引言

儿童福利是一个复杂概念，具有广义和狭义之分。广义的儿童福利具有普遍性和发展性，是“为立法范围内的所有儿童普遍提供的旨在保证正常生活和尽可能全面健康发展的资金与服务的社会政策和社会事业”[1]。狭义的儿童福利主要是指“政府和社会为有特殊需要的儿童及其家庭提供的各种支持、保护和补偿性服务”[2]，其中特殊需要更是儿童中的弱势群体。本文以广义儿童福利概念为基础开展儿童福利保障制度研究。

党和国家高度重视儿童事业发展，在《中国儿童发展纲要（2021—2030）》中的儿童与福利部分明确提出“逐步建成与国家经济社会发展平相适应、与相关福利制度相衔接的适度普惠型儿童福利制度体系”的发展目标，坚持儿童优先原则，保障儿童权利的法律法规政策体系的完善，优化儿童发展环境，为弱势儿童群体基本生活提供充实保障，并逐渐形成以促进全体儿童身心健康发展和正常生活的儿童福利制度体系，儿童福利保障在广度和力度上明显提升。然而，儿童福利领域较于其他法治建设领域相对落后，现有的儿童福利制度体系仍存在较大局限，呈现出立法层次较低且零碎、制度衔接混乱、保障对象范围局限和保障力度不足、主体协作和政府主导作用不到位、专业化程度较低且社会力量薄弱等问题。当前，我国面临着老龄化、少子化加剧的现实压力，老年人、妇女和儿童的福利保障问题成为重要研究议题。为了更好地保障儿童合法权益，维护儿童根本利益，完善建构符合新时代发展的儿童福利制度体系尤为重要。在儿童福利领域，已有较多学者从多种角度构思如何建构符合新时代发展要求的儿童福利制度体系，主要围绕着家国关系[3]、生育率提升[4]和普惠程度[5]等内容开展探讨。

儿童福利保障是否全面应当从由横向评价和纵向评价共同构成的坐标化体系进行评析。在横向评价中，以时间为单位，确保能够获得以儿童生育养育为主的全过程全阶段福利保障，而不仅仅是短暂性阶段保障，形成儿童成长阶段的横向福利保障，强调阶段的完整性。在纵向评价中，以保障力度、覆盖度为主要评价标准，确保儿童在单个具体阶段中都能够获得充足福利保障，形成儿童全方位的纵向福利保障。纵向和横向评价共同构成儿童福利全阶段全过程的充实福利保障。目前学者研究以保障力度纵向思维出发为多数，但我国现有儿童福利保障制度不仅在纵向保障上力度不足、内容单一，且在横向保障上阶段性福利缺失问题突出。为解决该双向保障明显不足问题，本文以现有儿童福利制度体系特点为基础，针对制度体系与法律规制的局限性，坚持以儿童为中心，充分尊重儿童主体性，保障儿童权利，不仅从保障力度纵向思维，即从儿童保障的覆盖度和充足性出发，也从保障阶段的横向思维出发，以新时代儿童福利观建构全过程全方位儿童福利法律制度体系。

一、转型时期我国现有儿童福利制度体系的基本特点

自新中国成立以来，随着经济社会发展，我国儿童福利制度体系的特点不断变化调整，主要经历了以计划经济为基础的探索阶段、改革开放前的停滞阶段、以补缺型福利为特点的重建阶段和逐渐走向适度普惠型的转型阶段[6]。

（一）多层级、多部门复合结构化

《中华人民共和国宪法》通过多个条款构建了儿童福利保障的基本框架。其中，第14条第4款和第45条共同确立了社会保障制度体系，明确规定了中国公民享有包括社会保险、社会救济和医疗卫生在内的基本社会保障权利；第46条和第49条则从国家责任和家庭保护的双重维度，规定了国家对青少年儿童全面发展的培养义务，以及对儿童及其家庭的特殊保护。这些宪法条款共同确立了国家保障儿童福利、促进其健康成长的制度基础，并通过“授权—保障”模式，为儿童福利制度建设提供了最高法律依据，确立了儿童福利权的宪法地位。在法律法规层面，我国目前并没有儿童福利专门立法或者专门条例，相关儿童福利内容零星散落在其他法律规定之中，呈现碎片化特点，主要通过《民法典》《残疾人保障法》《收养法》《义务教育法》《母婴保健法》等法律，分别从民事权益保护、特殊群体保障、家庭关系维护、教育权利保障、健康福祉维护等不同维度构建儿童福利保障体系。在儿童权益保护领域，以《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》为核心形成专门性法律保障机制。儿童福利制度目前主要以部门规章和地方立法为主，国务院针对弱势儿童群体发布较多行政规范性文件，制定十年一规划的儿童发展纲要。在地方相关立法和政策文件中，较多省份专门出台儿童福利服务体系建设“十四五”规划，促进地方儿童福利事业发展。同时，在国际条约层面，我国签署并批准通过《儿童权利公约》，承诺保障儿童权利、发展儿童福利。

