社会保障权事关公民基本权利与和谐社会建设，一直是理论焦点、社会热点、工作重点和难点。近年来在社会保障领域发生的多起典型事件，进一步引发了理论界与社会各界的强烈关注和思考。但是这些思考尚缺乏基本权功能的分析。鉴于社会保障权的基本权地位，本文拟从基本权功能的视角，剖析近年来的若干焦点事件，透视我国社会保障权存在的突出问题，提出针对性的完善对策。

一、基本权功能视域下的社会保障权

宪法学者一般将基本权利的功能分为三个层次：防御权功能、受益权功能与客观价值秩序功能。其中防御权功能、受益权功能是公民的主观权利，分别对应的是国家的消极义务和国家的给付义务；而作为客观价值秩序功能是“作为客观的法”的基本权利的功能，对应的是国家的保护义务，即国家应当运用一切可能的和必要的手段来促成该基本权利的实现。[1]进一步说，国家的保护义务还可以细分为保障义务和救济义务，其中保障义务是尽最大努力保证制度良好运行的义务；救济义务则是在权利受到侵害后予以补救、补偿的义务。

社会保障权是现代社会保障制度建立的前提和基础。自《魏玛宪法》以后，受社会福利思想的影响，很多国家将社会保障权的内容写入了宪法。作为一项基本权利，社会保障权同样可以区分为三个层次的功能，分别对应国家的消极义务、给付义务、保护义务（保障义务和救济义务）。具体说，可以从基本权能角度对社会保障权作如下解读：

第一，社会保障权具有防御权功能，即公民的社会保障权不被国家公权力侵犯的功能。社会保障权的实现固然依赖于国家和社会的积极作为，但同时也需要对抗可能来自国家的侵害。一方面，国家不能够任意减少或取消社会保障权所赋予公民的合法利益。另一方面，国家也不能够对接受社会保障服务的公民附加不合理的条件，如限制不道德行为、按规定的方式使用发放给他们的钱物等。

第二，社会保障权具有受益功能，即公民有权利要求国家提供实现社会保障权所需要的物质、程序或服务。一方面，社会保障制度的建立是国家的一项基本义务，而不是基于国家自由裁量的一种恩赐或救济。另一方面，社会保障权的受益功能还包括对社会保障利益的公平分配。

第三，社会保障权具有价值秩序功能，即可以要求国家运用一切可能和必要的手段来促成社会保障权的实现。一方面，国家应当建立和完善高效、透明、公正的社会保障制度，保障该制度的正常运转，并接受公众的监督和考评。另一方面，社会保障权受到侵害时，国家应该提供切实可行的救济途径。

二、社会保障权的制度障碍：若干个案解读

从新中国建立以来，我国社会保障制度经历了两次大的变动：其一是改革开放之后逐步取消以企业为单元的综合性社会保障体制，代之以企业加个人的社会保险金制度。其二则是在本世纪初开始，政府对社会保险制度中过分个人责任的倾向予以纠正，逐步完善城镇社会保障体系，并积极推动社会保障制度由城市向农村覆盖。以这两个时间点为界限可以将建国以来社会保障权功能的演变分成三个阶段，即社会保障权功能的休眠阶段、萌芽阶段和发展阶段。从建国以来我国社会保障权功能演变过程来看，社会保障制度的演化过程同时也是公众社会保障权显性化的过程。随着社会基本经济体制由计划经济向市场经济的转向，社会保障权逐步从行政化的劳动关系、物质化的福利体系以及基于身份和阶层的分配体制中分离出来，其基本权利功能开始彰显。但目前我国的社会保障制度尚未发育完全，社会保障权作为一项基本权利，其功能还远未实现。下文将通过具体案例对我国社会保障权基本权利功能的实现予以解读。

（一）农民工不入保：僵化的社会保障体制与脆弱的信任

由于城乡二元的社会保障体系和人为设置的户籍管理制度，农民工的社会保障一直是大陆地区社会保障体系的死角。为将广大农村进城务工人员纳入社会保障体系，中央及地方政府采取了一系列政策措施（包括降低进入门槛、减少缴费标准等）来吸引农民工参加社会保险，但效果一直不理想。如，浙江省实行“低门槛进入、低标准享受”的办法，将农民工参保企业和个人缴费的比例分别降至12％和4％，但农民工参保率仍然很低。到2003年末全省实际参加城镇职工基本养老保险的农民工约150万人，不到农民工总数的20％。[2]很多农村进城务工人员不愿意单位为其向社会保险机构缴纳保险费，更希望单位将缴费的款项直接支付给自己，由自己自行支配。农民工不愿意缴纳社会保险金已经成为制约社会保障制度继续推进的主要阻力。其原因有二：

