全面放开生育三孩政策、延长产假时间、生育保险并入基本医疗保险是当前生育保险制度3个最为重要的变化。其中，生育保险纳入基本医疗保险，是在技术层面把生育过程中所产生的住院费用计入基本医疗保险，即把在医院产生的生育费用放在基本医疗保险中支出。但这一改革未能触及生育保险基金来源、生育保险待遇水平等问题。或者说，生育保险制度中更为重要、更能激励生育的内容未能得到根本改变，从而，在制度公平性欠缺的同时也无法很好地助力落实三孩政策目标。

一、公平视角下生育保险制度存在的主要现实问题

（一）公平的尺度

公平作为一种价值尺度，似乎在每个人的心中都有自己的标准，达到或者符合自己的标准就会认为是公平的，反之则认为是不公平的。个人在确立自己的公平标准时，实际包含了一个参照点，这个参照点形成两个方面的考量，即社会比较和自我比较。在比较中，人们一般都会选择与条件类似的其他人进行比较，即在公平参照点的选择上，法人或非法人组织会选择与具有相同或相类似情况的法人或非法人组织就同样或类似的情况进行比较，以此来衡量自身在这类情况中处于优势或劣势，或者得了“便宜”还是“吃了亏”，此类情形就是社会比较。这种比较产生对称原则，即对处于类似条件下的人应给予类似的待遇，机会公平、同工同酬等公平诉求都是对称原则的体现{1}（P.2-3）。如果当前的自己和过去的自己相比，那过去的自己就是一个很好的具有类似条件的“他”，公平诉求中人们往往会要求能够获得与过去的自己类似的待遇，而且境况应该是越来越好，至少不能低于以往的待遇。否则就会认为自己在此类情形中“吃了亏”，觉得自己未能获得公平对待。

（二）生育保险制度公平性欠缺的具体表现

从社会比较上看，生育保险负担与待遇存在企业之间的比较和生育女工之间的比较。前者又存在劳动密集型的企业与非劳动密集型的企业之间的比较、雇佣女性员工多的企业与雇佣女性员工少的企业之间的比较；后者则存在生育员工与不生育员工之间的比较、多生孩子的女员工与少生孩子的女员工之间的比较。显而易见，劳动密集型企业缴交生育保险的负担大于非劳动密集型企业，雇佣女工多的企业则在女工的产假和哺乳期需要支付替代工资的成本，乃至生育女工辞职、工作积极性下降等造成的用工成本。生育孩子的员工较之于不生育孩子的员工，无论是投入工作的时间、对工作的积极性等普遍少于不生育孩子的员工；生育孩子越多，在工作投入和积极性方面可能就越差。

从自我比较上看，由于我国生育保险待遇支付不到位、不充分，生育孩子越多，对于生育家庭而言则面临着更大的就业压力和经济压力。生育女性和家庭会将自己生育孩子之前、第一个孩子出生之后、第二个孩子出生之后、第三个孩子出生之后等不同阶段进行比较，可能就会发现生育保险待遇提高缓慢、生育激励政策落地慢、用人单位贯彻激励政策的积极性差、个人在职场的就业环境对自己越来越不利等问题。所有这些都是育儿父母感觉非常不公平的具体体现：生育孩子变成响应国家“三孩”政策的纯付出，而不能享受政府所倡导的生育三孩的政策利好。这恐怕就是人们把生育三孩调侃为“为国生娃”的主要原因。

前述不同企业间的员工生育公平问题，即劳动密集型企业与非劳动密集型企业间的公平问题，小微企业与规模企业间的公平问题，女性劳动者的用人单位与男性劳动者的用人单位之间的公平问题，体制内就业与非体制内就业之间的公平问题，生与不生、生多与生少家庭间的公平问题，夫妻均参与就业与夫妻一方单独就业的家庭差异与公平问题，加上劳动保障内容与社会保障内容之间的混杂，保障水平的高低差别，进一步强化了生育保险之间的公平问题。

