一、问题的提出

近年来，随着募捐规制改革在多个国家被提上日程[1]，募捐规制成为慈善法领域的关注焦点。在各国现有募捐立法中，募捐规制通常主要针对基于慈善宗旨的募捐活动，且公开募捐一般受到较为严格的规制。本文的研究对象是募捐准入，即相关规管机构对开展募捐活动的准入规制，是募捐规制的重要议题之一。获得募捐准入和获得慈善组织本身的准入(下称“组织准入”)是不同层面的准入规制。组织准入关乎慈善地位的获得，募捐准入涉及开展募捐活动的资质。

2016年《慈善法》及其配套规定确立了我国募捐准入的规制路径。在此规制路径之下，慈善组织开展慈善公开募捐，须获得公开募捐资格(下称“公募资格”)。在本文中，获得公募资格的慈善组织以及红十字会组织被称为公募组织。[2]根据现有募捐规范，通过互联网开展慈善公开募捐须满足两个要件：募捐主体是公募组织；募捐平台是民政部的指定平台。[3]自2016年起，民政部共指定了30家慈善组织互联网募捐信息平台。随着捐赠文化的普及、互联网募捐平台的兴起以及社交网络平台的发展，慈善捐赠已成为公众日常生活的一部分。

然而，我国募捐准入的规制路径仍存在诸多值得思考的问题。在2020年的“吴花燕事件”中，中华少年儿童慈善救助基金会作为公募组织，在救助过程中引发了关于募捐活动规范性、善款使用有效性的争议。[4]而在2020年新冠疫情期间，防疫一线医院、校友会、明星粉丝团等组织和个人公开募集了大量善款和物资，在当前规制路径下面临合法性问题。[5]在这些现象的背后，值得追问的是：《慈善法》实施至今，在民政部门登记的慈善组织仅有不到三分之一获得公募资格。那么，在判断谁有资格开展慈善公开募捐时，规管机构应当基于何种标准，承担何种功能？在现有规制路径下，标准有无偏离，功能能否实现？募捐准入的合理性基础究竟为何？这种合理性基础在当下存在吗？

由于我国慈善立法历史尚短，对募捐准入的研究有待进一步推进。为了回答上述问题，本文尝试整合非营利组织以及规制的相关理论，并以“慈善失灵”这一概念为中心，搭建一个理论分析框架。这一分析框架能够揭示当前规制路径的问题所在和深层原因，并为其转型方向带来重要启示。下文将围绕这一分析框架展开论述。第一，对募捐准入背后理论逻辑的探索是起点。一方面，在非营利组织相关理论的基础上，分析慈善失灵如何在公开募捐中发生；另一方面，通过与经济领域的准入规制进行比较，探讨规管机构所承担的筛选功能何以构成募捐准入的合理性基础。第二，基于域外募捐立法，剖析募捐准入的三个核心要素：规制方式、规制重心以及前置条件的设定。在不同规制路径之下，规管机构的筛选功能强弱、筛选依据均存在差异。第三，深入考察我国20世纪90年代起国家和地方层面规制路径的演进，并探索三个核心要素的基本脉络，尝试呈现当前规制路径的全貌。第四，在互联网募捐的背景下，检视我国规制路径在应对慈善失灵上的局限性。第五，基于规制改革的最新趋势和互联网募捐的中国实践，对募捐准入的理论逻辑进行反思，并展望规制路径的未来选择。

二、慈善失灵：募捐准入的理论逻辑和路径展开

在公开募捐的两个环节中，慈善失灵均可能发生。规管机构在募捐准入中承担了一种筛选功能，若能以募捐活动的规范性和善款使用的有效性为筛选依据，将有助于应对慈善失灵。深入考察域外立法可知，募捐准入的规制路径包括规制方式、规制重心以及前置条件这三个核心要素。根据前两个要素可将规制路径区分为主体许可制、行为许可制和行为备案制。

