引言

习近平总书记在二十届中央政治局第十四次集体学习着重强调新就业形态劳动者的职业伤害保障问题，指出要“扩大职业伤害保障试点，及时总结经验、形成制度。[1]”新就业形态贯通生产、分配、流通、消费等社会再生产全过程，在吸纳就业、激发市场主体活力、畅通经济大循环等方面展现出强劲动能，为专业技能较少、抗风险能力较弱的就业重点人群提供了多元的就业机会，形成了规模庞大的新就业形态劳动者人群。据全国总工会第九次全国职工队伍状况调查数据，2023年我国新就业形态劳动者已经高达8400万人，约占职工总数的21％。[2]在算法控制日益加重的现状下，新就业形态劳动者在即时配送、网约车等较高风险的行业面临交通事故、过劳猝死等职业伤害风险，现行工伤保险制度因依附于传统劳动关系认定规则，而新就业形态中平台企业与劳动者的法律关系性质尚存在争议，因而被排除在工伤保险覆盖范围之外。这种制度性错位折射出劳动形态演进与既有社会保障体系的结构性矛盾，更暴露出经济转型过程中制度供给的相对滞后，正是这样的现状使得新就业形态劳动者在面临交通事故、极端天气作业伤害等职业风险时，常陷入维权无据、补偿不足的困境。

2021年人力资源社会保障部（以下简称人社部）等八部门共同印发的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》对部分相关问题进行回应，为新就业形态劳动者权益保障指明了总体性制度方向，并在此后陆续发布《关于开展新就业形态就业人员职业伤害保障试点工作的通知》（以下简称《通知》）、《新就业形态就业人员职业伤害保障办法（试行）》（以下简称《保障办法》）等文件，积极开展对该问题的有益探索。此外，司法机关近年来陆续发布了关于新就业形态劳动者权益纠纷的指导文件。例如，2023年最高人民法院印发《最高人民法院关于优化法治环境促进民营经济发展壮大的指导意见》，其内容涉及“依法保障灵活就业和新就业形态劳动者权益，依法支持劳动者依托互联网平台就业，支持用人单位依法依规灵活用工，实现平台经济良性发展与劳动者权益保护互促共进”。2024年12月20日发布《最高人民法院关于发布第42批指导性案例的通知》，这是首批针对新就业形态劳动争议的专题指导性案例。以上这些文件的出台，体现了新就业形态劳动者权益保障在中央规范层面的有益探索，为新就业形态劳动者职业伤害保障（以下简称“新职伤”）试点的开展与扩大提供了有益支持。自2021年全国统一试点以来，试点对象总体做到了“应保尽保”，但是在实际操作中仍存在保障覆盖不全面、赔付标准不统一等问题，“新职伤”的制度属性和未来走向仍需要进一步深入探讨。

一、从试点发展历程看“新职伤”的制度价值

我国“新职伤”试点工作从初期地方自主探索逐步扩展至国家统一试点阶段，初步构建起适应新就业形态用工特点的职业伤害保障制度框架。但需清醒认识到，现行试点的覆盖范围虽呈现扩展趋势，但实际覆盖率仍只有新就业形态劳动者总数的1/8，各地试点模式的不同也存在制度碎片化的局限。通过对试点发展历程的系统性检视，可以明晰“新职伤”的价值面向并厘清制度内核，进而将阶段性探索成果转化为具有理论可操作性和实践适应性的制度体系。

（一）“新职伤”试点的缘起

工伤保险制度的演进与“新职伤”的试点共同反映了时代发展进程中劳动者权益保障理念与实践的深刻转型。1994年《中华人民共和国劳动法》以法律形式明确了劳动者因工伤残或患职业病时享有社会保险待遇，自此劳动者的职业伤害保障正式进入法制化轨道。1996年原劳动部颁发的《企业职工工伤保险试行办法》和2003年国务院出台的《工伤保险条例》进一步推动工伤保险从“企业保险”转向“社会保险”，并确立差别费率、浮动费率等机制，形成了“雇主责任社会化”的制度内核。[3]截至2023年年底，全国工伤保险参保人数已超3亿人，覆盖企业职工、公务员、事业单位人员等主体。[4]但工伤保险制度存在显著的结构性缺陷，尤其是其适用以存在劳动关系为前提，与互联网经济催生的新就业形态形成根本矛盾——新就业形态劳动者并不完全符合传统形态的劳动关系，导致其难以被纳入保障范围，因而新就业形态劳动者的职业伤害风险问题一直以来都是理论界与实务界讨论的焦点。[5]