我国生育保险制度显现出来的诸多问题，主要原因在于对制度牵扯的利益各方之公平性考量不足，以及对负担公平的认识不充分所致。依笔者的理解，对生育保险制度公平性之认知，应体现在如下几个方面：其一，需要在企业、家庭和政府间建立一定的负担公平。生儿育女固然是家庭和夫妻的选择，但也是国家和社会所必需。应该说，生育行为具有强烈的社会特征和明显的外部性。企业为什么要负担？因为这是企业履行社会责任的重要内容和方式。家庭负担，则因为生育是家庭的选择。政府负担则体现了生育行为的外部性和生育保险的利性特征。其二，需要充分考虑不同类型企业，主要是男性和女性雇员之数量不同企业间的公平问题。换言之，就是要在女性雇员居多和男性雇员居多的不同企业间寻找一定的制度公平。只有在不同企业间建立相对的负担公平，才能避免企业对员工的性别进行选择。其三，权利与义务的公平。作为具有福利性质的一种制度设计，生育保险既要照顾到生育孩子数量不等的劳动者之间权利义务的公平问题，也应体现多缴纳者多获得的公平问题。

更为严重的是，在三孩政策下，生育保险的上述公平性差距被进一步拉大，导致企业进一步强化对女性就业者的歧视和招录限制。生育二孩或三孩的女性则在增加养育孩子负担基础上被进一步设置了步入职场的障碍，实际减少了增加家庭收入的机会。在企业限制或歧视女性就业者和家庭经济负担加重的双重挤压之下，生育三孩的政策响应者少，导致政策目标落空。

（三）生育保险制度公平性欠缺的估算

甲公司是注册于福建省A市的一家劳动密集型企业，员工220 人，其中199名员工为年轻女工。允许生育二孩的政策出台后，甲公司绝大多数的女工都要生育二孩：允许生育三孩的政策出台后，一部分女工生育了第三个孩子。该公司一直遵守相关法律，给所有的员工都缴交了生育保险。此前，该公司按照《劳动法》第六十二条的规定和公司的规章制度，规定每个女工享有98天的产假，生育保险基金给予98天的生育津贴。福建省人大常委会于2016年2月19日修订的《福建省人口与计划生育条例》第四十一条规定：“依法办理结婚登记的夫妻享受婚假十五日；符合本条例生育子女的夫妻，女方产假延长为一百五十八日至一百八十日，男方照顾假为十五日。婚假、产假、照顾假期间，工资照发，不影响晋升。”这造成一个很大的问题是，生育保险基金只能给予生育女工98天的生育津贴，但按照《福建省人口与计划生育条例》第四十一条规定，女工享有至少158天的带薪产假。158天与98天之间所差出的60天生育津贴，生育保险基金不予支付。企业已为劳动者缴交了生育保险，不应再由企业为劳动者支付这60天工资。

实际上，造成这一问题的根源在于：一方面，对于生育津贴的领取时间，法律并没有具体规定，实践中都是由政府部门根据“业务工作管理规则”来确定，既有的计算机管理系统也支持了这些规则，要想突破系统所支持的管理规则需要特殊审批程序。另一方面，法律法规的相关规定不明确，没有对情势变化后所产生的后续问题予以明确解决，造成一定的模糊空间或者空白地带，使得执行者无法准确执法和操作。举例而言，西藏自治区的规定就比较清晰。根据西藏自治区有关规定，领取了《独生子女父母光荣证》的职工，最长享受360天的生育津贴，前180天享受100%生育津贴：后180天享受65%的生育津贴。实际享受生育津贴的天数以单位批准的产假天数为准。

应该说，生育保险制度的建立，不但是国家对妇女生育社会价值的肯定，而且是均衡用人单位生育负担、预防就业性别歧视、促进公平就业的制度保障。从上述的计算可知，生育保险制度在实际运行中可能导致新的不公平现象，突出表现为对女性员工及其用人单位的不公平，从而用人单位不得不“策略性”选择避免招收女性员工。因为用人单位雇佣女性员工的成本明显高于雇佣男性员工的成本，包括培训成本、产假成本、使用替代工的成本等，另外，还可能包括女性在生育过程中可能存在的保胎、生育后哺乳和照料孩子给工作造成的现实影响等，换算成经济成本可能是以十万元计的数额。一个女性员工生育一孩的成本大概如此，假设用人单位有20个女员工各生育3个孩子，可想而知，用工成本将是何其巨大。显然，完全由用人单位来承受如此高昂的用工成本，无疑是欠公平的。

二、生育保险制度公平性的改革趋向

为了实现生育制度的公平性，学者对生育保险制度的改革设计了若干进路，包括强化单独的生育保险制度、并入基本医疗保险、生育保险福利化等。目前的制度实践是将原生育保险制度中有关住院费用的部分纳入基本医疗保险，其他生育保险待遇则维持在原生育保险基金中。