(一)公开募捐中的慈善失灵

非营利组织是慈善组织的上位概念，后者是指基于慈善宗旨运作的非营利组织。在我国的语境下，非营利组织这一概念有时与“民间组织”或“社会组织”交互使用，但其侧重点各有不同。[6]在构建非营利组织的相关理论时，有学者提出了“需求方利益相关者”(demand-side stakeholders)的概念，并将其界定为购买并消费非营利组织提供的产品或服务，以及为他人消费该产品或服务提供资助的个人、组织或公共部门；与经济学意义上的需求不同的是，这些利益相关者的需求可能纯粹是利他的。[7]多类利益相关者会出于对特定产品或服务(下称“慈善产品或服务”)的需求，直接或间接地向一个或多个慈善组织投入一定数量的财产或时间。他们主要包括个人和机构捐赠者，向慈善组织拨款、给予其税收优惠或与其签订服务购买合同的政府部门，提供志愿服务的志愿者，以及直接购买慈善产品或服务的顾客。

当慈善组织将利益相关者提供的支持转化为符合其宗旨的慈善产品或服务时，他们的需求将得以满足。这一转化过程的结果将传递给并惠及不特定的、足够多的受益人，而这些受益人正是需求方利益相关者所关切的。然而，由于需求方利益相关者和慈善组织之间难以避免的代理问题(也称委托-代理问题)，前者合理期待落空的可能性将大大增加。经济学文献对委托-代理理论的探讨有着较长历史。[8]委托-代理的视角已被运用到非营利组织相关问题的讨论中去。“一旦我们将一个非营利组织置于其支持者和受益人之间，我们就踏入了‘委托-代理’问题的领地。”[9]

这一代理问题的根源在于非营利组织并无所有权人。与营利法人不同的是，非营利法人内部并不存在类似股东的权利主体。[10]即便是在营利性公司，很多情况下由于所有权和经营权的分离，股东仅能在公司治理中扮演消极的角色。由理事会管理的非营利组织体现了所有权和经营权分离的极端形式，其管理者无法受到任何所有权人的有效监督。[11]考虑到很多慈善组织由理事会管理，利益相关者往往无法在慈善组织的运作中扮演积极的角色，这种代理问题也就更为普遍。当作为委托人的利益相关者缺乏足够的信息和知识来选择作为代理人的慈善组织，或者缺少充分的动机、信息和渠道来监督慈善组织时，代理问题便会产生。

本文将这种可能由代理问题导致的、这一转化过程中需求方利益相关者的期待落空现象概括为“慈善失灵”。经济学领域的“失灵”一词很早就出现在非营利及慈善组织的相关文献中。在20世纪80年代，Salamon 和Hansmann 分别提出了志愿失灵理论(voluntary failure theory)和合同失灵理论(contract failure theory)。志愿失灵理论从公共政策的角度，强调志愿部门的数个内在缺陷，以此说明政府参与和支持该部门的合理性。[12]该理论的关注点和本文探讨的慈善失灵并不相同。合同失灵理论认为，由于法律对非营利组织施以“不分配限制”(nondistribution constraint)，即禁止向掌握其控制权的个人分配收益，该组织形式便可以克服因难以通过一般的合同手段进行监督而导致的“合同失灵”。[13]在合同失灵理论下，受到不分配限制约束的非营利组织形式正是对代理问题的回应。[14]然而，不分配限制是非营利组织固有的法律特征，假如仅凭这一法律上的承诺就可以“治愈”合同失灵，便难以解释慈善丑闻在各国时有发生的现象。不分配限制本身并不能降低慈善失灵的风险。