在缺少现行有效制度保护的情形下，再加上新就业形态在数字技术发展驱动之下所发生的劳动模式重构，新就业形态劳动者（如网约配送员、网约车司机）面临着更大的职业伤害风险，这种风险具有即时性和累积性的复合特征。从即时性维度来看，平台算法通过实时监控、动态定价与超时惩罚等机制，将新就业形态劳动者的劳动过程压缩为时间竞争单元，他们只能在时间单元范围内完成平台派发的任务以获取酬金。长此以往，平台不断借助算法进行数据的采集与计算，并通过优化导航路径、提高订单派发密度等方法进一步压缩时间单元，最终对新就业形态劳动者形成更高强度的控制。而新就业形态劳动者想要在平台算法设定的极短时间内完成取送餐流程，就只能被迫在“接单—执行—交付—再接单”的高频循环中持续保持高强度响应能力，因而在某些情况下实施超速、逆行等高危行为，导致发生交通事故的风险大幅度上升。这种风险就是即时性、突发性的风险，其发生概率直接受制于算法控制下时间竞争单元的强度。更为关键的是，许多平台通过算法数据将从业者行为纳入信用评价体系，这种评价与从业者的收入系数、派单频率直接关联，倒逼其在规定时间内完成工作任务，进一步消解从业者对工作节奏的自主调节权，使得即时性风险的发生概率进一步增加。另外在工作实践中，新就业形态劳动者可能需要面对平台附加的各类考核，以“微笑行动”的考核为例，必然会增加即时性风险的发生概率。[6]就累积性特征而言，职业伤害的物理性与心理性损害在新就业形态长期非标准化劳动关系中呈现叠加效应。一方面，重复性机械动作（如持续骑行中的腕部劳损）与非常规作业姿势（如装卸货物时的腰部负重）导致肌肉骨骼疾病呈现渐进性恶化特征；另一方面，收入波动性引发的焦虑情绪与算法控制导致的高压状态相互作用，极易诱发慢性心血管疾病与心理疾病，虽然目前心理疾病尚不在工伤保险的保障范围内，但这仍然是值得关注的问题。[7]新就业形态劳动者因工作造成的各种损害由于新就业形态劳动关系的模糊化而被排除在传统工伤保险之外，其潜伏性与隐蔽性使得职业伤害保障责任极难落实，新就业形态用工灵活的特点也使得责任难以追溯。新就业形态职业风险的复合特征进一步加剧了工伤保险制度的治理困境，如何突破我国现行社会保障体系的劳动关系认定前提，适应新就业形态非标准化用工的特点，亟须理论与实践予以回应。

（二）“新职伤”试点的探索

党的十九大以来，在平台经济迅猛发展和新就业形态劳动者职业伤害案件频发的双重驱动下，新就业形态劳动者的职业伤害保障问题愈发受到重视。2019年8月，国务院办公厅印发《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》，强调要“抓紧研究完善平台企业用工和灵活就业等从业人员社保政策，开展职业伤害保障试点，积极推进全民参保计划，引导更多平台从业人员参保”。在此背景下，浙江省、广东省等平台经济较发达地区率先进行地方性试点探索，此次试点专门针对新就业形态劳动者，而区别于之前南通市、太仓市等地开展的灵活就业人员职业伤害保障试点政策。本轮试点采取“单工伤保险”模式，突破了传统工伤保险的劳动关系依附性，将外卖骑手、网约车司机等新就业形态劳动者纳入了保障范围，为“新职伤”的探索提供了宝贵的实践经验。但此次地方性试点仍存在较多不足，尤其是试点的合法性问题尚存在争议，相关文件也没有将与工伤保险的关系进一步阐明，[8]遑论“新职伤”的法理基础等理论性问题。

基于前期地方性试点的经验积累与问题反思，2021年12月，人社部等十部门联合印发《通知》，在北京市、上海市等7省市启动全国统一试点，覆盖美团、货拉拉等7家头部平台企业近千万名新就业形态劳动者，标志着“新职伤”试点进入统一化、规范化的新阶段。国家统一试点在制度设计层面实现多重突破，在底层逻辑上确立了“单险种、广覆盖”的制度定位，明确保障对象不设劳动关系门槛，以实现“每单必保、每人必保”为初步目标。基于此目标，此次试点创新了“按单缴费、动态调整”的缴费机制《，保障办法》设定外卖行业0.06元/单、货运行业0.2元/单等差异化费率标准，实现理论风险分级与经济负担水平的适当平衡。此外，这次试点相对明确了“新职伤”与工伤保险并行的关系，进一步指明了适用《工伤保险条例》规定的新就业形态劳动者仍然参加工伤保险。据人社部2024年四季度新闻发布会公布的数据，2024年年底已有1037.99万人参与“新职伤”试点，试点覆盖地区的平台企业实现了“应保尽保”的初步目的。[9]

