一、当代社会保障价值观念的更新及其经验

（一）发展困境是各国社会保障面临的共同问题

西方社会保障法律制度的形成是其产业、社会和政治结构变化发展的产物{1}，与工业化和资本主义生产方式紧密相联。一般认为，社会保障法发轫于1349年英国爱德华三世统治时期的《济贫法》{2}，而第一次使用“社会保障”概念的官方文件则是1935年美国国会通过的《联邦社会保障法》{3}。所谓社会保障制度，是指政府或社会为了保持经济发展和社会稳定，对劳动者或社会成员因年老、伤残、疾病、失业而丧失劳动能力或丧失就业机会，或因自然灾害和意外事故等原因面临生活困难时，通过国民收入分配和再分配提供物质帮助和社会服务，以确保其基本生活需要的制度{4}。考察各国社会保障制度的发展史，我们不难发现：一方面，一个文明的社会应有这样一种基本的价值信念：人人都有维持生存的基本权利，对一部分人发生的社会危险实际上是整个社会进步的代价，社会应当对这部分人给予必要的关注和帮助；另一方面，当秉承平等与公平的社会保障理念在西方福利国家经历了“黄金时期”后，到了1970年代，这些福利国家的社会保障理念不同程度地面临“社会福利危机”的重大考验。这些考验主要包括：（1）社会保障支出负担日益加重，政府财政不堪重负。根据国际劳工局的调查，在1970年代后期，在西欧、北欧的发达国家中，社会保障费用占本国GDP的比重大都超过了20％，比重最高的国家已达到33％；1949年，英国社会保障支出在政府财政支出中所占比重仅为13．5％，到1997年上述比重上升到32％，社会保障支出已成为英国财政支出中比例最大的一项支出{5}。目前，高居不下的社会保障支出已经成为政府的沉重负担，并引起了社会保障的信任危机。（2）充分就业和扩大社会保障支出难以兼顾，使得以标榜充分就业和实行全民普遍的社会保障的福利国家模式自相矛盾{6}；高福利、高补贴的社会保障制度导致不劳而获或少劳多得的现象日益突出，挫伤公民劳动的积极性，滋生新的不平等，使社会保障的效率降低。有学者就指出，福利国家“削弱了个人的进取和自立精神，并且在我们这个自由社会的基础上酝酿出某种一触即发的怨恨”{7}。（3）高福利模式下的高水平社会保障税使人们很难感觉到社会保障带给他们的好处，加重了雇主和雇员的负担。（4）社会保障机构官僚化、机构臃肿、管理成本过高，而受保人申请待遇却手续繁杂，许多生活在社会保障保护范围之内的人，无法掌握领取社会保障金迷雾般的程序，而被排斥在外{5}206。随着传统的国家“大包大揽”式社会保障面临的问题日益尖锐化，具有“优越性”的“福利国家”社会保障日渐式微。

（二）实现价值回归成为各国普遍采用的社会保障措施

社会保障通过收入转移支付实现社会公平的价值理念经历了“福利国家危机”的严重挫折后，人们开始深刻反思社会保障存在的若干深层次问题及其在全球化背景下面临的新挑战。全球化的影响是全面而深远的，反映在社会保障上，全球化所带来的加速发展与差距扩大并存、资本主导地位强化与公民权利保障弱化并存、经济快速发展与人类社会基本价值理念冲突等严重问题。这对新时期的社会保障提出了新的挑战。其核心是全球化背景下社会保障的价值理念应当有一个积极的转型与重构。笔者认为，在全球化背景下，社会保障的价值理念应当更新为：从注重为经济发展服务的效率观向公平正义的价值观回归；从效率第一兼顾公平的消极保障观向更加注重社会公平的积极保障观回归；从仅关注反贫困、保生存的防御和被动的保障观向注重保证生活质量、增加个人安全感的发展型保障观回归。