在公开募捐中，慈善失灵同样相伴而生。公开募捐涉及的需求方利益相关者多为个人捐赠者：捐赠人向其捐赠现金、实物等财产；慈善组织将捐赠人的支持转化为符合其期待的慈善产品或服务，并传递给捐赠人关切的受益人。这分别对应两个具体环节：(1)募捐环节；(2)善款使用环节。当慈善产品或服务的质量或数量与捐赠人的设想有出入时，代理问题就产生了。[15]在募捐环节中，导致代理问题的原因如下：捐赠人是数量众多的不特定公众，通常缺乏足够的信息和知识来选择具备规范性的募捐项目。在善款使用环节中，代理问题发生的可能性往往更大。这是因为：第一，公众所作捐赠一般数额较小，在互联网募捐中更是如此，因而可能缺乏足够的动机来关注善款使用情况；第二，当受益人是有着同类受助需求的特定群体时(如为救助特定地区贫困儿童的募捐项目)，由于捐赠人和受益人之间互不相识，且后者人数众多，即便是关注善款使用的捐赠人，一般也只能依靠慈善组织提供的信息来判断其支持是否如预期般被转化；第三，当受益人是一般公众时(如以环境保护为宗旨的募捐项目)，由于支持的转化程度更加难以在短期内精确衡量，捐赠人的监督也就更加困难。

(二)募捐准入的合理性基础

考虑到公开募捐两个环节中出现代理问题的原因，应对慈善失灵的关键在于能否实现两个规制目标：确保募捐活动的规范开展和募得善款的有效使用。基于这一理论逻辑，募捐准入的合理性基础在于以上规制目标的实现。

慈善领域募捐准入的合理性基础，与经济领域的市场准入有着类似之处。在一项研究中，Djankov 等针对85个国家的企业设立准入进行调查，并以此为基础检验了规制的主流经济学理论。[16]其中，公共利益理论是被用来解释经济领域政府规制合理性的理论之一，认为“规制是为了应对公众对纠正低效率的、不公正的市场行为的需求”[17]。概言之，该理论强调通过规制来保护公共利益。[18]这一理论基于市场失灵概念之上，也被称为规制理论的市场失灵进路。[19]在公共利益理论的视角下，企业设立准入中“政府通过筛选(screen)新入行者来确保消费者可以从‘理想的’销售者那里购买高质量的产品”[20]。由于能减少低质量产品、外部性等市场失灵问题，这种准入规制越严格，越能带来对社会有益的结果。[21]也就是说，较严格的企业设立准入的合理性建立在能否应对市场失灵之上。

企业设立准入是经济领域的组织准入，却与慈善领域的组织准入有着重要区别。后者与免税资格密切相关，如获美国联邦层面国内税务署(IRS)认可的501(c)(3)组织通常被称为慈善组织，被加拿大联邦层面税务局(CRA)准予登记的慈善组织将获得免税资格。因此，慈善领域组织准入的合理性很大程度上在于相应的税收优惠。相比之下，募捐准入与企业设立准入背后的理据更为近似。企业设立准入关注的是谁能进入传统意义上的市场，向消费者提供高质量的产品或服务。募捐准入关注的则是谁能进入“募捐市场”，向捐赠人提供高质量的慈善产品或服务。

不管是企业设立准入还是募捐准入，归根到底保护的都是以“购买者”及其受益者为代表的公众利益。消费者购买的产品或服务的受益人可能是本人或其家人；捐赠人购买的慈善产品或服务的受益人是不特定公众。从这一视角来看，规管机构在募捐准入中本质上承担了一种基于公共利益考量的筛选功能，目的是过滤掉可能存在违规、滥用和欺诈风险的募捐活动，以带来对捐赠人、受益人乃至整个社会有益的结果。若要更好地应对慈善失灵，这种筛选应以募捐活动的规范性和善款使用的有效性为依据。

