对劳动争议处理体制的修改是《劳动争议调解仲裁法》在起草过程中，为社会各界所普遍关注的重要内容。修改后的劳动争议处理体制基本上遵循原有“一调、一裁、两审”的总体框架，但相关规定也体现了立法指导思想和一些重大的制度突破。本文在对《劳动争议调解仲裁法》所规定的劳动争议处理体制进行分析与评述的基础上，提出现行立法在适用过程中所可能面临的问题，并对缺憾之处提出自己的一些思考和建议。

一、劳动争议调解机制的完善

针对我国原有劳动争议调解制度中存在的诸多问题，《劳动争议调解仲裁法》对调解机制进行了如下完善：

（一）劳动争议调解机构的多元化与社会化

为了适应时代发展的需要，《劳动争议调解仲裁法》确立了多元化、社会化的劳动争议调解组织，将调解组织的范围从企业劳动争议调解委员会扩展到“依法设立的基层人民调解组织”与“在乡镇、街道设立的具有劳动调解职能的组织”。当然，在我国要建立、发展多元化、社会化的劳动调解组织，还需要做如下工作：首先，应明确政府劳动行政主管部门对这些劳动争议调解组织的指导关系，特别是对集体合同、集体争议等涉及人数多、利益波及面广的劳动争议，政府主管部门介入的力度应更大。其次，要加强调解的专业化、职业化建设。培训调解人员，使其具有一定的专业基础和良好的业务素质，熟谙调解应该采用的特殊的工作方法和技巧，建立国家对调解员的资格认定、业务培训和选派任命等科学规范的管理制度。

（二）劳动争议调解的规定明确化、具体化

与原有相关立法相比，《劳动争议调解仲裁法》对劳动争议的调解程序做了更加具体的规定，包括劳动争议调解的申请、具体要求、期限和调解协议的履行等。为了强化重在调解的原则，规定调解为仲裁裁决前的必经程序。虽然，该法对如何进行调解的具体程序并未予以明确规定，但它还是符合调解实践的。因为在实际的调解工作中，调解人员的调解方式经常是非正式的，他往往需要根据当事人和争议的特点，选择最有效的调解方式。因此，对调解的规范应是“结果正义”性的，而不必刻意强调“程序正义”。

（三）劳动者有权向法院申请支付令暨调解的效力问题

在实践中，劳动争议调解日趋萎缩的一个重要原因就是劳动争议调解结果的权威性不足，调解书的约束力较弱。就调解书的效力问题，最高法院的司法解释[1]规定，“调解协议具有劳动合同的约束力，可以作为人民法院裁判的根据”。其实，赋予调解协议以合同的效力，并不代表其具有强制执行力。虽然有不少学者以及实务部门的同志呼吁，希望立法赋予调解协议以司法的强制执行力，但《劳动争议调解仲裁法》最终未对此明确规定，而仅规定如因支付拖欠劳动报酬等事项达成调解协议，用人单位在协议约定期限内不履行的，劳动者可依法向人民法院申请支付令，并未对就其他事项达成的调解协议的效力予以规定。支付令是人民法院根据债权人的申请，督促债务人履行债务的程序，其与司法强制执行程序是有本质区别的。根据《民事诉讼法》的规定，如果债务人自收到支付令之日起15日内向人民法院提出书面异议，则人民法院应当裁定终结督促程序，支付令自行失效。之所以无法赋予调解协议以强制执行力，是由调解的本质及建立在双方自愿的基础上决定的，因此根据这一立法，双方在签订调解书后，如果一方不履行，或对人民法院的执行提出抗辩，则调解书无效。

二、劳动争议裁审机制的改革及存在的问题

我国原有的“先裁后审、裁审脱离”的劳动争议裁审体制暴露出诸多问题，对此，理论界提出了许多改革意见，归纳起来，基本上可分为“单轨制”和“双轨制”两类，{1}而讨论最多的改革模式是实行“或裁或审”制。但在立法过程中，“或裁或审”因受到诸多方面的质疑而最终未被立法采纳，取而代之的是一般案件“一裁两审”、特殊案件“一裁终局”的制度。

事实上，设计劳动争议的解决程序，确定对其的裁审体制，不能脱离对劳动争议特点的认识。劳动争议的本质特征是社会性，具体体现为兼容性、及时性、群体性与普遍性四个方面。{2}调解、仲裁、诉讼三种程序各有利弊，只有在不同的国家，针对不同的国情、劳动关系特征、仲裁及司法体制，构建适合的、能够实现调解、仲裁、诉讼三者有效结合的劳动争议处理体制才是最佳的选择。而劳动争议处理体制的改革过程，也是重组劳动争议处理资源的过程，改革的目标模式无论做何种选择，都应当以现行体制为起点和基础，尤其是要通过资源优化整合，使现有资源得到充分利用，以减少制度变迁的成本。新的制度设计也同样需要我们进行深入思考：