二、如何构建我国社会保障制度的新机制

（一）构建我国社会保障制度新机制的背景

建立什么样的社会保障制度，一直以来是我们反复探索的课题。回顾我国社会保障制度发展的历程可以发现，社会保障制度的改革与国家经济体制的改革是同步的，改革的核心问题不外乎有两个：一个是社会保障与整个社会经济的和谐问题；一个是社会保障中的公平与效率问题。多年来，关于社会保障的若干争论无不是围绕这一基本格局而展开的。当时光的脚步跨过单纯追求经济增长的工业时代而迈进后工业时代后，不仅持续发作的“社会病”呼唤社会保障改革驶入快车道，而且“民生难题”凸现了我国社会保障改革的紧迫性和艰巨性。当前，处于社会转型时期的我国遭遇了许多发达国家在社会转型过程中曾经出现的问题，暴露出了一些社会矛盾。尽管经济在不断高速增长，但人们的心情却日益焦虑，老百姓不敢花钱消费而是把钱存入银行以面对不确定的未来的想法，已成为一个普遍的社会心理。没有工作或者失业了怎么办?得了重病怎么办?老了以后谁来供养?当这些疑问萦绕于越来越多的国民心头时，我们的社会如何让国民有安全感?我们的国家又如何让人民对未来的生活充满信心和期待?面对农民工等社会弱势群体艰难的生存境况，国家不能停留在“慈善的侏儒”阶段。实际上，在经历20多年的普惠全体国民的“人口红利期”后，我国的改革已经进入利益分割、矛盾凸现的考验期。以社会公正、民生保障为主旨的“后改革时代”，其根本任务就是维护社会的公平与正义，让全体国民共享改革发展的成果。

值得注意的是，正义是社会制度的首要价值，与之一脉相承的则是近年来已经深入人心的“和谐社会”、“以人为本”和“科学发展观”等执政新理念。尽管它们与美国的“罗斯福新政”、“伟大社会”的构想植根于不同的社会土壤，但不约而同的是，追求社会公正、关怀弱势群体，都是支撑这些深刻社会变革的脊梁。这既是我国社会保障改革的新的时代背景，也是确立我国社会保障制度新机制基本的社会依据。当下，我国社会保障改革尤其要注意社会转型过程中出现的诸如城乡不平衡与城乡统筹发展、城市改革出现的新问题与“以城带乡”、公平分享改革发展成果与对农民的合理补偿等新的矛盾和问题。如何化解这些矛盾和问题，是构建我国社会保障制度的新机制不能回避的艰巨任务。

（二）我国社会保障核心价值理念的转型

社会保障发轫于保障人的基本权利的客观需要。无论社会保障制度怎样更替与演进，社会保障保障人的基本权利的品格始终没有“褪色”；恰恰相反，社会保障必将积极关注各种“民生”问题，回应各种“民生”诉求。同时，社会保障的发展与人的发展的有机统一，符合社会保障原初的也是与时俱进的价值理念。现代社会强劲的潮流是对个人成就与自我价值的实现。那些始终处于选择、决定和自我塑造过程中的个体，渴望成为自己生活的主人，成为自我认同的建构者，享受私人空间的自由。这是我们这个时代的特征。在我国社会转型时期，随着人们个体意识、自主观念和权利意识的不断崛起和强化，传统的社会保障也必然有一个大的转型。这首先是社会保障价值理念的转型。目前迫切需要达成的一个共识是：在“和谐社会”、“以人为本”以及“民生至上”等新的执政理念的指引下，我国社会保障所承载的核心价值理念应当从“反贫困、重效率”向“保障积极人权、追求社会公平正义”回归；必须重新审视和反思传统社会保障对国家经济的负面影响和对受保人的负面影响，使社会保障能在促进经济社会发展与激励国民发挥自身潜能上更多地发挥积极作用；社会保障不仅要免除人们生活的后顾之忧，还要使全体国民能够公平分享改革和发展成果。尽管这些价值理念与目标的确立经历了一个相当长的时期，改革试验非常艰难，改革道路过于漫长，但我们毕竟最终认识到了这一点。当然，我们说新时期的社会保障应当向追求公平和正义回归，并不是要否定社会保障应有的效率。应当说，从社会保障的本质出发，社会保障恰恰就是公平的象征，它的效率只能来自公平，社会保障中的效率是有条件的，社会保障视野中的公平与效率的关系是目标与手段的关系。

实际上，我国社会保障价值理念的重大转型可以从中央近几年陆续出台的相关方针政策中得到清晰的应证。比如，2004年中国共产党第十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出构建社会主义和谐社会。其中有关社会保障价值理念和制度功能的一个转变是，社会保障不再仅仅为经济体制改革服务，也是国家的一项基本社会政策，要为建设社会主义和谐社会服务。由此，社会保障的指导思想也开始从为经济改革服务的效率观向公平正义的价值观转变。2008年3月5日，温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第一次会议上所做的《政府工作报告》中指出，过去的5年是我们树立和落实科学发展观的5年；政府着力解决民生问题，促进社会和谐。他同时指出，2008年的一项主要任务就是要在科学发展观的指导下，更加重视改善民生和促进社会和谐。可以说，以更加注重公平和正义为典型特征的新型社会保障的价值理念已经进入决策层的视野，它让我们更加清晰地认识到我国社会保障价值理念的重大转型及其向国民权利本位的回归。

