我们正在经历一场前所未有的革命，发达国家人口老龄化比例居高不下，发展中国家老年人口数量快速增长。[1]按照国际通行划分标准，当一个国家或地区65岁及以上人口占比超过7%时，意味着进入老龄化社会；达到14%，为深度老龄化社会；超过20%，则进入超老龄化社会。2020年，在对除三沙市之外的336个地级及以上城市（包括直辖市、计划单列市、省会城市、三沙市之外的普通地级市、州、盟）的人口年龄构成进行梳理后发现，我国有149个地级及以上市的65岁及以上人口占比已经超过14%，进入深度老龄化社会。[2]人口老龄化对整个社会治理系统提出了前所未有的挑战。保障老年人的无障碍出行，既是“老有所乐”的基本前提，也是“老有所为”的基本保障。

依法治国作为我国的治国方略，确立了权利之制度保障的核心地位。然而，任何制度或规范都只有深植于社会土壤，有丰盈的观念根基以及充分的社会性支持，才可能发挥其应有功效。近年来，我国老年人便利出行的法律和政策保障发展很快，制度供给层面成绩斐然，然而，制度运行效果和问题不容小觑。揭示和解释静态的制度与动态的制度成效之间的落差，是制度改进和优化绕不过去的话题。本文以老年人便利出行为讨论主题，盘点近年我国保障老年人便利出行的制度（法律和政策）现状，结合问卷调查反映出来的实践问题，提出老年人便利出行制度保障的三维建构思路。

一、老年人便利出行制度保障的现实

老年人便利出行方面的制度规范，可以从法律和政策及中央和地方两个层次进行考察。中央层面的规定包括全国人大常委会通过的《老年人权益保障法》等法律，也有如国务院制定的《无障碍环境建设条例》等行政法规，以及《国家人权行动计划（20212025年）》《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》等规范性政策文件等。地方层面同样有大量地方性法规、规章、规范性文件等出台，以贯彻落实中央的法律和政策精神。通过不完全梳理这些不同层级且数量可观的法律、政策规定，可以发现，近年来的法律、政策发展为老年人便利出行提供了多元多层次的制度指引和保障。

（一）基本形成老年人出行无障碍环境建设制度框架

第一，形成了环境无障碍标准体系。老年人权益保障法明确规定，国家制定无障碍设施工程建设标准，新建、改建和扩建的公共基础设施应符合国家无障碍环境建设的标准。《无障碍环境建设条例》在公共交通工具的无障碍技术标准上也提出了要求，即“有关主管部门应当制定公共交通工具的无障碍技术标准并确定达标期限”。换言之，如果没有标准，就无法衡量现实层面与老年人便利出行密切相关的公交、地铁、火车站、飞机场等公共基础设施的无障碍程度，也无法保障老年人出行权益保障的水平。从1988年原建设部、民政部、中国残疾人联合会联合印发的《关于发布专业标准〈方便残障人使用的城市道路和建筑物设计规范〉（通知）》，到2012年住房和城乡建设部发布的工程建设国家标准《无障碍设计规范》（GB50763-2012），我国无障碍环境建设规范标准体系基本建立。

第二，提出了老年人出行无障碍环境建设许多具体措施。2013年12月30日全国老龄办发布《关于进一步加强老年人优待工作的意见》，提出“要重点做好居住区、城市道路等公共场所的无障碍设施建设，推进坡道、电梯等公共设施改造，配备老年人出行辅助器具。公共厕所应配备方便老年人使用的无障碍设施。”2017年2月18日发布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》要求，在社区内部“支持多层老旧住宅加装电梯；加强居住区公共设施无障碍改造，重点改造坡道、楼梯等公共建筑节点”；而对社区外部，则提出“加强与老年人自主安全地通行道路、出入相关建筑物、搭乘交通工具等密切相关的公共设施无障碍设计与改造”的要求。2017年6月6日发布国务院办公厅发布的《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》中，就加强无障碍环境建设提出：“在推进老年人日常生活的公共设施改造中，适当配备老年人出行辅助器具。同时，还要加强社区和家庭的适老化设施改造，支持老年人居住比例高的住宅加装电梯等无障碍设施”。2018年1月18日交通运输部发布《关于进一步加强和改善老年人残疾人出行服务的实施意见》，提出“鼓励城市新增公交车辆优先选择低地板公交车；建立覆盖全面、无缝衔接和安全舒适的无障碍出行体系。”2021年9月9日国务院新闻办发布《国家人权行动计划（2021—2025年）》，也为老年人便利出行提出具体建设目标：“一要优化交通信号配时和交通标志标线等交通管理设施。二要完善行人驻足区、过街安全岛等二次过街措施。”