(三)规制路径的核心要素

深入分析域外立法可知，募捐准入的规制路径包含三个核心要素。第一，规制方式。常见的有两类：一是许可制，即开展募捐活动之前须获得规管机构的事先许可；二是备案制，即就募捐活动的相关信息进行事先备案。许可制下规管机构承担典型的筛选功能，而备案制下筛选功能弱化，通常仅限于对备案材料的完备性和合规性进行审查。第二，规制重心。这一关键要素往往被忽略：不管采取何种规制方式，其审查的重心是放在募捐主体还是募捐行为之上？若在前者，在进行事先许可或备案时，应侧重对募捐主体资质的审查；若在后者，应侧重对计划开展的募捐活动的审查。已有研究论及了这一要素，探讨了募捐准入的这两种思路。[22]第三，是否以组织准入为前置条件。也就是说，是只有慈善组织等适格主体可以申请募捐准入，还是也允许其他组织和个人申请？唯有综合考察三个要素，才能呈现规制路径的全貌。在域外立法中，既有对特定公开募捐做出专门规范的，也有对不同劝募范围的募捐活动进行笼统规范的。不管属于何种情况，都有助于厘清上述核心要素。

许可制是常见的规制方式，具体主要表现为两种形式。典型做法是由规管机构对开展募捐活动的申请进行审查，并对符合条件的申请者颁发许可证。例如，英国2006年《慈善法》规定除非获得豁免，在公共场所开展的募捐须获得两种许可：第一，慈善委员会颁发的公共募捐证书；第二，募捐所在地的地方部门颁发的许可证。[23]由于这一规定尚未实施，目前仍依循地方部门的规定，仅须获得地方部门的许可证。采取典型做法的例子还有澳大利亚的西澳大利亚州和新南威尔士州、新加坡以及我国台湾地区。[24]另一种易被误解的许可制采用事先登记的形式。以美国一些州的慈善募捐法案为例，其采取的事先登记本质上仍属于许可制：一是未经事先登记不得开展募捐活动；二是规管机构在进行不同程度的审查之后，可视情况准予或拒绝登记。[25]类似的例子还有加拿大阿尔伯塔省和澳大利亚维多利亚州。[26]在申请募捐许可的前置条件方面，上述立法有的将申请主体限定在慈善组织等适格主体[27]，有的并未作此限定[28]。

依据规制重心的不同，许可制可分为重心在募捐主体之上的“主体许可制”和在募捐行为之上的“行为许可制”。在规管机构的筛选依据上，二者存在显著差别。美国宾夕法尼亚州和加拿大阿尔伯塔省是采取主体许可制的例子。前者筛选依据主要是财务报告、免税资格、慈善组织或管理人员有无违法行为；后者则是慈善组织或管理人员有无违法行为。[29]此外，根据英国2006年《慈善法》第53款(未实施)的规定，慈善委员会决定是否颁发公共募捐证书时，同样重点关注募捐主体。其主要依据慈善组织等申请者法定义务的履行、是否会滥用募得善款等情况进行筛选。采取行为许可制的例子有英国地方部门对公共场所募捐的许可、我国台湾地区对劝募活动的许可和澳大利亚新南威尔士州对募捐活动的许可。[30]这些例子中涉及的筛选依据包括募捐目的、募捐方案、募捐方式的适当性，善款使用计划和募捐能否合法合规地开展等。这主要是为了确保募捐活动本身的规范性和善款使用的有效性。在英国的例子中，一个重要目的是防止对公众的不当滋扰。[31]

备案制针对的是特定募捐活动，其规制重心自然在募捐行为上，即属于“行为备案制”。在域外立法中，也有采取行为备案制的例子。波兰在2014年废除了许可制，规定开展公开募捐之前须向相关负责部门提交申请，经其核实准确性并在指定网站发布申请中披露的相关信息，且将募捐主体限定为三类特定组织；规管机构负责核实并发布的信息，包括时间、地点、募捐方式、募捐成本和参与人员等。[32]这一规制方式十分接近备案制。尽管行为备案制下规管机构的筛选功能弱化，其关注重点与行为许可制相比并无区别。

三、规制路径：20世纪90年代起国家和地方层面的演进与要素

若要窥见我国规制路径的全貌，需追溯至20世纪90年代起国家和地方层面募捐准入的演进，并深入探究三个核心要素。概言之，《慈善法》并未延续早期地方立法规定的行为许可制或行为备案制，而是采用主体许可制，并依据主体资质划分了合法募捐和非法募捐的清晰边界。