（三）我国社会保障核心制度模式的重构

当厘清了我国现今社会保障的核心价值理念后，重构我国社会保障的核心制度模式就不再那么困难了。从整体上看，我国社会保障的制度模式应当从消极、被动和防御型社会保障模式向积极、主动和进取型社会保障模式转变；我国社会保障制度改革的中心任务是建立一种既符合全球化趋势，又能有效服务权利保障、彰显公平正义、促进社会和谐的发展型社会保障模式。所谓发展型社会保障，其根本涵义是：一方面，社会保障首先应当促进人的全面发展。即是说，社会保障应当首先坚持“人本主义”，把促进人的全面发展置于最基础和首要的位置，实现从人的基本权利保障向人的全面发展保障的转化，把保障人权与满足人的发展需要全面纳入社会保障各项制度的考虑和设计中；另一方面，社会保障还要积极回应现实社会发展的客观需要，为社会经济的可持续发展提供足够的激励和动力，而不是简单地解决社会经济发展所带来的各种负面问题。建立发展型社会保障需要广泛参与，尤其是被保障对象的积极参与。这不仅与人们自立观念与权利意识的崛起有关，也体现了发展型社会保障必须始终立足于权利本身，还权于民的要求。

发展型社会保障的架构应当是以促进就业和发展人力资源为中心，全面建构有中国特色的社会保障制度体系。这里，我们将促进充分就业作为社会保障新结构的核心内容，绝不是要把社会保障与促进就业两种社会政策对立起来，而是在面临社会保障全球性危机与我国就业问题日益严峻的情况下，我们的积极应对。它致力于在社会保障与促进就业之间建立一种全新的合作关系，构建以促进充分就业为中心任务的社会保障新结构，破解社会保障面临的各种僵局与就业难题，实现社会保障改革与促进就业两者又快又好地发展。

三、发展型社会保障与就业政策的互动

在以往的社会保障理论研究和政策制定中，人们关注的焦点一般集中在政府行为与市场机制、社会保障水平与支付能力、公平与效率等这些解题上。树立发展型社会保障观要求我们从促进就业和发展人力资源的视角来观察并建立社会保障的新结构，这无疑为我们开辟了全面认识社会保障的新思路；但同时，如何认识发展型社会保障结构中社会保障与就业政策的关系，亦成为亟待解决的理论与实践问题。

（一）发展型社会保障对就业政策的影响

建立发展型社会保障必定会对就业政策产生全面而深刻的影响。这主要是因为：首先，传统的社会保障并没有像人们期望的那样解决失业问题，而是持续地加重了失业问题的严重性和复杂性。如何从根本上扭转社会保障在解决失业问题中的被动局面，就成为发展型社会保障担负的首要历史重任。其次，就业问题是全世界面临的一个共同问题，目前整个世界都承受着巨大的失业压力，各国都为失业的阴影所笼罩。就业问题在我国社会转型时期表现得更加突出和复杂。一般而言，就业是人们生活的重心，它是人们融入社会、实现自我以及为后代带来希望的基本手段；就业是民生之本，是安邦之策。在我国社会转型时期，高速的经济增长并未带来就业率的高增长，当GDP不断增长的时候，我国却因为日益严峻的就业压力成了“睡不着”的国家。在目前的情形下，我们必须承认，而且要有足够的勇气来承认：我们所面临的就业压力远比我们想象的还要严重。甚至可以说，无论我们怎样重视就业问题，都不过分，解决失业问题并促进就业，成为我国当前和今后一个时期内的一项重要任务。

发展型社会保障对就业政策的影响集中表现在积极的就业政策的确立、丰富和完善上。早在1980年我国就提出了“自谋职业、组织起来就业和政府介绍就业”的三结合就业方针，这一方针一直指导着我国劳动就业制度的改革{8}。2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第一次提出实施积极的就业政策，即“坚持劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的方针”。在发展型社会保障的语境下，积极的就业政策就是一种政府的促进战略。其基本含义包括三个方面：第一，就业政策要以解决就业问题为基本目标；第二，促进就业不仅要千方百计地开发就业岗位，而且要更加注重开发人力资源，提升劳动者的就业技能和职业能力；第三，也是最高层次，要把就业从被动适应经济发展的现行格局转到促进就业和经济发展的良性互动，积极推进城乡统筹就业，使经济建设与促进就业两者“又快又好”地发展。应当说，积极的就业政策主要体现了对人力资源的有效投资和信息服务，最终致力于人的全面发展与经济社会的发展有机结合，实现人与社会的和谐。

发展型社会保障不仅丰富和发展了积极的就业政策，而且对积极的就业政策产生了全面而深刻的影响。它主要包括：（1）发展型社会保障要求积极的就业政策能够减少并克服社会排斥度。积极的就业政策作为一种极为重要的社会政策，必然反映社会政策的一般价值理念，即政府通过提供服务或资金直接影响公民的福利状况。社会排斥度是指由于社会制度或社会区隔的
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