在省级层面，要求建设无障碍设施的具体措施，覆盖面非常广。《湖南省无障碍环境建设五年行动计划（2021—2025年）》规定，“在新建、改建、扩建的主要商业街、步行街和视觉障碍者集中区域周边道路、坡道等处的人行道，科学、合理设置行进盲道和提示盲道”。《北京市进一步促进无障碍环境建设2019—2021年行动方案》规定，“确保人行道在各种路口、出入口位置设置缘石坡道，实现坡面平整、防滑，尽量保证缘石坡道的坡口与车行道之间没有高差；人行横道两端设置缘石坡道，配置过街音响提示装置，完善相应管理措施”。深圳市、海南省、湖南省、安徽省、北京市、上海市均有直接关于“公共服务场所的公共停车场应当设置并标明无障碍停车位。”[3]《安徽省无障碍环境建设管理办法》第17条规定，“鼓励公共汽车、出租车运营单位安排一定比例的无障碍车辆，为残疾人、老年人等社会成员提供交通服务”。等等。

第三，设定无障碍环境建设的责任主体。保障老年人无障碍出行，是维护老年人权益的重要方面。权利的实现，离不开义务和责任主体的作为或不作为。中央层面的法律，对责任主体的设定、履责方式、责任追究等都规定得相对模糊或抽象。但在地方法层面，这种情况得到了一定改善。例如，在无障碍设施维护和改造上，《辽宁省无障碍环境建设管理规定》规定：“机场、火车站、汽车客运站、客运码头等公共交通服务场所，以及城市的主要道路的无障碍设施不符合无障碍设施工程建设标准的，市、县人民政府应当按照谁建设、谁负责的原则，优先组织推进改造”；在防止无障碍设施占用方面，《安徽省无障碍环境建设管理办法》第36条规定：“机动车、非机动车违反停车规定，占用盲道、坡道等无障碍设施的，由公安、城市管理等有关部门依据职责责令改正；妨碍通行的，按照道路交通安全法等法律法规的规定给予处罚”；《上海市无障碍环境建设与管理办法》规定，任何单位和个人不得损坏、擅自占用无障碍设施，或者改变无障碍设施用途。因城市建设或者重大社会公益活动，需要临时占用道路的，应当避免占用无障碍设施；确需占用无障碍设施的，应当设置护栏或者警示标志，并采取必要的替代措施。临时占用期满，占用单位应当及时恢复原状。总体上，地方立法从事前预防、事后整治两个方面入手，对无障碍环境建设的义务和责任做出了推进性规定。

（二）及时供给促进老年人便利出行的无障碍公共服务。

1.方便老年人打（叫）车服务。2020年11月15日国务院办公厅印发《关于切实解决老年人运用智能技术困难实施方案的通知》，为优化老年人打车出行的服务功能，提出了具体的行动目标：“首先，优化车辆运营状态标志。其次，加强公益性巡游出租汽车公共信息服务平台建设。再次，简化手机约车操作流程并设计清晰的约车软件界面。最后，鼓励网约车平台公司探索开发客服热线语音接单、后台下单、线下结算等功能。”

2.便捷的乘车支付方式。智能技术的发展与应用带来一部分老年人乘坐交通工具电子支付上的困难。《解决老年人智能技术使用困难的实施方案通知》明确指出：“各部门要保留现金、刷卡等乘车支付方式。要推进全国交通一卡通的互通与便捷使用，支持符合条件的社保卡增加交通出行功能。”同年，交通运输部会同国家各部委印发各部门工作文件，提出“保留现金、纸质票据和凭证；完善交通一卡通出行服务功能；便利老年人凭证件乘坐城市公共交通工具”。

3.礼貌友好的窗口服务。2018年交通运输部联合多个国家部委发布《加强和改善老年人残疾人出行服务的意见》，要求“铁路客运站、汽车客运站、客运码头等公共场所要为老年人和残疾人提供礼貌友好服务、预约定制服务和不同交通运输方式点对点衔接换乘配套服务。鼓励运营企业制定完善老年人、残疾人乘坐交通工具的服务细则。”2021年交通运输部办公厅联合多个部门发布《组织开展2021年绿色出行宣传月和公交宣出行宣传周活动的通知》，活动的重点内容之一就是对改善老年人出行服务予以关注。