“新职伤”试点的演进历程符合制度建构的内在逻辑：地方试点通过实践突破验证了职业伤害保障与劳动关系脱钩的必要性与可行性，而国家试点则通过统一政策框架尝试破解权益保障的区域分割与平台差异。但现行试点仍面临参保范围有限、待遇衔接机制缺失、争议解决路径模糊等深层挑战，亟待通过立法完善与机制创新实现制度定型。

（三）“新职伤”的试点价值

“新职伤”试点的推进与完善是我国社会保障体系在数字经济时代实现适应性重构的重要突破，其核心价值在于尝试填补传统劳动关系与新就业形态之间的保障真空，通过制度创新实现劳动者权益保障、平台经济可持续发展与社会治理效能提升的三重目标，体现了我国社会保障制度从“身份依附”向“劳动保护”的范式转型。

“新职伤”试点没有强行改变劳动关系的认定标准，而转向突破传统社会保险与劳动关系的刚性绑定，为新就业形态劳动者提供了更灵活、更适应其需求的保障方式，对维护社会稳定与实现公平有重要的促进作用。新就业形态劳动者群体职业伤害问题的根源在于传统保障制度的不适应性，而“新职伤”所采取的“按单缴费”的机制将保障范围延伸至未建立标准劳动关系的新就业形态职业劳动者群体，在现行法律框架内维护了社会的实质公平。[10]这种制度设计既回应了8400万名新就业形态劳动者对安全稳定的期盼，也为平台企业构建了可预期的成本负担和风险分担机制，在维护劳动者生命健康权与保障平台经济活力之间建立起动态平衡。在经济功能维度，平台企业“按单缴费”模式将职业伤害成本内部化为企业经营成本，既强化了企业的社会责任意识，又通过规模效应降低了单个企业的风险负担。相较于传统工伤保险的工资基数缴费方式，按单计费的精细化设计更契合新就业形态劳动报酬的即时性与碎片化特征，在保障覆盖范围与制度运行效率间取得平衡。

当前“新职伤”仍处于试点深化阶段，其价值实现受制于区域政策碎片化与保障待遇差异化等现实约束。未来需在总结地方试点经验的基础上，推动职业伤害保障从特殊政策向普适性制度演进，构建全国统一的认定标准、筹资机制与待遇体系，最终形成适应数字时代劳动形态变革的社会保障新范式。

二、“新职伤”的构建路径之争

在“新职伤”进一步扩大试点之前，如何深化试点价值进一步促进制度目的实现，逐步衍生出两种主流的解决路径，其一是商业保险模式，其二是社会保险模式。深入剖析这两种模式背后的法理依据以及实践运行状况，对于未来我国“新职伤”制度的构建与选择，促进新就业形态的健康可持续发展具有极为关键的意义。

（一）商业保险模式：市场逻辑与风险定价的效能困境

商业保险模式在职业伤害保障领域的应用根植于企业社会责任与降低经营成本的考量，是多数平台企业早期选择的保障模式。[11]该模式将平台经济中的职业伤害风险视为可市场化分散的风险，主张通过商业保险实现风险转移。从制度设计的角度看，这一模式的理论合理性体现于三个层面：其一，基于理性经济人假设，从业者可依据收入水平自主选择保障层级，实现个人风险偏好与保障成本的动态平衡，能够满足差异化需求；其二，商业保险参与中国特色“多层次混合型”社会保障制度体系的理论与实践逐渐完善，[12]能够为“新职伤”的构建提供相当意义上的借鉴；其三，市场竞争机制驱动保险机构互相竞争，倒逼保障水平的提高，从而能够提高保障效能和效率，这也是市场化竞争的积极意义之一。在实践操作层面，部分平台企业已尝试通过团体投保方式为网约配送员、网约车司机等群体购买意外险，甚至在一段时间内成为主流保障方式。然而，这一模式的运行逻辑存在结构性矛盾，尤其是其理论预设过于简单，忽视了平台用工关系中权力结构与议价能力的显著失衡，丧失了对劳动者“倾斜保护”理念的关注，这也就丧失了职业伤害保障的制度底色。例如，如果完全采用商业保险模式，平台企业凭借绝对优势地位与控制权主导保险产品的选择，从业者往往只能被动接受标准化保单条款，甚至许多时候从业者难以意识到这是一种被动接受甚至实质不平等，极易导致在保险选择上异化为平台意志的强加。此外，暂不论相关从业者是否愿意持续为商业保险缴费来获得稳定保障，如何对职业伤害风险进行分级和定价已经是商业模式面临的巨大挑战。风险定价机制虽在理论上可实现精准匹配，但这种理论上的可能完全取决于保险公司的选择，若保险公司为维持盈利空间，普遍通过提高免赔额、设置赔付上限、增设免责条款等方式转嫁经营风险，那么职业伤害保障就彻底丧失了其维护劳动权益的公共属性，反而加剧了职业伤害的保障困境。概言之，商业保险模式因保险公司的商主体定位而必然具有逐利性，与职业伤害保障公共服务供给的公益性之间存在难以克服的内生性矛盾，[13]商业保险的单一模式难以实现“新职伤”的制度目的。