（二）福利保障对象范围逐渐扩大化

一方面，法定重点保障群体种类增加。我国儿童福利保障对象群体根据经济社会发展不断变化，从新中国成立起由主要保障孤儿逐渐扩展至保障留守儿童和困境儿童等多种弱势儿童群体。1992年2月，国务院发布《关于下达九十年代中国儿童发展规划纲要的通知》，其保护的儿童主体主要为处于困难条件下的儿童，包括残疾儿童、离异家庭儿童和经济不发达地区的儿童。2001年5月，国务院发布《中国儿童发展纲要（2001—2010》，保护对象扩展至孤儿、弃婴、残疾儿童。2011年7月，《中国儿童发展纲要（2011—2020）》进一步纳入了贫困家庭儿童、流浪儿童和受艾滋病影响儿童等弱势群体。2016年6月，国务院发布《关于加强困境儿童保障工作的意见》，系统界定了困境儿童的范畴，强化其权益保障机制。最新的《中国儿童发展纲要（2021—2030）》则重点关注事实无人抚养儿童、留守儿童等的权益保障。由此可见，着重关注的弱势群体种类不断增加，重点保障对象范围不断扩大。

另一方面，福利政策日益凸显平等保障法理念。从2006年起，我国逐步调整儿童福利事业发展的基本路径，并逐步提出以保障全体儿童为最终目标。《中国儿童发展纲要（2011—2020）》标志着我国儿童福利政策迈向新阶段。该纲要首次增设儿童与福利专章，提出将儿童福利体系由补缺型向适度普惠型转变的战略目标，并强调通过完善基本公共服务体系、加大财政投入等措施，逐步实现儿童基本公共服务均等化。同时，在前述发展纲要中，强调推进儿童福利立法，逐步建成与国家经济社会发展水平相适应、与相关福利制度相衔接的适度普惠型儿童福利制度体系。发展纲要虽属政策性文件，但其通过提出“推进儿童福利立法”，明确了将平等保障理念法制化的发展方向，推动儿童福利平等保障从政策理念向法律制度转化。

上述重点保障群体种类增加、福利政策日益凸显平等保障的制度转型，是对于公平正义的彰显，一方面有利于实现形式正义，确保所有儿童在法律面前享有平等地位，进而推动权利保护普遍化；另一方面有利于追求实质正义，通过差别化保障确保弱势儿童群体获得特殊支持，体现法律的矫正功能。

（三）儿童福利水平不断提高化

儿童优先原则作为现代儿童法律的核心理念，推动着我国儿童福利事业的发展，自我国开始调整儿童福利事业发展的基本路径，儿童福利水平随之逐渐提高，相较于转型阶段前有了显著转变。

从立法目的与法律制度理念的演进角度来看，我国儿童福利法律制度体系正在从单一“生存权”视角演变为“生存权和发展权并存”并逐渐过渡到“以发展权为主”的法律理念转变的过程中。例如，从上个世纪九十年代开始主要关注儿童的生存问题以及教育问题，逐渐发展为健康、教育、环境、法律保护、福利和家庭六个方面，法律保障体系从单一权利向多元权利转变。这种转变实际就是从最低限度保障向全面发展保障的一种进步体现。同时，对于儿童福利支援，政府不再只是注重金钱给付，也注重服务给付。例如，《中国儿童发展纲要（2021—2030）》明确要求提供儿童早期发展服务，并且在注重生理健康的同时，强调提供充足的心理健康服务，建构儿童心理健康教育、咨询服务和心理援助公共服务网络等，努力满足面向不同区域不同种类儿童的公共服务需求，实现儿童基本公共服务均等化。

从实际数据来看，我国儿童福利水平也在不断提高。民政部每年发布的民政事业发展公报显示，儿童福利经费数额不断提高，全国各级支出儿童福利经费从2018年的49.6亿元增长到2021年的83.6亿元。儿童福利和救助保护机构数量由2018年651个升至2021年815个。全国各地的集中供养孤儿、散居孤儿基本生活最低保障标准不断提高，集中养育孤儿标准从2021年每月972元增长至2021年每月1697元，社会散居孤儿标准从2012年每月703元增长至2021年每月1257元，努力实现从基本生活保障到监护、医教育、康复、安置等综合保障。基层保障也是大部分地区努力落实的重点工作内容，截至2022年，全国共配备乡镇（街道）儿童督导员5.5万名、村（居）儿童主任66.7万名，基本实现全覆盖[7]。儿童福利机构质量提升是近几年关注的重点。2021年5月，民政部等14部门联合印发《关于进一步推进儿童福利机构优化提质和创新转型高质量发展的意见》，要求提高儿童福利机构的建设标准和服务能力，努力保障儿童合法权益。在该意见发布后，各地相继发布相关儿童福利机构优化提质和创新高质量发展的地方性文件，充分发挥儿童机构重要作用和资源优势，努力建构更为专业、更高质量、更有效率的新时代儿童福利工作服务体系。

