社会保障是指国家通过立法，积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量。我国已进入一个全新的时代，这样一个时代绝对离不开一个健全的社会保障制度的维系。我国农村居民由于传统上“以家庭为中心，自给自足”，在经济活动中生产、分配、交换、消费各个环节都体现出以家庭为社会基本单元的传统特征，而新中国成立后通过从农业部门积累的资本支持我国工业部门的建立和发展。因此，在这种特定历史条件下，是不可能建立起对农民的社会保障体系的。改革开放以后，随着工业化、城市化的发展，河南农村经济、社会结构发生了深刻变化，传统的社会保障制度受到越来越大的冲击，迫切需要建立一套与市场经济体制相适应的农村社会保障体系，维护社会稳定，调动广大农民的生产积极性，促进农村经济全面健康发展，为我国现代化建设提供良好的环境和强大的动力，河南省农村社会保障体系的建设尤为如此。

一、我国农村社会保障体系存在的问题

河南作为农业人口大省，“三农”问题突出，农业是弱势产业，农民是弱势群体，广大农民面临家庭保障和土地保障功能弱化、市场风险和自然风险加剧的严峻挑战，建立健全农村社会保障制度具有十分重要的现实意义。

1．农村社会保障体系覆盖面窄、层次低、发展不平衡、社会化程度低。

占总人口近70％的农民社会保障支出仅仅占全国社会保障费的11%，而占总人口近30％的城镇居民却占了全国社会保障费的89% 。 20世纪90年代初，城市人均享有的社会保障费是农村人均的30倍之多（城镇居民455元，农民15元），两者差距悬殊。大部分农村的社会保障停留在救济的层面上，即使农村以养老、医疗为重点的社会保障也只是在小范围内实施，并没有普遍推行。医疗保障是社区化不是社会化，而且大部分国有企业、私有企业以及三资企业对农村劳动者的社会保障基本是一片空白。这种情况损害了劳动者的基本权益，也影响了企业资源的优化配置和经济效益的提高。而且农村社会保障发展不平衡，经济发达的东部地区，农村社会保障水平比较高。而经济不发达的西部地区，集中了我国大多数贫困人口，有些人甚至连温饱还未解决，农村社会保障水平相当低。在我国农村，付诸实施的社会保障项目，除了救灾救济、优抚安置之外，社会保险、社会福利等基本上无从谈起。

2．农村社会保障资金严重不足。

这是目前我国农村社会保障存在的主要问题。首先是在资金投入上，城市与农村很不平衡。城镇养老保险金已经基本实现了社会统筹，建立了国家、企业、个人共同负担的基金模式，而在农村仍然以家庭保障为主，除养老保险、医疗保险进行了改革试点外，其他保险项目基本上没有建立起来。城镇的社会保险覆盖率已达90％以上，而农村覆盖率不足2.4%。其次是各级政府重视不够，宏观指导不力。虽然提出了要建立多层次的社会保障体系，基本上都是针对城镇职工的，关于农村的社会保障制度只是提出在有条件的地区探索建立养老保险、医疗保险和最低生活保障制度。

3．农村社会保障缺乏必要的法律保障。

由于农村社会保障体制尚未确立，社会保障尚未立法，更没形成法律体系，使农村社会保障工作无法可依，无章可循，致使农村社会保障基金管理缺乏约束，资金使用存在风险大，无法解决保值增值的问题。由于农村许多具体实施办法多是通过各种行政性文件发布，缺乏法律权威与制度刚性，有很大的随意性，导致社保资金被挤占、挪用现象时有发生。

二、发达国家农村社会保障制度对我国的几点启示

下面我们简单地介绍具有代表意义的几个国家的社会保障制度，为我国的农村社会保障体系的构建提供借鉴。

1．美国的社会保障体系，其主要特点是：(1)适时建立和逐步完善社会保障体系。经过50多年的逐步发展与健全，形成了庞大的社会保障体系。(2）老年法定退休保险具有强制性、贡献性和福利性，退休和医疗保险基金有正常来源渠道，能自我调整。其退休金的收与支是按照现收现付、收支平衡的原则确定的，根据人口老龄化的预测、退休费支出的需要，不断调整保险税税率，通过自我调整达到自我循环正常运转的目的。(3)发展保险公司经营的自愿投保退休金保险，吸收闲散资金增强经济实力，为人口老龄化做准备。政府通过对退休保险金免税手段予以支持。(4)采取措施，增收节支，迎接老龄化的严峻挑战。其研究采取的主要措施是：注重研究管理与效率、保障目标与水平问题，逐步提高保险税税率；退休金也要纳入个人所得税范围之内，把负担加在高收入者身上；适当降低各项福利待遇水平，使之不要紧跟工资水平的增长；利用退休基金搞投资经营，增加储备，减少年轻人的社会负担。