（二）社会保险模式：基于劳动从属性与社会连带原则的法理建构

社会保险模式在“新职伤”中的应用，本质上是工伤保险制度原则机制在数字经济时代的延伸。传统劳动关系的核心特征在于从属性的判断，即劳动者在人格、经济以及组织层面对雇主形成的从属性，劳动关系认定也是新就业形态劳动者职业伤害保障制度的法理障碍。[14]这种从属性使劳动者在与雇主的关系中处于显著弱者地位，进而要求通过强制性社会保险制度实现风险社会化分摊。新就业形态劳动者虽未形成标准劳动关系，但平台通过算法调度、服务标准制定及评价体系实施一定程度上的控制，构成“不完全劳动关系”特征，这也是“新职伤”实践参照甚至直接纳入工伤保险制度的基础。现有社会保险模式的试点探索以工伤保险制度为参照，试图将工伤保险与劳动关系解绑。南通市早在2015年就已通过市人社部门发布的《南通市灵活就业人员工作伤害保险暂行办法》将灵活就业人员纳入工伤保险覆盖范围，虽并非专门针对新就业形态，仍然为“新职伤”试点的推进开拓了实践思路。浙江省等地的“单工伤保险”模式允许新就业形态劳动者先行参加工伤保险，平台企业则承担工伤保险的用人单位的缴费等义务，初步验证了社会保险模式的可行性。[15]这些实践表明，社会保险模式相较于商业保险的核心优势在于其制度刚性和公共服务属性，可以有效解决商业保险中的部分结构性问题而实现兜底性保障的作用，而待遇标准与工伤保险的衔接也能在一定程度上保障赔付水平的稳定性。但社会保险模式在实践中仍面临覆盖范围有限、缴费机制不健全、基金可持续性差等问题，需要在未来试点范围扩大时进一步完善。

破解商业保险模式和社会保险模式的内生性困境，就必须突破“市场主导”与“政府包办”的二元对立思维，进而构建分层的职业伤害协同保障制度。“权利”是构建新就业形态职业伤害协同保障制度的理论基础，作为社会弱势群体的新就业形态劳动者，需要通过权利的落实和法律的帮助实现自身利益免受或少受侵害。[16]在此视角下新就业形态劳动者的职业伤害风险就不应简单归类为个人负担的风险，而应承认其具备“社会化”风险的本质特征，否则不仅新就业形态劳动者会陷入生存困境，整个社会生产都会受到严重威胁。[17]这意味着需要协同保障制度的全面保障，即通过强制性规范与再分配机制矫正风险负担机制，只有实现从“风险商品化”向“权利法定化”的制度转型，才能真正构建起适配数字经济时代劳动形态的职业安全网。

三、“新职伤”制度设计要点

（一）制度属性定位：独立性与协同性的双重逻辑

新就业形态职业伤害保障制度的建构需首先明确其作为社会保险的制度属性，与现行工伤保险制度形成“双轨并行、功能互补”的社会保障体系。有学者曾经构想过覆盖所有没有劳动关系群体的职业伤害保障制度，并将职业伤害制度定义为“工伤保障体系的子制度”[18]，但是这种附属性的制度属性不能照搬于“新职伤”之中。“新职伤”的独立性体现在参保基准、风险分担机制及法律适用等多个层面，尤其是其能够实现以“用工行为”而非“劳动关系”作为参保前提，以“行为险”代替“身份险”覆盖平台算法控制下的新就业形态劳动者，在此情形下“新职伤”的适用前提和法理基础与工伤保险制度产生了根本性差异。[19]而从目前的实践情况来看，创设相对独立的“新职伤”制度也是学界和政府部门相对认可的方案。[20]但欲彻底摆脱工伤保险制度也是不现实的，“新职伤”与工伤保险制度共同组成我国职业伤害保障
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