（四）多方主体协同合作化

儿童福利事业发展的法律保障离不开多元主体责任体系的构建，尤其是政府的主导作用、家庭的支持作用和社会的协同助力。我国儿童福利制度体系在政府机构的专业集中化的基础上，整合儿童福利事业工作以实现儿童福利机构独立，同时重视社会民间力量，以更加明确化的责任分配和更加规范化的主体协作机制共同助力儿童事业发展。

一是专门政府机构的法定职责明确化。儿童福利行政主体经历了从综合职能向专门职能的法律转变过程。在新中国成立初期，政府儿童福利工作归属于城市救济司，后来几经变化，从1978年归属于民政部城市社会福利司，1988年归属于社会福利司，1998年归属于社会福利和社会事务司。可以说从新中国成立至2006年，这一阶段的儿童福利都是整体福利中的一部分。在2006年之后，儿童福利处独立出来，成立了专门处室，并于2008年归属于社会福利和慈善事业促进司，其中的流浪未成年人救助保护工作则专门由社会事务司流浪乞讨人员救助管理处负责。在2016年国务院出台《关于加强农村留守儿童关爱保护的意见》后，社会事务司设立了未成年人（留守儿童）保护处。在这个阶段，儿童福利虽然有专门处室负责，但是机构级别仍然较低。在2018年机构改革，民政部设立儿童福利司专门负责儿童福利和未成年人保护工作[8]。至此，儿童福利事业工作不断被重视，得到了更加专业集中化管理。专门机构的设立不仅明确了行政主体的法定职责，还能保障行政职能的有效履行，为儿童福利事业发展提供扎实基础。

二是重视社会力量参与的多元协作机制。只依附政府力量提供充足的儿童福利保障是不现实的。国家应积极与社会建立深度链接，充分发挥政府和社会之间的协同功效[9]。随着改革开放和市场经济的不断发展，计划经济时代的政府包办儿童福利模式已得到改变，社会力量不断参与其中。《中国儿童发展纲要（2021—2030）》强调社会力量参与儿童保护和服务工作，注重培育为儿童服务的社会组织和志愿服务组织，以政府购买服务方式为儿童提供充足社会服务，强调儿童社会工作专业队伍建设，提高服务技能水平。

虽然，我国儿童福利制度经过多年的发展完善已迈入转型期，并取得了较大的进步和提高，但该制度一直是我国法治建设中的薄弱环节，儿童权益保障力度不足，距离建立完备且有利于儿童全面发展的儿童福利制度仍有较大差距。

二、全过程：为儿童生育养育全阶段提供充足福利保障

儿童与家庭关系密切，儿童的全过程福利保障离不开家庭的全过程生育养育。基于我国传统文化和家庭观的影响，儿童养育一直由家庭负首要责任。养育发展的监护责任虽应坚持家庭首位，国家只在监护不到位或缺失时消极介入，但社会福利作为社会法中的重要部分，国家在该领域是法定给付义务的直接主体[10]。因此，在儿童福利事业发展中，政府应当承担起主导作用并成为儿童福利服务的主要提供者，协助家庭更好地落实养育发展责任，更好地履行国家给付义务。政府对于家庭养育责任的协助作用主要表现为家庭福利的提供。本文所指的家庭福利主要是以儿童健康成长为目的提供的家庭支持，排除以其他目的为中心的家庭支持手段。家庭福利充足能够提高家庭保障功能，为儿童生育养育提供良好的家庭环境和家庭支援。因此，为实现儿童生育养育充足福利保障，政府应当贯彻其福利给付义务，加大家庭支持力度，发展家庭福利。

（一）我国家庭福利给付的制度缺陷与法律规制困境

目前，虽然《中国儿童发展纲要（2021—2030）》对儿童与家庭关系进行了系统性规划，但其制度设计仍未摆脱传统家庭本位福利观念的路径依赖，过分强调家庭在儿童养育中的主体责任和监护义务，而对政府支持家庭照顾功能的制度责任关注不足。这种结构性失衡直接导致了家庭福利给付的整体性缺失，存在明显的阶段性福利缺位问题。

