国务院办公厅下发的《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》指出，加快重庆市统筹城乡改革和发展，是深入实施西部大开发战略的需要，是为全国统筹城乡改革提供示范的需要。作为全国统筹城乡综合配套改革的试验区，也是西部地区城乡二元结构矛盾最为突出的直辖市，重庆如何把握历史机遇，不负众望，建立完善的城乡统筹的社会保障制度，尤其是养老保险制度，是值得倍加关注的问题。本文在城乡统筹背景下对农民工养老保险制度的完善提出设想。

一、完善农民工养老保险制度的必要性

（一）保护农民工社会保障权的必然要求

所谓社会保障权，是指公民享有的因特定原因不能通过其他正常途径获得必要的物质生活资料时，有从国家和社会获得经济保障、享受社会福利的权利。虽然社会保障权的权利主体是社会中的贫困者，失业、待业、丧失劳动能力以及其他生活来源困难的人，但任何公民只要符合国家社会保障制度规定的条件，都平等地享有社会保障权。在现代社会，社会保障己经成为各国政府的一项主要社会政策和工作目标，人权概念与社会保障立法已经联系在一起，社会保障立法已经成为保障人权的重要手段。社会保障是国家立法强制施行的一种公共计划，也是全体公民依法平等享受的权利。《世界人权宣言》明确指出：每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障，并有权享受个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现；人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、患病、残疾、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。按照我国《宪法》的规定，公民依法享有获得物质帮助的权利，这种权利与退休者的生活保障权、受优抚对象的生活保障权和残疾公民的合法权益保障权、公民的劳动权和休息权等，共同构成公民的社会保障权。而对公民是否提供社会保障，不应当由其是否为城镇居民所决定；如果同为一国公民，却不能享有同等的权利，这是不公平的。养老保险是五大社会保险中的重要内容，在人口老龄化的社会，需要我们关注农民工养老保险，以此作为保障农民工社会保障权的突破口。

（二）维护社会稳定与构建和谐社会的需要

农民工已成为社会中不可忽视的庞大群体，他们的权益保障缺失已成为当前构建和谐社会的一个主要矛盾。农民工绝大多数属于非正规就业人员，其职业十分不稳定，劳动纠纷经常发生，工资低、所享受的社会保障水平低。在缺乏基本保障的情况下，他们的生活可能陷入困境，可能实施违法行为以获取基本生活资料，给城市的社会治安带来隐患。从心理角度看，“城市农民工人边缘化的生存状态将会使其缺乏稳定而长期的预期，在丧失原有文化价值和组织归属地的同时，很可能会陷入一种‘游民化’的状态，从而对整个社会稳定构成潜在的威胁”{2}。他们失业后失去生活来源，又不享有城市最低生活保障，极易成为社会的不稳定因素。各国的经验表明，社会保障制度是社会的“安全网”和“稳定器”，建立社会保障制度是实现社会稳定、构建和谐社会的重要保障。为了维护社会的稳定，实现社会的长治久安，必须完善农民工养老保险制度，增强社会的凝聚力和稳定性。

（三）实现城乡统筹发展的需要

我国长期呈现二元社会结构，城市化滞后，不仅影响产业结构和就业结构的升级，而且加剧了产业结构和就业结构的扭曲。我国经济社会发展中的一些突出问题，如就业压力大、农民收入低和增长乏力等，在很大程度上均与城市化滞后有关{3}。随着改革开放的深化，农村的城市化以及工业化将成为历史发展的必然，为农民工提供社会保障，有利于他们“就地转化”为市民，加快城市化进程。因此，我国开始了统筹城乡综合配套改革试验。随着这一改革的深入，大量的农村人口会流入城市，转为城镇居民。作为试验区之一的重庆市是我国中西部地区特大中心城市，是典型的“大城市带大农村”，城乡二元结构矛盾突出。重庆市3100多万人口中农村居民占80％，以上，城乡居民收入比为4：1{4}。按照重庆市城乡统筹发展的规划，到2020年，将有800～1000万农村人口成为城镇人口，这就需要有城乡统筹的社会保障制度作为保障。如果这些农村人口转为城镇人口后，那么就需要拥有与城镇居民相同的社会保障权；没有这种保障作为基础，城乡统筹发展是很难实现的。

