”[11]。而“独立论”则主张为新就业形态劳动者单独建立职业伤害保障制度，与现行工伤保险并行运行，认为新就业形态劳动关系具有高度灵活性和多样性，风险类型、参保方式和责任结构不同于传统雇佣关系，独立制度更能体现差异化保护与制度创新{32}。独立构建模式虽然可以根据新就业形态特征进行专属的制度设计，能够增强政策的针对性和灵活性，但需要重新构建管理体系和基金机制，立法与行政成本较高，可能导致制度碎片化和统筹效率下降，削弱社会保险体系的整体协调性。

事实上，统一论和独立论并非相互排斥，而是可以在制度设计上实现互补融合。从各地试点来看，普遍以统一论为架构基础，同时吸收独立论的合理要素，形成“合并管理、分账运行”的操作模式，在机制统一与灵活调适之间追求“合而不同”的平衡。将新职伤制度纳入现行工伤保险体系，通过统一管理实现风险共担与制度衔接，符合社会保险法的体系逻辑和公共风险的治理方向。现行工伤保险以“因工作原因”与《办法》的“因履行平台服务内容”受到伤害的风险属性高度一致，应纳入同一体系。《社会保险法》第三十三条至第四十三条对参保义务、认定程序、待遇项目和基金管理作出了系统规定，并由《工伤保险条例》在行政实施层面提供配套支撑，形成了较为完备的规范管理框架，能够为与新职伤制度的衔接提供可操作的依据。然而，还需要认识到，新职伤制度所依托的不完全劳动关系仍具有灵活性强、管理模式多样等特征，独立论强调差异化管理的主张在制度上具有一定的合理性。《办法》正是基于这一背景，在制度体系和信息系
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