在我国，长期以来人事关系和劳动关系是两个完全独立的体系，事业单位、社会团体与其聘用人员之间的人事关系不属劳动法调整的范畴，人事争议适用人事争议仲裁规定，而劳动争议适用劳动仲裁程序，两类争议性质不同，争议解决途径不同，所适用的法律或规章也不同。人事争议的解决被认为属于政府行政职能范畴，人事部门和事业单位一直习惯于在行政的框架内解决人事争议问题。在这种背景下，有没有制定相应的法律不为人事仲裁部门和相关机关事业单位所重视。国家在2002年正式提出了对全国范围内的国家事业单位人事制度改革，随即国务院办公厅、人事部等联合发布了《关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》。随着事业单位聘任制度改革的深入，各类人事争议层出不穷，由于传统的解决人事争议的手段存在明显弊端，人事政策法规的空白、人事争议救济渠道的狭窄、争议处理程序的不规范产生的后果是实践中大量的人事争议因缺乏法律的有效调整而无法得到圆满地解决，使事业单位人事改革过程中各类矛盾激化。2003年最高人民法院《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（法释（2003）13号）发布后，人事争议和劳动争议一样，同样应纳入司法的范畴，现行带有浓厚行政色彩的人事争议解决机制本身的合法性危机凸现出来。现实呼唤通过法律和制度的修正和重构，将人事争议调解、仲裁、诉讼程序纳入法律调整的范畴。

一、人事争议解决机制现状与问题

现行人事争议解决机制是在事业单位体制改革和人事制度改革中诞生的一项人事管理创新制度。20世纪80年代初，我国开始建立市场经济为导向的经济体制改革，改革引起了事业单位大量的人才流动。为化解人才流动诱发的尖锐矛盾，各地创造性地开展了人才流动争议处理工作。80年代后期至90年代初期，随着事业单位体制改革的人事制度改革的逐步推进，各地人事部门扩大了人事争议处理的范围，人才流动争议演变为人事争议。

在实际中，不论是以前的人事政策处理，还是现行的人事争议仲裁与诉讼，人事争议内涵界定有概念式和列举式两种。概念式界定体现于《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》第三条：“本规定所称人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。”该条对人事争议的范围界定是狭义的人事争议，主体方面只有国家事业单位以及工作人员，在人事管理行为方面（实体与程序方面）被限制为“因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的三类争议”。其特征表现为，争议主体是特定的，争议事项范围是限制的。而大部分人事争议事项，诸如直接的晋级、晋职、考核、奖惩、任免、调动、工资等争议，均不属于人民法院的受理范围。列举式界定体现于2007年人事部发布的《人事争议处理规定》及一些地方性规章之中。《人事争议处理规定》第二条规定：“本规定适用于下列人事争议：实施公务员法的机关与聘任制公务员之间、参照《中华人民共和国公务员法》管理的机关（单位）与聘任工作人员之间因履行聘任合同发生的争议；事业单位与工作人员因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议；社团组织与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议；军队单位与文职人员之间因履行聘用合同发生的争议；依照法律、法规、规章规定可以仲裁的其他人事争议。”上述五种人事争议可称为可仲裁的人事争议。

随着我国干部人事制度改革的深入和事业单位聘用制度的全面推行，人事争议解决机制由单纯的行政手段转变为由相对中立的专门仲裁机构和司法审判构成的“一裁两审”，形成人事争议协商、人事争议调解、人事争议仲裁、人事争议诉讼相互配合的制度体系。

1．协商。各地出台的事业单位人事争议处理规定一般都将人事争议的解决方式中第一项列为自行协商。但对其性质、如何开展、单位的谈判代表人以及谈判的程序等都没有规定，显示其不足和缺乏规范。事实上，人事争议协商由于中国传统用人单位的强势地位而变得微不足道。

