党的二十大报告指出，推进健康中国建设，把保障人民健康放在优先发展的战略位置。《“健康中国2030”规划纲要》提出要预防和控制工伤事故及职业病发生。2010年我国颁布了社会保险法，并修订了《工伤保险条例》，总体上形成了预防、康复、补偿于一体的立体化工伤保险制度。对应在实践领域，工伤保险资格或待遇认定（以下简称工伤认定）案件的多少，是直观反映落实工伤保险制度是否充分的重要指标依据。以S省为例，2024年1~8月全省行政一审收案数前10位中工伤认定案件位居第一，为513件，同比增加58.82%，增长率位列第二。

（图略）

图1: S省全省1~8月行政一审案由前10位同比增长情况

T中院作为集中管辖法院，辖区法院2024年1~9月新收一审案件中，工伤认定案件位居第二，为439件，仅次于××行政行为及行政复议的478件；二审新收案件中工伤认定位列第三，占全部二审案件的14.8%。1~9月一审新收案件数量前5的案由中，仅工伤认定案件数同比呈增长态势。

（图略）

图2: T中院辖区1~9月行政条线一审案由前5位同比增长情况

从图2可知，一审新收案件中××行政行为及行政复议的案件数虽多于工伤认定，但其收案数量同比降低7%，而工伤认定案件1~9月收案同比增加10.6%。为排除数据偶然性，进一步分析1~6月份案件数据，发现工伤认定案件新收299件，较同期增加61.6%，远超其他案由的变化幅度，足以说明在2024年司法统计周期内工伤认定案件数量一直持续增长。进一步研究发现，涉及建工领域的工伤认定案件数增长最为突出，原告为建工类企业的数量为180件，已占2024年1~9已审结工伤认定一审案件的41.5%。建工领域安全事关民生大事，工伤认定案件在未有法律修订等外在因素影响的情况下，案件数量快速增长，其增长原因、矛盾纠纷如何预防化解等都需要予以研究。因此选取占全省一审行政案件50%以上的T中院辖区近3年所审理的工伤认定案件为样本进行调研，希望提出预防建工领域工伤认定涉诉风险、准确落实工伤保险制度的意见建议，以助力行政争议实质化解。

一、建工领域工伤认定案件的实践表象

（一）建工类企业作为原告增多，劳动者作为原告减少

2024年1~9月审结的434件工伤认定一审案件中，原告为建工类企业的数量为180件，约占41.5%;2023年审结的366件工伤认定一审案件中，建工类企业作为原告提起诉讼的案件数为120件，占32.8%；2022年审结的289件工伤认定一审案件中，建工类企业作为原告提起诉讼的案件数90件，占31.1%。由此反映出事故发生后，建工领域被认定为工伤案件数呈上升趋势。

（图略）

图3：建工类企业作为原告提起工伤认定案件分布情况

（二）申请行政复议少，直接提起诉讼多

2024年1~9月审结的434件工伤认定一审案件中，仅4件系申请行政复议后提起行政诉讼，其中1件为建工领域案件；2023年审结的366件工伤认定一审案件中，经行政复议后提起诉讼的为13件，其中6件系建工类企业作为原告提起行政诉讼；2022年审结的289件工伤认定一审案件中，经行政复议后提起行政诉讼的案件为13件，其中4件系建工类企业作为原告提起行政诉讼。整体看，工伤案件在人社部门作出认定后，劳动者或其近亲属申请行政复议的较少，多为迳行提起行政诉讼要求撤销决定。