（四）完善社会保障制度立法的需要

建立统一的一元化的社会保障制度是我国社会保障制度改革的长期目标。然而，由于客观条件的制约，我们的改革步骤只能逐步推进。在当前，建立农民工这一特殊群体的社会保障安全网，应该说是城乡社会保障衔接的一个过渡模式，也是当前情形下的一个最优选择{5}。应当说，农民工养老保险早解决早主动，成本和代价也相对较小。由于不少地方农民工养老保险制度的立法时间较早，积累了比较丰富的经验，具有建立全国统一的法律法规的基础性条件。在城乡统筹发展，打破城乡壁垒的同时，完善社会保障法律制度，分步骤分类别将已进城务工的农村户口人员逐步纳入社保系统，则不失为现实可行的方案。农民工养老保险制度的立法完善，是我国社会保障制度立法完善的突破口。有利于推动其他社会保险立法的不断完善，为最终实现城乡一体的社会保障制度打下基础。

二、农民工养老保险立法存在的问题

按照我国相关法律的规定，所有的企业职工都享受养老保险，农民工也不例外。不少地方也纷纷出台了农民工养老保险的政策与办法，对征缴农民工养老保险费做出了明确规定，并对企业进行征缴。应当说，这些政策和规定，对广大农民工来说是一个福音，然而，这样的好政策，农民工却并未喝彩{6}。根据人力资源和社会保障部的资料，截至2008年底，全国参加城保的农民工2416万人，只占在城镇就业农民工的17％{7}。重庆市人大2007年的一项调查表明，重庆市参加职工基本养老保险的农民工仅5万多人，占在重庆市内就业农民工总数的1．7％左右{8}。农民工对养老保险不叫好的原因之一，在于该制度存在一定的缺陷，难以真正起到对农民工的保障作用。虽然重庆市在2007年推出了《重庆市农民工养老保险试行办法》（以下简称《重庆试行办法》），提高了对农民工的养老保障水平，但笔者认为，从城乡统筹的视角看，尚有差距。

（一）现有农民工养老保险的立法散乱且缺乏权威性

我国尚未正式出台一部综合性的关于农民工社会保障的全国性专门法律或法规，《社会保险法》、《农民工参加基本养老保险办法》尚在制定中。我国现行的社会保障制度主要是由多个单行条例组成，主要形式为国务院及其各部委的“条例”、“决定”、“通知”。目前，农民工社会保障的推行主要还是依靠地方政府规章和一些规范性文件{9}。这样，就出现了地方各自为政制定和推行农民工养老保险政策，存在各地基数不同、费率不同、建账比例不同等问题，使得执法和司法的效力受到影响。如果农民工在社会保障方面发生争议，仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定对此类争议进行仲裁或判决，其法律的权威性和稳定性无法得到保障；因此，迫切需要制定农民工养老保险法律法规。

（二）用人单位和政府部门的责任不明确

用人单位的责任不明确，表现在用人单位不按规定为农民工办理参加养老保险的手续或不按规定足额缴纳养老保险费的责任不明确。不少企业为了降低成本，往往不愿为农民工投保。企业为了逃避责任，往往不与农民工签订正式劳动合同，而目前国家对农民工参加养老保险的立法规范不够明朗，即使企业不为农民工投保，也难以受到惩罚。地方立法也同样对用人单位的责任规定不明确。如《重庆试行办法》中只是明确了用人单位如不按照规定为农民工办理养老保险，则农民工可以向劳动保障部门举报投诉。由于对没有为农民工办理养老保险的用人单位将受到什么惩罚没有明确规定，不少用人单位仍然采取能够不办就不办的态度。政府部门的责任不明确涉及两个方面：一是从政府承担财政责任看，在城镇职工（含个体工商户和灵活就业人员）和农村居民养老保险方面，政府都承担财政补贴和最低保障责任，而惟独对农民工养老保险，政府未承担相应的财政责任。这种差别待遇的存在，不符合公平原则，也不利于城乡统筹社会保障制度的建立；二是政府监督部门的责任不够明确。对农民工的养老保险，虽然不少地方有规定，但办理养老保险的比例却不合理。其中一个重要的原因是政府部门对用人单位没有为农民工办理养老保险进行及时的监督检查，即办与不办没有人管，负有监督的部门监督检查的责任不明确，影响了该制度的落实。在人力资源和社会保障部近日公开征求意见的《农民工参加基本养老保险办法》（以下简称《农民工养老办法》）的规定中，仍然没有看到对用人单位和政府部门责任的规定。

（三）设定的限制性条件过多

一是对参保人身份的限制。由于养老保险需要农民工所在单位与农民工共同缴纳费用，如果农民工没有与用人单位签订劳动合同，或是单干或者是打零工的农民工，是不能参加社会养老保险的。如《重庆试行办法》第2条中所指的农民工，限于在国家法定的劳动年龄内，与单位形成劳动关系的农民工，单干或者是打零工的农民工，就无法参保。而农民工在城市打工，没有与单位建立劳动关系，属于单干或者是打零工的农民工比较多，他们往往没有条件参加农民工养老保险。《农民工养老办法》也规定“在城镇就业并与用人单位建立劳动关系的农民工，应当参加基本养老保险”，这个规定同样没有包括单干和是打零工的农民工。