(一)从许可制和备案制并立到双重许可的确立

1999年实施的《公益事业捐赠法》并未触及哪些主体有资格开展募捐活动这一问题。自20世纪90年代末起，国务院和民政部通过发布部门规章和规范性文件，对救灾募捐的准入门槛进行了限制。2008年《救灾捐赠管理办法》颁布后，能够开展救灾募捐的一般是红十字会、慈善会和具有救灾宗旨的公募基金会。自2010年起，数个省市的地方立法开创性地确立了不同的规制方式。其中采取许可制的例子有江苏省、湖南省和广州市，采取备案制的有上海市和汕头市；此外，2014年向公众征求意见的《深圳经济特区慈善事业促进条例》也采取备案制(表2)。不管是采用许可制还是备案制，早期地方立法均设定募捐主体的前置条件，将申请者限定为特定主体。

《慈善法》首次确立对慈善公开募捐采用许可制，并将获得慈善组织身份作为前置条件。《慈善法》第10条规定了获得慈善组织身份的两种途径：第一，已登记的社会组织申请认定为慈善组织；第二，直接申请登记为慈善组织。[33]需要注意的是，《慈善法》及其配套规定中使用的“公开募捐”实际仅指慈善公开募捐，不包括基于非慈善宗旨的公开募捐。该法第22条规定，慈善组织开展公开募捐，须向其登记的民政部门申请获得公募资格，并且登记或认定满二年的慈善组织才可申请。也就是说，获得组织准入(慈善组织身份)是获得募捐准入(公募资格)的前提。此外，第22条明确对法律、行政法规规定自登记之日起可以公开募捐的基金会(即公募基金会)和社会团体豁免许可，直接授予公募资格(下称“豁免主体”)。如前所述，红十字会组织直接获得公募资格，属于豁免主体之列。需要注意的是，《慈善法》第24条还要求在开展公开募捐之前对募捐方案进行备案，但这仅仅是在许可制基础上的附加要求，并非采取备案制的规制方式。

从主体设立到获得公募资格，豁免主体之外的社会组织须获得民政部门在两个层面上的行政许可(表1)。[34]在组织准入层面，包括两个不同阶段的许可事项：一是非营利法人资格；二是慈善组织身份。《民法总则》确立营利法人和非营利法人的分类之后，我国出现了一个糅合多个法系元素的、包含多个层次的概念体系：社会团体、基金会和社会服务机构属于民法上的非营利法人，若通过慈善组织认定则成为《慈善法》上的慈善组织。[35]在募捐准入层面，涉及的许可事项则是公募资格。

表1组织准入和募捐准入层面的双重许可

(二)行为中心的背离和主体中心的转向

在规制重心这一要素上，《慈善法》采取重心放在募捐主体之上的主体许可制。根据第22条的规定，民政部门是根据慈善组织内部治理结构是否健全、运作是否规范来决定是否授予公募资格的。同时实施的《慈善组织公开募捐管理办法》(下称《管理办法》)(2016)第5条对这两项筛选依据做出了详细规定：(1)在内部治理结构上，主要是对理事会、负责人等任职方面的规定；(2)在运作规范上，主要要求包括依法办理纳税登记、参加社会组织评估且结果为3A 及以上、未被纳入异常名录、申请前二年没有违法违规行为。该办法第6条规定，申请公募资格时，慈善组织须提交的材料包括申请前二年的财务审计报告、理事会会议纪要等，评估等级为4A 及以上的则免于提交这两项材料。与采取主体许可制的域外立法类似，民政部门的筛选同样是以慈善组织或管理人员有无违法行为、能否履行法定义务等为依据。

