一、问题的提出

当前，劳动争议案件急剧增加。以1999年到2007年全国各级劳动争议仲裁委员会受理的劳动争议案件为例（见图），[1]9年案件数量增长了近4倍，其中集体争议案件涉及人数持续占据三分之二左右。

此外，在上访事件中，劳工问题占所有不安定因素，如拆迁、土地等的50％以上。2006年，中国社会科学院在全国进行了一次“社会和谐稳定问题全国抽样调查”，对影响我国社会和谐稳定的18个问题进行了排序，其中与劳动用工直接相关的就有4个之多，占受调查人数的69.54％。[2]在一些地区，因劳动争议引发的群体性事件更是引起了党和国家的高度重视。2001年，重庆农妇熊德明请总理为自己的丈夫讨薪，掀起了一场轰轰烈烈的“民工清欠风暴”。2004年湖北民工胡卫国为讨薪坠楼身亡，他妻子写下的“讨薪日记”再次引起社会各界的极大关注。2005年民工王斌余因讨薪不成杀人被判死刑一案，更是引起了法学界一场深刻的讨论……在法律之外，一些人开始以一种古老得近乎原始的方式寻求对个人权利的保护。可见，如何公正高效地处理劳动争议纠纷，已经成为维护社会和谐稳定亟待解决的问题。

二、现行劳动争议多元纠纷解决机制的实证检讨

按照《劳动法》的规定，我国实行的是以协商、调解、仲裁、诉讼为主要环节的劳动争议多元纠纷解决机制。其中，协商、调解、仲裁又称非诉机制，具有灵活、方便、快捷的特点，主要解决劳动争议处理的效率问题，形成案件分流机制，避免过多案件涌向人民法院；诉讼机制主要解决劳动争议处理的公正问题，以专业化的法律队伍和严格的法律程序使非诉阶段没有得到解决的案件最终定纷止争，案结事了。这种制度设计理念虽是科学的，实践效果却并不理想。

（一）非诉机制公正性不足，导致效率弱化

首先，就协商而言，在个别劳动关系领域，由于劳动关系的从属性，用人单位一方独大，形成了一边倒的力量格局，劳动者与用人单位缺乏平等地位，使个别协商很难形成一个公正的平台。而在集体协商过程中，本来应该由工会代表劳动者与用人单位进行集体谈判，但由于工会组织建立在企业内部，经费来源和工资保障受制于企业，所以，在出现劳动争议时，他们往往以调解者的身份出现在劳动者与用人单位之间，并不能实际提高劳动者一方的协商地位，有时甚至屈从于单位行政。因此，劳资双方因经济地位而导致的话语权的差距，使得无论个别协商还是集体协商，对解决劳动争议已是名存实亡，效率之低可想而知。

其次，就调解而言，制度设计的原理是利用“第三方”的中立地位，在劳资双方之间，通过有效斡旋，使争议双方互相谅解，达成一致。实践中，由于劳动争议调解委员会设在企业内部，无论在组织管理还是经费来源上均受制于企业，所以不可能成为完全中立的第三方。对政府来说，由于其职能定位主要是行政监管，其调解职能具有很大的被动性，层层信访制度也不过是应对矛盾激化的不时之需。而且，出于发展地方经济的考虑，一些地方政府甚至与企业形成了某种程度的利益共同体，所以也不可能在劳资双方之间完全做到不偏不倚。因此，以中立第三方为媒介的调解在现实中也丧失了应有的公正前提，效率同样无从谈起。据中华全国总工会统计，2005年全国27.1万个企事业单位劳动争议调解委员会共受理劳动争议案件19.3万件，调解成功4.2万件，也就是说，一年内将近6个调解委员会才调解成功一个案件。[3]分流作用已经甚微。

第三，就仲裁而言，由于缺乏独立的法人地位，劳动仲裁委员会一开始就没有独立的人员、资金、办公场所和办事机构，处处受制于地方行政部门。而且，由于劳动仲裁的非自愿性和裁决结果的非终局性矛盾，更是使其颠覆了仲裁的本质涵义，抹杀了仲裁社会性的公正一面，使人们逐渐丧失了对其权威性的信赖。据统计，山东省劳动行政部门在2003年和2004年分别受理劳动争议案件18846件、21313件，而同期全省法院受理的一审劳动争议案件却分别高达15602件、14950件。[4]可见，劳动仲裁并没有真正实现“案结事了”，大多数案件在仲裁裁决之后，重又走上了诉讼的道路。