二是对养老保险移转的限制。2007年7月施行的《重庆试行办法》规定实行农民工养老保险全市统筹，这是一个进步。但我国不少地方还仅仅是县市统筹，但不管是省级统筹还是县市级统筹，都规定只能在参保的行政区域内移转养老保险关系。农民工的流动频繁已是不争的事实，不少农民工与单位签订的劳动合同仅仅是一年两年，由于频繁地变更工作地点和工作单位，有的一年就换两三个单位，他们可能在不同就业地区之间流动，也可能在工作地与原籍所在地之间流动。有流动，就要求社会保障能够随之进行转移。由于不少地方连省级统筹都没有实现，农民工跨省、跨市流动就业就很困难。相互之间的标准不同，规定不同，对养老保险转移的限制就多。如果农民工流动到了参保地以外的地方打工，养老保险就不能转移到新的地方。也正是由于养老保险不能移转，近年来不少农民工选择退保。2009年春节前，“珠三角”、“长三角”等地区就再次出现了农民工退保的浪潮。农民工流动后，没有办法转移或保持养老保险关系，只能选择退保，取回自己个人账户中的资金。“各自为政”、“壁垒森严”的社保格局导致一系列的问题，不利于社会稳定、长治久安，这种格局应该被打破。

三是享受养老保险待遇的限制。享受养老保险待遇的门槛设置高，享受养老保险待遇有“累积缴费满15年”的“硬杠杠”，职工累计缴费15年，然后，男性必须等到60岁、女性等到55岁后才能享受养老金。个人缴费年限累计不满15年的，退休后不享受基本养老金待遇，其个人账户储存额一次性支付给本人。有的地方还硬性规定，退休前若干年必须在本地连续参保。农民外出打工具有短暂性和流动性的特点，连续在外打工15年不容易，要在同一地参加保险满15年更不容易。上述规定，使得农民工晚年只能与养老保险无缘了。

四是缴费的比例或基数过高。许多地方的农民工养老保险的缴费是比照城镇职工的缴费比例来执行的，农民工个人每个月上缴的养老金占工资的8％，这对民工来说不是一个小数目；有的地方规定按照上年度职工月平均工资数的8％，更让一部分农民工吃不消。例如《重庆试行办法》第7条规定，农民工养老保险缴费基数按照本人上年度月平均工资总额核定；农民工本人上年度月平均工资总额低于上年度全市城镇经济单位职工月平均工资60％的，按上年度全市城镇经济单位职工月平均工资的60％核定缴费基数；超过300％的，超过部分不计入缴费基数。用人单位缴纳农民工养老保险费，以本单位属于参保缴费范围的农民工缴费基数之和乘以10％计缴；农民工个人缴纳农民工养老保险费，以本人缴费基数乘以5％计缴。而按照重庆市公布的数字，2008年，重庆职工月平均工资2248．5元，按照60％计算，个人应缴1349．1的5％，即112元。而大量的农民工月平均工资不足1000元，多数在五六百元左右，100多元的养老保险费对多数农民工来说不是小开支。由于缴费过高，与农民工的收入不相符合，导致一些农民工不愿意参加缴费标准过高的养老保险，而是将有限的现金收入寄回农村，回乡寻求土地保障。

三、城乡统筹背景下完善农民工养老保险制度的设想

（一）立法模式选择

基于农民工的特殊身份，养老保险的立法模式应当作何选择，学者们有不同的看法：一是认为应当将农民工纳入城镇职工养老保险。有学者认为，我国应建立城镇统一的社会保险制度，其覆盖对象应是所有工资收入者，而不应将城镇职工和农民工截然分开，差别对待。因此，城镇社会保险应该逐步将农民工纳入到体系中来{11}。二是对农民工实行相对独立的社会保障制度。有学者认为，对农民工一开始即推出比较完善的社会保障制度，因缺乏财源及其他资源而不可行。所以，现阶段应当推出相对独立的农民工社会保障制度，建构一种作为过渡形态的供城市企业职工、农民工（乡镇企业职工与进城务工人员）及农民分别实行的，既相对独立、又便于走向整合的“三元社会保障模式”{12}。有学者还指出，应当就农民工社会保险制度专门立法，特别是在未来的社会保险法中单列“农民工社会保险”专章，或者制定专门的农民工社会保险基本法{13}。三是认为农民工应当参加农村社会养老保险。理由在于：我国历史原因形成的二元体制不可能在短时期内打破，目前把农民工纳入到城镇保障体系中来不现实也不可行，可行的方案是把农民工纳入农村社会保障制度，加快改革、完善农村社会保障制度，并在时机成熟
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