（图略）

图4：当事人申请行政复议后提起诉讼的工伤案件分布

（三）判决驳回原告诉讼请求多，撤销并责令重作少

2024年1~9月审结的434件工伤认定一审案件中，结案方式为判决撤销或部分撤销行政行为的案件（含责令重作）共41件，其中8件系建工类企业作为原告、4件为劳动者或近亲属作为原告提起的行政诉讼；裁判结果为驳回原告诉讼的案件数为273件，占全部一审工伤认定结案数的62.9%。2023年案结的366件工伤认定一审案件中，结案方式为判决撤销行政行为的为46件，其中8件系建工类企业作为原告、4件为劳动者或近亲属作为原告提起的行政诉讼；裁判结果为驳回原告诉讼请求的案件为199件，占比为68.8%。2022年审结的工伤认定一审案件中，驳回以撤销行政行为方式结案的共36件，涉建工类企业的共10件，原告诉讼请求案件数为149件，占比为51.6%。整体看，责令人社部门重作决定占比极小，工伤认定中维持人社部门认定效力的占大部分。

（图略）

图5：工伤认定一审案件裁判结果的分布情况

（四）上诉案件多，发改案件少

2024年1~9月，审结工伤认定二审案件231件，其中维持一审裁判结果189件、改判17件（含建工类企业5件）、发回重审2件；2023年审结工伤认定二审案件185件，维持一审裁判169件、改判4件（含建工类企业1件）、发回重审1件；2022年审结工伤认定二审案件142件，维持一审裁判128件、改判4件（含建工类企业3件）、发回重审1件、指令继续审理1件。整体看，上诉案件数量较多，近3年的上诉率均在50%左右，二审裁判维持一审裁判较多，行政争议实质化解效能不佳。

（图略）

图6：工伤认定案件二审裁判结果分布情况

二、建工领域工伤认定案件增幅大的原因分析

（一）工伤保险制度规定未被准确落实的原因

1.建筑业工伤保险规定落实不充分

人力资源和社会保障部、住房城乡建设部、安全监管总局、全国总工会《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》（以下简称《建筑业工伤保险意见》）明确要求：“针对建筑行业的特点，建筑施工企业对相对固定的职工，应按用人单位参加工伤保险；对不能按用人单位参保、建筑项目使用的建筑业职工特别是农民工，按项目参加工伤保险。房屋建筑和市政基础设施工程实行以建设项目为单位参加工伤保险的，可在各项社会保险中优先办理参加工伤保险手续。建设单位在办理施工许可手续时，应当提交建设项目工伤保险参保证明，作为保证工程安全施工的具体措施之一；安全施工措施未落实的项目，各地住房城乡建设主管部门不予核发施工许可证。”建筑业工伤保险在设定之初就具有强制性、兜底性等特征，目的在于保障建筑业职工特别是农民工权益。但近年来，一方面，受经济波动影响，行政机关在执行该政策审批施工许可时，采取默示变通的方式，不再将建筑行业工伤保险参保作为获得施工相关资质的前提条件之一；另一方面，部分房地产项目和政府项目在没有办理许可证的前提下开工建设，俗称“先上车，后补票”，同样对工伤保险的参保率有一定影响。新审批建设工地内参保率降低，劳动者在施工过程中发生损害，进而申请认定工伤，成为诉讼衍生的诱因。

2.建工类企业对工伤保险参保缺乏准确认识

建工类企业一定程度上均存在对工伤保险的不准确认识。一是存在着以向劳动者发放现金代替工伤保险缴纳的问题导致参保失效。如工伤事故发生后为避免检查，部分企业采取支付医疗费、休假等方式作为补偿，而农民工维权意识不强，认为已获补偿则不再申请工伤认定，使得工伤参保落空；二是认为缴纳工伤保险增加项目成本，不愿缴纳或设法漏缴。部分企业为降低成本，往往出现漏缴、少缴工伤保险的情况，或仅是为了办理施工许可证而提高企业工伤保险的参保率，此后因完成建设工程需要较多的施工人员，很多施工人员工期也较短，人员流动性比较大，企业也就不愿投入过多精力进行人员参保信息更新；三是大多数企业只在乎眼前的经济利益，而较少去考虑工伤事故对企业的社会影响、正常缴纳的风险分担及工伤保险理赔后节省的人力、物力资源的支出。