2．英国现行的社会保障制度包含社会保险、社会补助（住房、儿童、食品、高龄老人）、社会救助（低收入户、贫穷老人、失业者）、保健服务、社会服务。社会保障资金来源、支出方向和行政管理三方面内容构成英国社会保障制度的基本框架。即资金来源有个人缴费、雇主缴费、财政预算、国民保险基金投资效益等四个渠道；支出方向体现“全民保障”和“全面保障”；行政管理由全国社会保障部门统一负责。德国社会保障制度包括社会保险、社会救济、家庭补贴等三个方面，其中以社会保险为核心内容。

3．德国农村社会保障法律制度的内容。德国社会保障制度历史悠久、范围广泛、立法健全，实践证明战后德国农村社会稳定、农业经济快速增长、人民生活水平不断提高与拥有较为完善的农村社会保障体系密不可分。

第一，社会养老保险。1972年德国规定所有公民都可以参加养老保险，目前德国已有90％的公民参加了社会养老保险。德国的农民养老保险不同于英国、瑞典、美国等国家，是作为一个专门的部分相对独立的。保障对象方面，原则上所有农民都有义务参加养老保险，在资金来源方面，部分来源于投保人缴纳的保险费，但很大一部分来源于联邦资金（联邦政府的补贴），保险费数额则是以法律的形式确定下来的。在管理模式方面，德国农民养老保险制度在性质上属于义务性的年金制度，采用统一立法和监督的分散管理模式。政府的职能是实施法律规范及宏观调控，具体的运作交由专门的农民养老保险机构负责。农民的年金采用统一标准不与收入挂钩，且保险费和养老金额都比较低。

第二，农村医疗保险制度。该制度于1972年10月1日开始实行，旨在降低农业企业的经济风险。其保障对象根据《自我雇用农场主法定医疗保险》的规定，自耕农（自雇农场主）及其家属、退休农场主首次被纳入强制疾病保险；资金来源方面采用共同承担经济责任的原则，即农民按照自己的经济能力缴纳一定的医疗保险税款，政府予以一定补助。管理模式上，由特定的保险机构组织—农村医疗保险基金对农民承担法定保险义务。同时联邦政府还为农民的医疗保险提供津贴。

第三，农业事故保险。该保险为义务保险，其任务除预防外，一旦发生事故则为受害者提供免费的医治。保障对象包括职工、农民及1971年以来的学生、幼儿园儿童等。管理机构为联邦、州公立事故保险机构及工、商、农业等各部门事故保险所。保险费全部由公家保险机构和企业主承担。

4．日本的养老保障制度。农村养老保险：日本的养老保险主要分为国民年金、厚生年金和其他各种年金基金三大部分。其中国民年金和农民年金是日本农村养老保险的主体部分。其参保资格按不同的条件划分为四个层次，其缴费办法也根据不同的参保条件而有所不同。农民年金财政的主要经费来源是保险费与财政补贴，财政补贴的比例依据参保者的年龄和参保年限而规定不同的补助标准。护理保险：2000年4月，日本开始推行护理保险制度，农民也包括在其保障对象之中。保险金的运营与管理由国民健康保险团体联合会具体操作。日本根据“生活保护法”建立起了覆盖全体国民的“最低生活费”保障体系。根据需要生活保护者的年龄、性别、家庭成员构成、所在地区类别等有关因素核定被资助者的最低生活费标准。具体的补助类别包括生活、住宅、教育、医疗、分娩、生产、丧葬等八种。

(1)基础养老金制度。它最初主要面向农民和个体经营者等无固定职业和收入者，之后的改革将国民养老金作为全体国民共同加入的基础养老金。他们每月定期到社区福利事务所交纳保险费，并且政府负担保费的1/3。 (2)国民养老金基金制度。该制度于1991年开始实行，它向不满足于第一层（基础养老金）的人提供更高层次的养老保险。(3)农民养老金基金制度。日本建立农民年金制度的目的除了保障农民晚年生活之外，还在于促进农地经营权转让，使农地经营主年轻化和防止财产继承时的农地无限细分。经费主要来自保险费、财政给予的补助，补助比例依据参保者的年龄及参保年限而定。

5．波兰的农民退休制度，规定的农民养老保险对象是：国营农场的职工、农业合作社和农业生产小组成员以及个体农民，农民养老保险基金由国家组建，资金由国家财政出2/3，农民交纳保险金占1/3。农民参加养老保险的具体条件为：第一，农民每年向国家交售价值为1.5万兹罗提的农产品，男性农民必须交满25年，女性农民必须交满20年；第二，农民从参加保险之日起，按年交纳养老保险费，交到领取养老保险金年龄为止。农民领取养老保险金的条件包括两方面：年龄上男65岁，女60岁；达到养老年龄后，必须将耕地交给自己的继承人或国家经营。波兰养老保险办法的好处是：社会保险能迅速落到实处，政令畅通，易于调节，运作简便，管理成本也较低。这种体制是对计划经济体制的一种改良，它未能充分发挥市场调节的作用。