（二）诉讼机制效率低下，导致公正虚化

由于实行劳动争议仲裁前置制度，人民法院在受理和审理涉及劳动者与用人单位之间的纠纷案件时，需要进行四项审查：一是对争议性质的审查；二是对诉讼时效的审查；三是对诉讼主体资格的审查，如果诉讼主体不适格，而仲裁机构没有审查清楚并作出了相应裁决，在诉讼程序中被法院发现，则需要当事人重新申请仲裁；四是对仲裁请求的审查，包括对仲裁请求范围的审查、对诉讼请求与仲裁请求一致性的审查以及诉讼请求超出仲裁请求部分的独立性审查。对于仅在诉讼中提出的与仲裁请求范围无联系，具有独立性的请求依法驳回，当事人需要就具有独立性的部分另行申请仲裁。由于处理劳动争议的法律法规颁行较晚，人们对相关法律知识了解不多，要求当事人做到万无一失，确实有些勉为其难。而一旦出现了什么差错，所有程序从头再来，步骤之繁琐可想而知。依现行法律规定推算，一个劳动争议案件走完仲裁、诉讼全部程序需要11个月，这比民事、刑事和行政诉讼的审理周期都要长，而且实践中一般还会长于这个时间。本来，案件进入诉讼阶段，历经千辛万苦的当事人把最后一线维权希望寄托在了人民法院身上，但由于没有处理好诉讼效率问题，迟来的公正也成了望穿秋水的感叹。

三、完善劳动争议多元纠纷解决机制的路径尝试

（一）改企业劳动争议调解委员会为职工劳动争议协商委员会，促进协商平等化

《劳动争议仲裁法》第4条规定：“发生劳动争议，劳动者可以与用人单位协商，也可以请工会或者第三方共同与用人单位协商，达成和解协议。”这里的“第三方”并不是调解机制中的“第三方”，是针对劳动者相对于用人单位处于弱势地位，而提出的一种用于提高劳动者协商地位的新的设计思路。为了达到这一目的，笔者建议，依据该条规定，将企业劳动争议调解委员会予以改造，组建职工劳动争议协商委员会。原因是：企业劳动争议调解委员会缺乏应有的独立性，维持其存在只会平增工会组织的工作负担，浪费纠纷调处资源，已经徒劳无益。而组建职工劳动争议协商委员会，可以将工会的某些组织职能从调解委员会转移过来，增加劳动者的维权力量，促进劳动者与用人单位协商地位的平等，因此具有一定的可行性和实效性。具体做法是：1．协商委员会由工会牵头成立（企业没有成立工会的，由上级工会组织负责），职工自愿报名（企业高层管理人员及与之有血缘或姻缘等特殊关系的人员除外），民主选举产生；2．由工会协调当地人民法院安排熟悉劳动争议诉讼的法官对协商委员会的委员进行法律知识培训，在人民法院组织的法律“进企业”、“进工厂”活动中，重点安排对协商委员会进行法律咨询和指导，条件成熟的，可以在人民法院与协商委员会之间建立稳定的联系制度，以提高其代表劳动者进行协商谈判的能力和水平；3．协商委员会的职能具有单一性，除参加法律知识培训外不组织其它集体活动，在劳动者与用人单位发生劳动争议时，应劳动者的请求与用人单位进行平等协商；4．双方达成的协议经签字确认后具有合同效力。上述做法，一方面可以减少工会行政化的影响，组织上更贴近争议当事人，另一方面，由于人民法院参与培训和指导，可以提高协商委员会运用法律的准确性和权威性，在一定程度上提高了单个劳动者与用人单位协商谈判的法律地位。而且，赋予最终协议合同效力，也会使协商机制具有更强的实效性。

（二）成立区域性劳动争议调解委员会，实现调解的中立化

基本设想是：1．区域性劳动争议调解委员会在农村地区主要设在县区一级，经济相对发达、企业较多的地区可以设在乡镇，较大的城市可以设在街道或社区；2．组织上由当地人民政府牵头，由人民陪审员、律师等法律工作者代表、工会代表和用人单位代表组成，人民陪审员代表由当地基层人民法院推荐，律师等法律工作者代表由司法行政部门推荐，工会代表由当地工会组织指定，用人单位代表由当地企业联合会（或类似组织）选定；3．运行经费由当地人民政府、企业和工会共同承担，具体比例由政府劳动行政部门与企业和工会协商确定。与以往学者们的观点不同，笔者没有建议在调解委员会中有政府代表参与，而是代之以人民陪审员、律师等法律工作者，主要是考虑到在当前经济社会发展的过渡时期，地方政府与企业结成的利益共同体在短期内仍将存在，如果调解委员会由政府牵头成立，经费由政府部分承担，其中再有政府代表参与具体办案，将使调解机制带有很强的行政化色彩，影响调解机制在当事人心目中的公正形象。而且，人民政府在劳动用工领域的主要职能是劳动监管，属事前监督，如果在劳动争议案件处理中赋予其过多的工作职责，必然会影响其主要职能的发挥。而由人民陪审员、律师等法律工作者代表参加，一方面符合“三方机制”原则，容易形成中立的第三方，另一方面可以使调解委员会在一定程度上摆脱行政隶属关系的限制，更具有独立性。而且，人民陪审员经过了司法部门的选拔和培训，从事过司法审判工作，具有一定的法律知
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