第一，现行社会保障体制设计不合理，过于僵硬，缺少应对现实的灵活性。现行养老保险制度规定，按月享受基本养老金的最低缴费年限为15年。但据原劳动和社会保障部调查，农民工在一个单位工作3年以上的只占 20％～30％，多数人频繁流动，如果不能实现转移接续，很难达到该年限标准。在农民工社保关系不便转移的情况下，单位和本人都缺乏参保积极性。有的地方还规定退休前5年必须到该地参保，这实际上把农民工的养老问题排除在外。所以农民工在离开参保地时普遍不愿意将钱放在社保机构，宁愿选择退保。

第二，农民工对社会保障体制可能提供的未来收益不信任。这种心态一方面可能源自于农村和农民长期被排斥在社会保障体系之外而形成的心理失范。另一方面也真实反映了我国目前社会保障工作开展中的一些问题，比如社保部门推动农民工纳入社保体系很大程度上是基于扩大社保基金的收入来源，而较少考虑到农民工社会保障权的具体实现。而社保基金运行中存在的一些实际问题，例如个人账户空转、老龄化可能带来的预期收益降低等并没有明确的解决措施，特别是屡屡发生社会保障基金被挪用的大案、要案，这都增加了社会保障制度的风险性和不确定性。

（二）“农民退合”：社会保障权的受益权之限制

新农村合作医疗制度（以下简称“新农合”）是大陆地区为解决农民的医疗保险而推出的重要举措，对社会保障覆盖面的扩展发挥了积极作用，农村居民医疗费需要完全自理的比例，从2006年的72.7％大幅度地降到2008年的17.2％。[3]但是，据2008年第8期《中国经济周刊》报道，甘肃省天水市出现部分农民“退合”行为。调查发现，最主要的原因是作为“新农合”主要定点医疗机构的乡镇卫生院医疗条件太差，农民无法从“新农合”中得到实惠。除此之外，农民对医院的收费也颇为怀疑，很多农民认为“新农合”实施后，就医的总费用提高了，原来100块钱可以看好的病，现在要200块钱才行。如果上述定点医疗机构的医疗条件和收费问题继续恶化，最终的结果必然是农民不再相信医疗机构能执行好“新农合”制度，也就不再“自愿参合”了。[4]

农民退出“新农合”，其主要原因是农村医疗保险定点医院的不合理规定。出于对农村医疗卫生机构的倾斜性支持，几乎所有地区在推行医疗保险时都对在不同级别医院就医规定了不同的报销比例和报销限额。一般是在当地乡镇卫生院的报销比例最高，而随着医院级别的提高，报销比例也逐渐降低，有些地区，在不同级别医院就诊可以报销的费用相差超过一半。[5]这种规定在很大程度上使乡镇卫生院形成了对当地卫生医疗资源的垄断性经营，虽然在一定程度上稳定了乡镇卫生院的经营和收入，促进了乡镇卫生院的发展，但同时也在很大程度上限制了农民享受更好的医疗服务和医疗水平，是对农民社会保障权的受益权的限制和侵害。

（三）“开胸验肺”：社会保障权与政府权力异化

河南新密市某企业工人张海超工作3年后，被多家医院诊断出患有“尘肺”，但由于这些医院不是法定的职业病诊断机构，所以这些诊断结果无法证明张海超患有职业病。而张海超所在的企业拒绝为其提供相关资料，致使他无法拿到法定诊断机构的诊断结果。在向上级部门多次投诉后，他取得了去做正式鉴定的机会，但郑州市职业病防治所的诊断结果是：“无尘肺0＋期（医学观察）合并肺结核”。为寻求真相，28岁的张海超最终在郑州大学第一附属医院以“开胸验肺”这一血淋淋的方式来证明自己感染职业病。此事经媒体报道后，引起社会情感极大波动，折射出我国社会保障制度的异化。