6．法国农村社会保险通过“农业社会互助金”的形式来实现农村社会保障。参加保险的人逾600万，占法国总人口的10%,囊括了所有农村人口。法国农业社会互助金由多方面构成，但国家予以支持的部分接近1/2，可见法国政府对稳定农业的重视。互助金的发放根据投保者所交纳的保险金的内容不同而享受不同的标准。在条件具备的情况下，领薪人员可享受农业社会保险、家庭补贴和工伤补贴。法国的农村社会保险体制显得比较灵活。它的好处是对不同成员有不同的适应性，能调动参保主体的积极性，社会保险启动快，农民的社会保险收入可以维持在全社会保险收入的平均水准上限。

总之，发达国家的经验表明，农村社会保障主要是在政府的主持或主导下进行的，特别是在农村社会保障制度建立的初期，正是由于政府的参与和主导，农村社会保障工作才得以顺利实施。政府在农村社会保障制度建设中主要承担从立法、组织实施、资金投入到监督管理全过程的职责。归纳国外农村社会保障的特征，表现在四个方面。第一，覆盖面的广泛性；第二，参与保险的强制性；第三，制度上的立法性；第四，受益程度的约束性。这些特征融为一体，政府是农村社会保障的责任主体，它以满足农民多层次要求中的基本生存为出发点和归宿，以一定的物质基础为条件，由庞大而复杂的多层次体系来维系，使农村社会保障充分发挥社会“稳定器”的作用。国外农村社会保障覆盖面的广泛性、制度上的立法性以及国家财政的大力支持等做法，尤其值得我国学习和借鉴。

三、河南省农村社会保障体系的构想和对策

河南省农村社会保障体系的构建，有利于解决“三农”问题。河南是农业人口大省，“三农”问题突出。解决“三农”问题，增加农民收入是核心，减少农民开支、减轻农民负担是重点，降低农民的风险是关键。降低农民风险最根本、最有效的办法是给予农民国民待遇，建立健全农村社会保障体系，使农民与城市居民一样享有社会保障。二是农村人口众多，需要政府和社会保障的人员总量很大。

（一）河南是发展中的农业人口大省，农村社会保障体系建设需从以下实际状况出发

其一，农村贫困人口总量大。河南农村贫困人口占全国6432万人的10.5%。无论从总量还是所占比重上，河南在全国仍是一个贫困人口大省。在153万绝对贫困人口中，绝大多数是“扶不起”的贫困人口，是“不救不活”的人，其中28万多独居、散居在深山区，生存生活条件极其恶劣，生活只能依靠救助；尤其是2000年以来，平原农区贫困人口在贫困人口中的比重呈不断上升趋势，十几年前还是全国有名先进农区的周口市，现在的贫困人口占全省贫困人口的16% 。

其二，土地保障功能日渐弱化。中国的问题是农民的问题，农民的问题是土地的问题。土地对农民来说具有着“社会保障”的功能。其代表观点大体如下：第一，土地能提供养老、失业等保障功能，为农村的稳定立下了汗马功劳；第二，我省人多地少，土地收益仅够维持基本生活需要，其“保命”的福利功能远远大于发家致富的生产功能；第三，国家在把土地的使用权交给农民的同时也一并让渡了为农民提供社会保障的责任，农民的生老病死自此与国家无关，一切保障都必须押在承包的土地上。我国农业自20世纪90年代中期以来已经是负效益产业了，农民人均现金收入在平均线以下的已经高达约70%，农民收入零增长或负增长已经达到约50%,土地保障功能日渐弱化。

其三，农村因艾滋病致孤致困人口较多。据统计，河南有农村孤儿52469人，占全省孤儿的94.8%，占全国农村孤儿的10.6%，呈现总量大，比例高的特征。河南省是艾滋病疫情重点防治区，全省艾滋病患者3.2万人左右，受艾滋病影响而形成的特殊困难群体数量大。2006年底，全省艾滋病致孤儿童2844人、孤老554人，艾滋病导致单亲未成年人5791人，艾滋病致困家庭6. 8万人，且呈现区域聚集分布，救助任务繁重。

（二）河南省农村社会保障的对策

我国农村社会保障制度因经济体制改革的深入和社会主义市场经济的建立而面临新的任务。我国计划生育政策的实施、家庭结构的变化、人口老龄化以及农业现代化、农村工业化、农村城市化的趋势等客观现实情况，以及过去搞的社区型社会保障的夭折，迫使我们必须建立起中国农村社会保障制度。这对我们既是一个严峻的挑战，又是一个很好的机遇。建立河南省农村社会保障制度必须立足我省的基本国情，即人口多，底子薄，经济落后，劳动者无固定收入，老龄化速度快，地区发展不平衡。我国目前城镇职工社会保险的做法和国际社会保障经验都不能解决我国农村社会保
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