2．调解。这里所说的调解专指对于人事争议处理的政府行政主管机关的调解、机关事业单位调解组织的调解以及民间调解。国家人事部在《关于深化事业单位人事制度改革的实施意见》中提出了，“加快建立和完善人事争议调解、仲裁制度，及时、客观、公正地处理人员聘用中的人事争议问题，化解矛盾，维护聘用单位和受聘人员双方的合法权益”。人事部《关于在国务院各部委、直属机构、直属事业单位开展人事争议调解工作的意见》（人办发（1999）2号）中，要求国务院各部门要成立人事争议调解委员会，负责调解下列人事争议：下属单位与工作人员之间因辞职、辞退、履行聘任（用）合同发生的争议；下属单位之间因人员流动发生的争议；依据法律、法规、规章可以调解的其他人事争议。并较详细的规定了调解程序、调解协议的效力和工作原则等。目前实践中的人事争议调解当事人的满意程度均较低。其主要原因是调解的实体规则如规章制度、聘用合同等具有较强公信力又具有内在约束力的实体规程尚不完善，在法律上聘用合同的法律效力也未明确，大部分争议一旦发生，就直接申请仲裁，导致了矛盾的激化。

3．仲裁。人事争议仲裁制度是具有中国特色的一种权益救济制度，其产生标志是人事部《人事争议处理暂行规定》的出台和《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（法释（2003）13号）的发布。法释（2003）13号的出台实现了人事争议仲裁制度与司法制度的接轨，解决了长期困扰社会的仲裁执行难和仲裁机构当被告问题，为人事争议仲裁工作的开展创造了有利条件。从制度上讲，这项司法解释解决了人事争议仲裁制度的司法保障问题，标志着人事争议仲裁制度体系基本健全，为以后人事争议仲裁制度立法打下了基础。但是目前理论界对人事争议仲裁探讨较多，主要问题集中于以下方面。

（1）人事争议仲裁的性质。官方观点认为，所谓人事争议仲裁，指仲裁机构对人事争议进行调解或裁决的行政司法活动。[1]但有学者认为，按《人事争议处理规定》设立的我国人事争议仲裁制度，不能说是一项近乎司法程序的救济程序，不能看作是完整的仲裁制度，而应将其看成是行政裁决。[2]在人事争议仲裁实践中，实务界也有这种观点，认为“人事争议仲裁是人事行政主管部门对当事人的人事争议进行的行政裁决，该裁决直接涉及到当事人的人身权、财产权，当事人认为人事争议仲裁委员会作出的人事争议仲裁侵犯其人身权、财产权的，可以依法提起行政诉讼”。[3]有学者认为，就其性质而言，我国的人事争议仲裁制度是借用了仲裁名称的行政调处制度。[4]也有学者明确排除人事仲裁是行政裁决。[5]

（2）人事仲裁制度本身的合法性危机。根据法治的一般原则，仲裁作为准司法的制度必须有法律的确认与规范。我国《立法法》的第八条明确规定：“下列事项只能制定法律：……（九）诉讼和仲裁制度……”《劳动法》对劳动争议仲裁制度做出了基本的规范，确立了劳动争议案件领域的先裁后审的处理体制。而与之并列的人事争议仲裁到目前为止适用的仍然是人事部的政策，效力最高的也就是部门规章，不符合法治要求，也不利于保护聘用者的权益。

（3）人事仲裁与司法裁判脱节。具体表现在人事仲裁的仲裁裁决依据的主要依然是人事部为管理聘用关系发布的政策文件，在当前最主要的就是国办发（2002）35号文《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》；而《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（法释（2003）13号），则规定在人民法院审理人事争议案件适用《劳动法》。两者的裁判依据并不一致。因此受聘人在仲裁阶段得到的结果并不符合劳动法，在仲裁程序后经过民事诉讼程序可能得到完全不同的判决，这对于聘用关系的当事人特别是受聘人的权利保障是不利的，同时也浪费
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