对比早期地方立法，可以发现《慈善法》确立的规制路径背离了此前以募捐行为为中心的一致做法，转向了以募捐主体为中心。同样采用许可制的江苏、湖南和广州均在申请许可的条件中强调了与募捐活动可行性、规范性相关的要素，如募捐方案、善款用途说明、参与人员和场地、财务制度与信息公开制度(具体条文见表2)。与域外立法对比可以看出，江苏、湖南和广州采取的是行为许可制。上海、汕头和深圳(征求意见稿)采取行为备案制，并尤为强调募捐方案的完备性和合规性。根据三地的规定，募捐方案应包括：募捐目的、期限和地域；募捐数额；募捐方式；善款使用计划；募捐成本等。在《慈善法》实施后，上述立法多已失效或被修订。

表2《慈善法》出台前后相关立法中规制路径的比较

(三)合法募捐和非法募捐的边界

考察规制方式和规制重心之后仍需追问的是：是否只有公募组织才可以开展慈善公开募捐？个人和其他组织能否成为募捐主体？这里的“个人和其他组织”包括三类主体：(1)不具备公募资格的慈善组织；(2)未获慈善组织认定的社会组织；(3)社会组织以外的组织或个人。在域外立法中也有将组织准入作为前置条件的做法。然而，我国的不同之处在于明确禁止个人和其他组织开展慈善公开募捐。不仅《管理办法》第3条明确规定不具备公募资格的组织和个人不得开展慈善公开募捐，《慈善法》第101条事实上将这类募捐视为“违法募集”行为。

因此，个人和其他组织若以自己的名义开展慈善公开募捐，将面临合法性困境。“非法募捐”或“违法募捐”的表述在《慈善法》出台之前就已出现。在救灾募捐领域，数个规范性文件均强调对非法募捐活动的查处和取缔。[37]部分地方立法更是明确，除经许可或备案的募捐主体之外，其他单位和个人不得单独开展公开募捐，否则便是违法募捐。[38]民政部于2018年11月发布的《公开募捐违法案件管辖规定(试行)》第2条列举了“公开募捐违法案件”的情形，个人和其他组织开展的慈善公开募捐本身即被视为违法；2019年4月发布的《民政部社会组织管理局关于不具有公开募捐资格的组织或者个人不得开展公开募捐活动的提示》进一步强调了这一点。[39]

依据主体资质的不同，我国的规制路径本质上划分了合法募捐和非法募捐的清晰边界。区分合法和非法边界的做法在社会组织立法领域并非第一次出现。20世纪90年代末的立法根据有无在民政部门登记，在合法和非法民间组织之间划分了一条非此即彼的边界，而“控制型管理”导向被认为是其背后的原因。[40]就募捐准入而言，恰恰是依募捐主体类别进行边界划分的制度设计，才较易实现对公开募捐的管控。经过事先许可或得以豁免的才能进入边界之内，其开展的慈善公开募捐被确认为是合法的、值得信赖的；个人和其他组织一开始就被排除在边界之外，若开展慈善公开募捐，将是非法的。通过将边界之内的募捐主体管控在足够小的“安全范围”，立法者和规管机构试图最大程度地降低违规、滥用和欺诈风险。

四、规制失灵：互联网募捐背景下的挑战与困境

《慈善法》的出台恰逢互联网募捐平台和第三方支付的兴起。互联网募捐已迅速成为主流募捐方式。在此背景下，当前规制路径在应对慈善失灵上的局限性被进一步放大。首先，基于主体资质的等级划分体系导致了规管机构在筛选功能发挥上的诸多缺陷。由于募捐行为日益频繁、合作方式开展募捐十分常见，这种缺陷愈发凸显。其次，对合法和非法募捐边界的管控已与互联网募捐的实践相背离。个人和其他组织发起的公益众筹大量出现，形成了非正式的公开募捐市场。