（一）强化单独的生育保险制度

生育保险是社会保险中的一种，但它具有区别于基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险和失业保险的特殊性。本质而言，生育保险是为了保护和促进人类自身再生产的一种制度设计。有学者认为，生育保险虽然是五个险种中的一个小险种，但必须实行社会统筹，设立单独的生育保险基金，其基本理由是生育保险制度可以缓解女性因生育而在经济、时间等方面产生的紧张状况。生育保险待遇除了给予医疗上的经济帮助外，还涉及生育保险待遇，即女性生育期间的工作岗位、工资待遇、社会保险等。生育保险比医疗保险的待遇范围要宽，医疗保险包含不了生育保险，更代替不了生育保险{2}（P.41-46）

生育保险制度能够为女性生儿育女提供较好的保障，使得生育女性能够从事社会劳动并保持经济独立，促进和保障了女性的社会地位。生育保险给家庭带来的困难主要是长期的经济压力（当然还有照料人手和社会服务方面的困难），在现代社会中尤其如此。从怀孕到孩子出生、长大、上学，家庭面临着巨大的人力、物力和资金的投入，因此提高生育保险待遇，缓解生育家庭在生育小孩中所造成的收入减少、开支增大的经济压力，就成为生育保险制度的重要内容，也是有效促进育龄夫妇生育二孩、三孩，落实国家生育政策的有效措施。基于生育保险制度的特殊性质和促进生育的特殊目的，有必要强化生育保险作为单独一种社会保险的地位，在生育保险待遇方面做出特殊的制度安排，以实现生育保险促进生育的政策目标。

（二）将生育保险并入医疗保险

2015年12月中央经济工作会议提出了要根据险种规律研究精简归并“五险一金”。2016年3月《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出“将生育保险与基本医疗保险合并实施”；同年4月，在人力资源和社会保障部、财政部联合下发的《关于阶段性降低社会保险费率的通知》中，明确了生育保险和基本医疗保险合并实施。2017年1月，国务院办公厅下发《生育保险和职工基本医疗保险合并实施试点方案》，并组织湖南省岳阳市等12个城市开展合并实施试点。在试点取得显著成效基础上，2019年3月，国务院办公厅颁发了《关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见》（以下简称《意见》），明确要求各省在2019年底前实现两项保险合并实施。

医疗保险与生育保险合并有一定的利好。其一，减少了两种保险由两套系统分别管理的成本和运行费用；其二，两种保险合并实施后，通过系统升级提高了管理效率，减轻了社会公众的办事负担；其三，借助生育保险和基本医疗保险合并，在短期内增加了生育保险的覆盖人群；其四，提高了社会保险的均质化水平，也为未来我国社会保险制度的改革和拆分缴交积累了经验。

从两险合并实施情况来看，两种保险只是合并实施，并非取消生育保险，是在遵循“保留险种、保障待遇、统一管理、降低成本”的总体思路指导下实现“四统一、两确保”，即统一参保登记、统一基金征缴和管理、统一医疗服务管理、统一经办和信息服务、确保职工生育期间生育保险待遇不变、确保制度可持续。在我国生育保险的实际运行中，存在着法律缺失、主体负担不公平、覆盖群体不公平等问题。基于社会保障的公平性，建议将生育保险与医疗保险整合，从而最大程度地保证国民公平享受到基本医疗保险和生育保险的权益{3}（P.13-14）。实际上，两险合并还存在不少难点，诸如制度融合、缴费比例协调、基金收支平衡等。两险合并实施管理是因为存在合并管理的诸多优势和二者之间密切的联系，这也是全球多数国家或地区的做法{4}（P.65-68）。

（三）逐步将生育保险变为生育福利制度

生育保险的费用，一部分是在医院发生的，但更多的部分通常发生在医院之外，即属于生育保险待遇问题。因此，生育保险在多大程度上解决或满足生育家庭的经济补贴才是问题的重点，也是切实发挥生育保险作用、有效激励育龄夫妇生育二孩或三孩的关键。我国已经面临很严重的人口老龄化问题，产业工人也存在很大短缺，“用工荒”此起彼伏，为此，短期内促进区域内人口增长和鼓励多生育成为政府工作的重要内容。此时，将生育保险视为一种福利而不是一种社会保险具有明显的优势，能很大程度上减轻多子女家庭的经济压力，从而有助于落实三孩政策。

基于公民权身份而非经济基础的生育福利制度完全消除了现有的生育保险制度所带来的生
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