（一）劳动争议裁审体制的分类处理机制

劳动争议从世界各国（地区）的情况来看，一般划分为利益争议与权利争议，对二者的区分构成西方劳动争议处理体制的基础。一般而言，以公民宪法上的诉讼权利为保障，权利争议通常直接由司法机关管辖；而利益争议由于具有不可诉性和矛盾焦点的社会性，为了防止劳资对立和矛盾激化，往往由调解组织或仲裁机构居间解决。例如，我国台湾地区针对立法上所划分的“权利争议”与“利益争议”，建立了由非司法机构解决利益争议，司法机构解决权利争议的分规制解决机制。{3}在瑞典，利益争议主要通过国家调解机构调解解决，调解不成，调解机构会力劝双方提交仲裁解决争议，权利争议可通过司法程序或仲裁解决。{4}在韩国，权利争议直接进入仲裁程序，不必经过调解，而利益争议是强制调解原则，只有在调解不成时，才可以申请仲裁。{5}同时，由于权利争议大多为个别争议，利益争议大多为集体争议，因此，西方劳动争议的重心不在个别争议而在集体争议，这是西方市场经济国家劳动争议的共性。例如美国的劳动争议处理制度主要是针对集体谈判建立的，即主要处理利益争议，包括开始谈判前的争议处理和谈判过程中的争议处理。{6}

在我国，由于集体劳动关系法（包括集体争议法）尚未制定，因此，利益争议的处理尚未被纳入立法，所以，《劳动争议调解仲裁法》仅针对权利争议，而其所确立的劳动争议裁审体制的分类处理机制，也仅针对不同的权利争议而言，这与西方国家完全不同。根据《劳动争议调解仲裁法》第47条的规定，能够“一裁终局”的案件分为两类：一类是特定案件的小额案件；另一类是劳动标准案件。这些强制性仲裁终局的争议有如下一些特点：一是案件的专业性强，有明确的专业标准据以做出判断；二是案件与劳动者的生存权益联系密切，从保护劳动者安全健康和生活必需的角度需要快速解决；三是案件的疑难程度低，不需要过多的程序去甄别。除上述两类案件外，对其他类型的劳动争议的处理则依然遵循我国现行“先裁后审、诉讼终局”的处理体制。同时，为了对劳动仲裁实施必要的司法监督，该法第48、49条确立了对“一裁终局”案件实行仲裁之后劳方有权起诉、资方无权起诉，但资方在法定情形下有权申请撤销仲裁裁决的处理机制。如果劳动者对仲裁无异议，而仲裁本身又不存在能够被撤销的法定情形时，则仲裁裁决具有终局的效力。这一立法突出体现了向劳动者利益倾斜、赋予劳动者更多法律保护的指导思想，使最弱势的劳动者不必因一些普遍性、多发性的劳动争议而去面对复杂的争讼程序。而且，通过劳动者选择是否仲裁终局，既使劳动争议仲裁的权威性变成现实，使其真正成为保护劳动者利益的一件利器，也使这些类型的劳动争议能够主要通过仲裁程序解决，从而实现对仲裁的司法监督，减轻劳动争议审判的压力。这种立法对劳资双方的区别对待，并不违反平等原则，而是在劳资双方力量不均衡、不对等的客观现实下追求保护劳动者合法权益这一实质正义的体现，即通过矫正劳资双方实际上的不平等地位而努力实现劳资双方实质上的利益平衡。这种劳动争议裁审体制的分类处理机制，是我国《劳动争议调解仲裁法》的一个创举，具有鲜明的中国特色。

但值得注意的是，该法第47、48、49条的规定还存在如下一些问题：

1.仲裁裁决的生效时间不确定。根据第47条的规定，“一裁终局”的案件，裁决书自做出之日起发生法律效力。但根据第48条的规定，劳动者对第47条规定的仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起15日内向人民法院提起诉讼。那么在这15日内，仲裁裁决实际上处于效力未定的状态，这就与第47条的规定不符，这是立法文字表述上的一个缺憾。

2.劳动者对“一裁终局”的案件不服提起实体诉讼的时效（15天），与用人单位提起撤销之诉的时效（30天）之间存在时间差。在实践中，如果劳动者收到仲裁裁决书之日起15日内不提起诉讼，则仲裁裁决应当已经生效了，但是如果15日之后，劳动者申请法院执行仲裁裁决，而30日之内用人单位向人民法院又提起撤销之诉的，该如何处理就是值得思考的问题。笔者建议参照我国《仲裁法》第64条的规定处理，即“一方当事人申请执行裁决，另一方当事人申请撤销裁决的，人民法院应当裁定中止执行。人民法院裁定撤销裁决的，应当裁定终结执行。撤销裁决的申请被裁定驳回的，人民法院应当裁定恢复执行”。

事实上，在裁审体制的制度设计上，仲裁是否应当、能够以及如何终局、如何构建对仲裁的监督机制，是与仲裁本身的权威性与公信力密切相关的。如果仲裁本身具有较高的权威性和公信力，那么在立法过程中对仲裁的监督机制的考虑就显得不那么迫切，同时，对仲裁终局制也就减少了很多的顾虑。而仲裁本身权威性的树立，则是由仲裁机构的设置、人员的组成等多方面因素共同决定的。因此，增强劳动争议仲裁本身的公信力与权威性是我国下一步劳动争议处理体制的重点建设环节，如果不能建立仲裁的公信力和权威性，使争议双方特别是劳动者信服仲裁结果，那么新法所建立的部分案件的“一裁终局”制也不能发挥其预期的效果。

（二）仲裁机制立法中存在的其他问题

1.时效期间问题。《劳动争议调解仲裁法》完善了仲裁阶段的时效制度，例如，延长了申请仲裁的时效期间，完善了仲裁申请时效的中断、中止制度。并且规定，在劳动关系存续期间拖欠劳动报酬发生争议的，不受仲裁时效期间的限制。但是，上述规定在适用上依然会存在若干问题，例如，在时效问题的证明上谁承担举证责任；“拖欠”劳动报酬是否包括拖欠的加班、加点的工资等。针对上述问题，笔者建议，相关主管部门应当出台实施细则予以明确解释
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