(一)等级划分体系下筛选功能的缺陷

《慈善法》第22条的规定本质上“是在慈善组织之间进行人为的等级划分”[41]。截至2022年9月12日，根据民政部主办的统一信息平台(“慈善中国”)公布的数据，共有3894个公募组织，其中包括：(1)具备公募资格的慈善组织2578个(占慈善组织总数约24%)；(2)已获公募资格的红十字会组织1316个。对具备和不具备公募资格的慈善组织的区分，以及对公募基金会和大量红十字会组织的豁免许可，共同构筑了一个基于主体资质的等级划分体系。就豁免主体之外的社会组织而言，规管机构在决定是否授予公募资格时进行的筛选恐难以有效应对慈善失灵。组织准入层面的慈善组织认定标准和募捐准入层面的公募资格筛选依据均强调主体资质，且出现较多重叠。[42]但即便主体资质经过双重审查，也无法有针对性地筛选出能够规范地开展募捐活动、有效地使用募得善款的申请者。因此，募捐准入层面的筛选不仅是低效的，更是失准的。此外，域外立法也无法为其合理性提供支持。在美国宾夕法尼亚州和加拿大阿尔伯塔省的例子中，负责慈善地位认定和募捐准入的是不同的规管机构[43]，但在我国组织准入和募捐准入均由民政部门负责；在英国公共募捐证书的例子中，出于有效性和可负担性的考虑，2006年《慈善法》的这一规定仍未实施。[44]就豁免主体而言，立法者假定其已符合主体资质上的要求。然而即便这种假定本身是无误的，也同样无法保证其能够规范地开展募捐活动、有效地使用募得善款。近年来一些公募组织在募捐活动中引发的争议，已初步印证了上述问题。

在互联网募捐的背景下，主体许可制在应对慈善失灵上的局限性愈发凸显。这主要有两方面的原因。首先，互联网募捐不受时间、地点的限制且成本大大降低，公募组织得以更加便捷地开展募捐活动。在募捐行为日益频繁、分散的情况下，倚重主体资质的筛选有效性将进一步降低。其次，边界之内的募捐主体除了以常规方式发起募捐项目之外，还会依据《慈善法》第26条与个人和其他组织合作开展。在常规方式中，公募组织是发起方、善款接收方和执行方；在合作方式中，其一般仅作为善款接收方和监督方，个人和其他组织是实际发起方和执行方。在当前的互联网募捐实践中，以合作方式开展的募捐项目十分常见。在合作方式下，开展募捐活动和实际使用善款的主体出现分离，而后者并不在筛选范围内。

此外，《慈善法》并未确立主体许可制的纠错机制。根据《管理办法》第21条，具备公募资格的慈善组织如出现不符合两项筛选依据的情形，或连续六个月不开展公开募捐，将被民政部门纳入活动异常名录并向社会公告，但如何监测和判断这些情况却不明朗。《管理办法》第22条规定慈善组织被依法撤销公募资格的，应立即停止公开募捐，却未明确应当依法撤销的具体情形。由于上述规定仅适用于慈善组织，对红十字会组织公募资格的使用情况如何监督，则仍不明确。这便意味着公募资格一经授予，很可能“终生有效”。因此，这种筛选长远意义上的有效性更是存疑。

(二)非正式公开募捐市场的兴起

基于主体资质的等级划分体系不仅存在于慈善组织之间，还延伸到了个人和其他组织。由于个人和其他组织被认为缺乏应有的主体资质，其独立开展的慈善公开募捐被视为非法募捐。然而，试图严格管控合法和非法募捐边界的做法已与互联网募捐的实践相背离。随着众筹平台和社交网络平台的发展，近年来很多非正式主体成功地以自己的名义、面向不特定公众开展“公益众筹”。[45]公益众筹已在不少国家出现，其发起目的并非为了救助特定个体，但又不一定符合慈善宗旨的法律定义，可处于法律上的模糊地带。

在过去几年中，根据发布平台的不同，我国出现的公益众筹主要有两类。一是由个人或其他组织通过众筹平台发起的公益众筹。这些众筹平台并不属于民政部指定平台，运营主体一般是商业性公司。以曾在“众筹网”发布的公益众筹项目为例，其发起目的包括扶贫济困、促进贫困地区儿童教育、
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