工伤保险是社会保障制度的重要一环。按照我国现有制度的规定，工伤认定需经过法定机构的诊断。我国《职业病诊断与鉴定管理办法》第11条规定，申请职业病诊断时要提供：（一）职业史、既往史；（二）职业健康监护档案复印件；（三）职业健康检查结果；（四）工作场所历年职业病危害因素检测、评价资料；（五）诊断机构要求提供的其他必需的有关材料。这些材料都需要由用人单位出具。而《职业病防治法》第49条到第52条则规定了单位对疑似职业病病人和确诊为职业病病人应承担的一系列诊断、治疗、康复、检查所需的相关费用并予以经济赔偿。这种制度设计之下，用人单位自然对员工申请职业病诊断予以百般阻挠，甚至利用“杠杆”原理，花小钱去把职业病诊断机构给搞定，[6]本应是为保障公众社会保障权而设置的职业病诊断体制成为一种异化的权力，也正是因此，逼得张海超需要用“开胸验肺”的方式来获取本应属于自己的权利。更严重的是，这种制度设计不仅仅存在于工伤保险的认证体制之中，在整个社会保障制度设计中仍然具有结构惯性，严重妨碍了社会保障权从一种“主观权力”向“客观的法”转向，成为社会保障权客观价值秩序功能实现的体制性障碍。

（四）“土地换社保”：社会保障权的自由权属性之湮灭

2007年6月重庆被确定为城乡统筹改革试验区后，双溪村成为了“土地换社保”改革的第一批试点村，村里开始推行“农民变市民”政策，即：农民可以以户为单位，自愿放弃承包地和宅基地，全家人转为城镇户口。按照重庆的政策，双溪村的村民一家转为市民后，土地房屋可以得到补偿，全家继续享有农村合作医疗，老年人每人每月有195元的养老金（按照重庆城镇低保标准执行）。但很快这种“土地换社保”的做法就引发了双溪村村民的一些意见。对照每亩土地1320元的青苗补助费标准，双溪村的村民只拿到了0.55亩的补贴，剩余的款项，村委会设立的土地流转公司并未向村民们支付。得到的补助金和每月的养老金对于改善村民的生活几乎没有什么帮助；对那些已经被征收的土地，村民们也不清楚政府最终的出让价格。[7]而在浙江等沿海较发达的省份，农民，尤其是城市郊区农民对“土地换社保”的抵触更大：他们更在意自建房屋的面积，希望国家通过房产置换或者发给补偿金的方式对拆迁房屋进行补偿。

“土地换社保”政策的出台起源于国务院2004年10月21日发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》，强调既要对被征地农民进行补偿，同时也要对被征地农民进行妥善安置，保证被征地农民的原有生活水平不下降，长远生计有保障。[8]但与西方市场经济国家遵循市场经济的“等价交换”原则不同，我国在土地征收过程中不是按照被征收土地的市场价值，而是按照“对土地被征收者的生产和生活有妥善的安置”的原则，给予被征地农民一定的补偿。补偿权也因之与社会保障权发生了密切关联。而在这种征地补偿体制之下，无论是“现金补偿”还是“土地换社保”，其实都不是对农民土地利益的等价补偿；而失地农民既无权要求政府进行等价赔偿，也无权拒绝土地征用，即使能够通过集体谈判的方式获得一定的“选择权”，也只能是在有限的补偿金和有限的社会保障之间进行“选择”。

自由选择权是基本权利防御权功能最直接的体现，是对抗国家侵害的最有力手段。[9]而类似重庆双溪村村民们被强行赋予的“社会保障权”，在看似获得权利的背后折射出的则是村民们自由权及相关利益的丧失。

（五）社会保障还是社会治理：最低生活保障权对个人行为的附加义务

1999年国务院颁布实施的《城市居民最低生活保障条例》是我国社会保障制度建设的一个标志性事件。《条例》第2条规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”但《条例》没有对“不得列入最低生活保障制度”的行为进行规定，而各地方政府出台的配套实施办法，几乎无一例外都对最低生活保障的获得条件特别是申请者的行为规范作了严格规定，“有赌博、吸毒、卖淫、嫖娼等严重违法乱纪行为者”不得列入最低生活保障制度范围。[10]值得注意的是，这些实施办法并非将具有上述违法行为的主体享受最低生活保障的申请“不予受理”，而
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