3.农民工要求缴纳工伤保险的积极性较低

工伤保险制度设计的保护初衷，在传导到劳动者时，变成制约用工的压力因素。农民工的朴素认知中，一旦发生工伤，责任应该归于雇佣的老板，但对于是否存在工程分包、用工者是否为代为参加工伤保险知之甚少。部分劳动者哪怕知道工伤保险的相关要求，但不接受用工单位的不缴纳条件就难以得到工作，劳动者在获取工作机会的实际需求下只能默示接受无工伤保险用工，农民工群体对于工伤保险的态度比较漠然。

（二）行政职能发挥不充分的原因

1.人社部门在工伤认定中存在标准不一致的问题

发生工伤后，以劳动合同为基础确认劳动关系。对未签订劳动合同的，由人社部门参照工资支付凭证或记录、工作证、招工登记表、考勤记录及其他劳动者证言等证据，确认事实劳动关系。实践中，劳动者申请工伤保险待遇认定时，工伤认定的标准产生了两级分化，对未缴纳工伤保险的建工类企业，人社部门结合工作情况极易认定双方具有事实劳动关系，进而认定构成工伤，要求用工单位给予劳动者工伤保险待遇。而对已经缴纳工伤保险的用工单位提出工伤申请的，行政机关在工伤认定程序中，标准异常严格，导致部分案件未被认定为工伤，劳动者提起诉讼后，人民法院判决撤销行政行为并责令重作。

2.行政复议纠错功能发挥不足

行政复议作为行政机关内部自行纠错的手段之一，具有高效、便民的制度优势。经统计，工伤认定案件中经过行政复议后起诉的较少，一般为直接提起诉讼。一是当时有效的行政复议法（2017年修订）未明确规定工伤资格认定案件属于行政复议范围，导致存在推诿扯皮，不立案现象。二是部分用人单位态度消极。有的用人单位对职工申请的工伤不关心、不理会，导致超过行政复议申请期限；有的用人单位在工伤认定程序中消极举证，人社部门作出工伤认定后，用人单位则采用拖延履行战术，导致超过行政复议申请期限。针对行政机关不予认定工伤的决定，有的劳动者因与用人单位协商导致延误行政复议申请期限。三是劳动者对行政复议机关的信任度不高。针对行政机关不予认定工伤的决定，劳动者或其近亲属考虑到行政机关属于上下级关系，故对行政复议机关的信任度不高，认为申请复议不如提起诉讼，而不采取该种救济途径。实践中，即便当事人申请复议后，复议机关多为以书面审查方式维持原行政行为，对当事人的诉求回应不足。

3.行政机关部门协作配合监管职能缺位

按《建筑业工伤保险意见》规定必须参保的项目，需要以人社部门为核心，住建部门、安全监管部门等多部门的联动，但在执行过程中因信息共享不够及时等原因，往往导致参保数据不统一、执法效率低下等情况发生。无法实时对实际参保信息和施工人员信息进行匹配，没有完善的现场考勤、工资表等制度，就不能有效实现对现场的管理和控制，行政监管职能出现缺位。

（三）工伤纠纷不易化解的原因

1.不规范用工导致劳动关系认定困难

建筑业属于工伤风险较高行业，又是农民工集中的行业。《建筑业工伤保险意见》虽然规定了工伤保险费的总包缴付和工伤保险待遇的先行支付，但是农民工的劳动关系问题依然没有解决，用工不规范的根本问题仍然存在。实践中，建工企业为降低用工成本，将招标所得项目层层转包、分包，多层的用工体制使得建筑项目的总承包单位与农民工之间没有建立劳动关系而是建立了劳务关系，也不乏超龄用工，劳动者与包工头按工或按日计价结算等情况存在。由于享受工伤保险待遇的前提是要进行劳动关系认定，农民工一旦发生工伤事故，只能去争取事实劳动关系认定，所面对的最大困难不是企业是否给他们办理工伤保险缴费，而是难以证明自己的劳动关系，所要花费的时间成本和物质成
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