4.力所能及的优待照顾服务。《老年人权益保障法》规定：“提倡与老年人日常生活密切相关的服务行业为老年人提供优先、优惠服务。城市公共交通、公路、铁路、水路和航空客运，应当为老年人提供优待和照顾。”关于老年人乘坐交通工具的票价优惠、无障碍停车位优惠都是这方面的显著例子。其中有些规定属于强制性规范，例如《深圳经济特区无障碍城市建设条例》第25条规定，“实行政府定价的公共停车场应当按照有关规定对肢体残疾人驾驶或者乘坐的机动车减免停车费用”；《海南省无障碍环境建设管理条例》第15条、《辽宁省无障碍环境建设管理规定》第20条规定“无障碍停车位免费提供给肢体残疾人使用”；《上海市无障碍环境建设与管理办法》第20条规定，“政府出资建设的公共停车场应当对残疾人专用机动车限时减免停车费用，具体办法由市交通部门会同市公安、价格主管部门和市残疾人联合会另行制定”。而另一类是提倡性规范，例如，《深圳经济特区无障碍城市建设条例》第25条规定，“鼓励其他类型停车场经营者对肢体残疾人驾驶或者乘坐的机动车减免停车费用”；《上海市无障碍环境建设与管理办法》第20条规定，“鼓励社会力量举办的停车场对残疾人专用机动车的停车费用给予减免优惠”。

（三）积极回应数字技术对助力老年人便利出行的可能空间

早在2018年11月，交通运输部、住房城乡建设部等联合发布《关于进一步加强和改善老年人残疾人出行服务的实施意见》提出，“要根据具体的标准要求，运用智能媒介以及智能终端完善站场、枢纽等公共交通场所的盲文标志标识、智能语音导航和导盲系统建设”。2020年12月，由交通运输部、人力资源社会保障部、国家卫生健康委等联合发布的《关于切实解决老年人运用智能技术困难实施方案的通知》，系统提出要“不断提升智能化服务水平，完善服务保障措施，有效解决老年人面临的‘数字鸿沟’问题”。该通知从健康码使用管理、适老产品开发设计、智能化产品服务应用等方面提出便利老年人出行的措施。其一，要“完善健康码管理，简化操作以适合老年人使用，推进‘健康码’与身份证、社保卡、老年卡等有效身份证件相互关联’”。其二，积极研发老年人日常生活相关的智能化产品，提升适老产品设计、研发的能力。其三，对老年人所使用的手机等智能产品进行适老化改造，从扩大电子屏幕、放大字体设计、扩大音量设置、增加电池储存容量等方面提出要求。同时，也要充分发挥互联网技术在适老化改造中扮演的积极角色。利用互联网和智能化信息技术，改造与老年人日常生活相关的基本服务项目，优化界面交互、语音播报、操作提示等功能，鼓励企业为其产品配备相应的“关怀模式”和“长辈模式”。

2021年的第四期《国家人权行动计划（2021—2025）》更明确提出了“适老智慧服务、传统无障碍设施设备数字化和智能化要升级、要采取有效措施弥合城乡数字鸿沟”等明确指标任务。正如有学者指出，“智慧推进”原则，要求充分利用数字技术拓展所有人自由全面发展的空间[4]，老年人的便利出行当然也会在数字技术加持下有更好的保障空间。

二、老年人便利出行实践层面的问题

即使前文仅是不完全呈现，基本上也表明现行保障老年人便利出行的法律和政策，内容广泛，措施多元。但是，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”再多再好的规定，也需要通过实践来检验制度效果。为了更好地了解老年人出行实践中的各种问题，本文按照“无障碍出行链”的逻辑，设计了调查问卷。所谓“无障碍出行链”，通常分为三阶段：第一阶段为“获取信息”，指的是出行发生前，出行人预先了解出行过程中出行无障碍设施服务信息等。第二阶段通常包括从“起点出发”至“到达车站”；以及第三阶段的“离开车站”至“行至讫点”，指的是个体出行过程中独立或借助辅助设备在道路上通行的状态。第三阶段是从“候车”至“到站下车”，指的是使用公共交通设施的过程，包括使用公共交通站点和车辆的阶段。其中，第二阶段的“到达车站”和第三阶段的“离开车站”这两个环节，涉及与第三阶段公共交通设施使用的衔接。通过“无障碍出行链”可以建立起一条能够连接交通无障碍设施供求关系的纽带。调查问卷针对这三个阶段，分别设计不同的测量指标，如第一阶段中，出行人能否预先了解乘车时间、购票方式、路线行程、出行服务等信息；第二阶段中，独立或借助辅助设备在道路上通行时，机动车是否不礼让行人、人行道是否被占道、人行道是否有休憩设施、人行横道信号灯时间是否过短、引导标志是否清晰、道路是否平整、宜行坡道设施如何等；第三阶段中，使用公共交通设施时的购票便利与否、是否提供老年人候车座席及是否被占用、是否有无障碍电梯、是否有无障碍厕所、是否有无障碍踏板等辅助器具、上下车辆预留时间是否足够、站内或车内报站音量是否合适、交通工具内是否有辅具存放区域、工作人员服务态度如何等。通过问卷调查[5]，对老年人出行可能面临的问题进行了统计分析，呈现老年人出行制度实践运行层面存在的不同程度上的阻碍。