1.生育保障领域的规范缺乏

在生育方面，我国目前少子化问题愈加突出，出生人口数量持续下降，甚至在2022年首次出现生育人数负增长现象。现有的女性生育保障法律体系主要由《妇女权益保障法》《母婴保健法》和《女职工劳动保护特别规定》共同构成。其中，《妇女权益保障法》确立了男女平等的基本国策，明确禁止性别歧视，保障女性在政治、经济、文化、社会和家庭生活等领域的平等权利，并特别规定禁止因生育降低工资或解除劳动合同，为女性劳动权益提供基础性保护；《母婴保健法》主要提供婚前和孕产期保健，维护妇女婴儿健康；《女职工劳动保护规定》则重点保护劳动女性的平等就业和育儿假期。这些法律法规虽各有侧重，但尚未形成一个系统完善的生育支持体系。随着女性受教育水平不断提高，其参与劳动就业意愿增强，但是生育与劳动参与根据现有的社会环境和政策受限呈现较为突出的对立矛盾关系，加上幼儿托育服务发展薄弱、育儿假期设置不合理、性别角色根深蒂固、收入保障不到位等现实难题，导致女性生育意愿不高、儿童出生保障不足。同时，虽然我国通过立法使得怀孕和分娩的妇女劳动者能够在生育期间享有生育保险保障，但是生育保险以妇女劳动者参保为限，并未向全体女性进行全面保障，保障范围具有局限性。

2.育儿给付制度的体系性缺失

在生育后的育儿保障方面，育儿补贴作为重要家庭福利支援方式，我国现有的儿童补贴制度并没有形成立法保障，仅部分地区发布相关政策性文件，尚未形成全国性的统一规定，地方之间的政策有所不同。目前，从全国各地已发布的育儿补贴政策来看，以二孩三孩家庭为主要目标对象，忽略了一孩育儿保障，同时，补贴金额不定。此外，绝大部分地区的育儿补贴仅仅只持续到儿童年满三岁，缺乏持续性保障。这种过度依附于人口政策目标的导向，使得育儿补贴政策沦为人口政策的配套工具，不仅弱化了其作为基础性家庭福利的制度功能，也在很大程度上限制了政策效果的充分释放，最终难以实现对家庭养育功能的有效支持。从更深层次看，这反映出我国家庭福利政策尚未确立以儿童福利和家庭发展为核心的长远发展理念，当前的政策设计仍过多受制于短期人口目标的影响，这种功能定位的偏差直接影响了儿童福利制度的可持续性发展。

（二）完善儿童全过程家庭福利保障的法治化路径

儿童成长主要分为三个阶段：一是妇女怀孕分娩前的胎儿阶段，二是出生后直至义务教育前的幼儿保育阶段，三是接受义务教育开始直至成年的未成年养育阶段。在儿童生育养育过程中，家庭福利应随着阶段的变化而呈现不同的侧重点。为解决这些阶段性福利缺失问题，应当从以下几个方面发展完善家庭福利：

1.保障女性平等权，减少“母职惩罚”

有研究显示，我国女性在生育后的育儿阶段劳动参与率明显低于生育前水平，面临着较为严重的“母职惩罚”[11]。从本质上而言，这体现女性平等权的保护不足[12]。女性权利保护和生育保障的不足是我国女性生育率降低的重要原因，而这需要多方面共同努力予以应对：

首先，在女性平等权保障方面，“保护”仍应当是关键词。女性所承担的“母职惩罚”背后有着深层次且复杂的原因。男女平等作为我国基本国策，国家应当加强对于就业平等的干预力度，一是加强对于企业隐性歧视的规范力度，二是主动为女性生育以及生育后回归劳动市场提供良好的社会环境。但正如前文所述，我国在生育保险上仍然存在着群体覆盖不足的局限性，无法给予所有女性在生育时享有医疗服务、生育津贴、育儿假期、收入保障等。因此，女性平等权的实现仍然需要国家积极干预，通过立法主动解决社会不平等现象，实现实质公平。

其次，在儿童托育服务方面，应推动托育服务立法，建立完善的托育服务制度体系。幼儿托育服务的缺乏不仅是造成“母职惩罚”的重要原因，也是儿童福利阶段性缺失的明显体现。北欧五国（丹麦、瑞典、挪威、芬兰、冰岛）尤为重视幼儿保育，专门为儿童日托公共服务立法，不仅注重基本照料，也格外注重教育，从而形成“托幼一体化”模式[13]。日本为了应对学龄前儿童的家庭照顾问题，制定并发展出相对完善的保育制度，为缺乏保育的婴幼儿和特殊儿童提供保育服务，并推动保育所民营化，创立“儿童园”，专门为学龄前儿童提供教育和保育一体化服务[14]。2019年5月，我国国务院办公厅发布《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，国家开始逐渐重视婴幼儿的照护服务，此后多次在其他文件中强调建设普惠
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