（一）老年人便利出行信息障碍问题不容乐观

调查问卷考察了老年人出行之前，获得与便利出行直接相关信息的满意度。对“出行前，能够查阅到乘车时间、购票方式、路线行程等信息”这一问题，调查结果如图1显示，只有13.04%的受访老年人选择“完全同意”。

图1出行前，能够查阅到乘车时间、购票方式、路线行程等信息（图略）

对“我能查阅到完整的无障碍出行服务信息”问题，调查结果显示，只有6.051%的老年人选择了“完全赞同”；而38.19%的老年人给出了否定的回答。

对于“上述信息不仅可以通过视觉手段获取，也可以通过听觉手段获取”这个问题，调查显示，仅有7.37%的老年人给出肯定回答。

以上三个问题的回答中，还有个值得注意的现象，就是给出“不确定”答案的占比分别为37.24%、44.80%、43.67%。在访谈中发现，选择“不确定”可能基于两种情况：一种是有时候可以查阅及获取出行信息，但有时却不能，比如有的受访老人表示，“有智能手机，使用过百度，但有时候百度上也查不到”。另一种是不确定是否存在相关的服务信息，比如无障碍出行服务中的轮椅租借、一键打车、陪护服务等，有的受访老人表示“听说过火车站、飞机场可以借轮椅，但从来没试过”。无论是以上哪种情况，都呈现了老年人在出行之前无障碍获取信息上的不便利状态。

（二）公共交通站点和交通工具无障碍满意度参差不齐

公共交通站点及交通工具是老年人出行中的最重要物理环境，该环境的无障碍程度，直接影响老年人出行的意愿和出行便利化程度。从问卷调查结果看，情况并不令人满意。

首先，考察在公共交通站点候车或换乘时，公交站点是否有老年人专用座椅、无障碍厕所、垂直升降梯；引导标识、大屏幕信息、语音报站是否清晰等满意度问题。调查结果如图2显示：

图2在公共交通站点候车或换乘时，感到不满意的情况（图略）

选择“无法轻松获得公共汽车的到站时间、途经站点等信息”的占比51.04%；选择“没有老年人专属候车座椅或专属座椅被占用”的占比48.77%；选择“地铁站内换乘没有老年人绿色通道”的占比44.61%；选择看不清站内引导标识的占比30.06%；选择垂直升降梯缺失或无法使用、出入站困难的占比25.52%；看不清或看不懂电子屏幕报站、听不清语音报站的占比24.76%。

其次，上下车环节是老年人整个乘车过程中最容易发生意外的环节。因此，问卷考察了“老年人在上下车过程中，感到不满意的具体情况”。受访老年人表示不满意的情况从高到低排序为：“没有无障碍踏板辅助上下车”（43.67%）；“公交车到站停留时间太短”（39.32%）；“上下车时车厢和站台间隙大”（31.57%）；“地铁闸机关闭过快”（26.65%）。

再次，进入公共交通工具内部的乘坐环节，问卷主要考察了三个满意度问题。一是关于“车内的语音播报功能声音太小，听不清”的调查，主要从老年人听力的减退、车辆行驶时的噪音、车内乘客交谈的声音等很容易导致老年人难以听清语音报站的角度出发。调查结果显示，对该问题选择“完全认同”以及“基本认同”的合计占比为40.26%。

最后，考察部分老年人出行需要助行工具，对于公共交通工具内部是否有安置助行工具的区域，问卷考查了关于“车内没有轮椅存放区域”的问题。选择“完全认同”该情况的占比为27.03%；选择“基本认同”的占比28.17%；选择“完全不认同”的仅占6.99%。

（三）老年人便利
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