一、问题的提出

风险社会中的个体时刻面临种种不可预期的社会或经济风险，而排除由此所生之现实“危险”，是现代国家“法定且不容放弃的任务”。[1]根据《宪法》第33条第3款概括性人权条款，国家对包括自由权和社会权在内的公民基本权利承担尊重和保护的双重责任。[2]综合《宪法》第14条第3款和第45条第1款所锚定的社会给付体系基准，社会救助制度立足于与经济发展水平相适应的生存需求保障，以国家单向性给付为主要方式，以公民请求权与对应的国家无偿给付义务为核心形塑其关系脉络。与借助契约形式在预防领域做文章的社会保险制度相比，社会救助中国家对私主体生活的干预显得更为直接和果断。概因需要有权机关及时判定维持人格尊严的生活底线，缓解个体资源短缺状态并填补由此所生之需求，[3]实现“保障公民基本生活”[4]之制度目标，社会救助的实施规范多围绕行政机关的单方高权行为设计和展开。

但以国家责任为法理支点的介入救助行为，本身已包含国家与公民“互动”的客观事实。其一，国家对公民的一般生存权保障责任，在被救助者处则具象为个性化的需求填补，由此不单需要行政主体及其工作人员依职权的主动作为，还需要行政相对人的积极回应，合力实现法定标准与个体需要的最大契合。其二，国家系列公力行为的实施，归根究底是为辅助公民回归自我负责的个体自由生活。在此种“助力—自立”的利益格局中，受救助者权利的实现，离不开本人及相关主体的配合。换言之，国家具体救助行为的及时作出和良好执行，客观上亦需要受救助者一定程度协力行为的实施。此种公民在行政活动中既体现正面参与又包含侧面配合的行为形式，在一般行政法理论中被称之为协力，学者多从“行政主体在行政任务牵引下依法要求公民需做出或不做一定行为”的角度出发，冠之以“公民协力义务”的称谓。

我国社会救助法律制度研究长期偏重对国家责任内涵的正面探讨，侧重从政府应为角度优化其功能实现体系，对制度运行过程中受救助者权利与其自助责任啮合的问题，则关注较少。[5]在“建立健全分层分类救助体系”“夯实基本生活救助”“健全专项社会救助”[6]的要求下，《社会救助法》数次被纳入全国人大常委会立法计划，《社会救助法（草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）亦由民政部、财政部于2020年9月公布。然而时至今日，社会救助法规范中应否以及如何规定公民协力义务？现有规范内容是否与“协力”之内核相适？其规则体系应如何于新法中进一步构造完善？围绕上述问题的学理研讨寥寥，更不必谈与政策实践的切磋印证。当然，这也与学界对国家公民关系中一般协力义务基本理论的讨论不足有关。谨慎谈论受救助者义务，凸显了国家应帮助公民维持有尊严生活这一价值取向，但忽视对此类关系中客观存在的“互动”因素的关注，无助于保障被救助者权利，也不利于国家责任的范围界定和社会救助制度目的的达成。基于以上原因，本文选择以对现行社会救助规范中公民义务性规定的内容梳理与检视为起点，在总结“国家—公民”关系中协力义务设置一般要求的基础上，从社会救助制度“助力—自立”的逻辑基点出发，以国家救助与公民自助的责任分配为线索，提炼“公民协力义务”在社会救助法律制度中的应然特质，并据此提出社会救助范畴内构建公民协力行为一般规则的可能路径。

二、现行社会救助法律规范中公民义务性规定检视

（一）公民义务性规定的内容

我国现行社会救助法律规范中不乏明示公民，特别是待遇申领者以特定形式作为或不作为的“义务性规定”。

1.事实说明与报告的义务

一般情形下，社会救助中行政机关经相对人申请启动调查程序，核实满足法定条件即为实体上之给付。相关主体对其所掌握的事实及证明的提供，有助于相应社会给付请求权成立或存续的确认。我国2019年修订的《社会救助暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第13条第1款即规定最低生活保障家庭的人口、收入和财产状况发生变化的，应及时告知相关行政主管部门；第58条第1款要求申请或已获得社会救助的家庭如实申报其收入和财产状况；第59条则规定相关行政主体在履行社会救助职责过程中，就相关事项询问有关单位和个人或要求其作出说明、提供证明材料的，该相对人应如实提供。1999年国务院《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《最低生活保障条例》）第7、10条也就待遇申领过程中的公民说明与告知义务作了类似规定。2020年《征求意见稿》第41、42、46条基本延续了上述规范逻辑。据此，我国社会救助法上的事实说明与报告义务实际包含三方面内容：其一，救助申请人在提出申请时，有如实提供所掌握的、与救助资格相关的事实及必要证明的义务；其二，待遇受领人在待遇给付期间，有及时报告对救助关系存续或救助内容产生重要影响的变动情况的义务；其三，在行政主体履行社会救助职责的过程中，其他公民有依要求就事项进行说明和提供材料的义务。

2.服从指导和指示的义务

因旨在缓解个体的生计资料缺损情况，社会救助多采取具体金钱和服务的给付方式。为保证措施适当且实施高效，行政机关在救助过程中或会结合实际给付内容，对救助申领人提出指示并要求遵循。此类义务在当前规范体系中主要体现为接受就业促进帮扶指导的义务，意在督促受助人努力实现劳动自立。[7]如《暂行办法》第45条以及民政部2021年发布的《最低生活保障审核确认办法》第34条均规定，最低生活保障家庭中有劳动或就业能力但未就业的成员，应当接受人力资源社会保障等有关部门介绍的工作。

此种要求受救助者接受救助给付主体合理指示的义务性规定，实际上以认可受救助者负有维持自我负责生活的个人责任为前提，即其应“根据自己的能力始终辛勤劳动，节约支出，并努力维持和提高生活”, [8]避免扩大或加重需要保护的状态。当前社会救助领域的调整规范多为侧重于制度实施管理的行政法规和规章，故无明确要求受救助人维持自我负责生活的一般性规定，[9]但其意涵在涉及具体措施执行的规则中已有体现。如《最低生活保障条例》第10条第3款要求领取待遇的适格居民参与公益性社区服务的劳动安排，部分地方性立法中指示受救助家庭成员不得进行非生活性高额消费或赌博行为等，[10]其中可以管窥对待遇受领人节约开支和维持生活的义务性要求。

（二）现行规定局限检讨

上述规则在一定程度上便利了社会救助制度的实施，但也存在以下问题，容易造成实务争议并影响制度的施行效果。

1.属性未明：国家单向救助责任体系中“公民义务”的非自洽呈现

整体而言，当前我国社会救助法律规范体系围绕行政机关救助职能的落实构建和展开，此范式选择非无“据”可依。一则国家负有的保障人民基本生存任务的直接具体化，即体现为社会救助的提供，这也决定了社会救助公民权利和国家义务单向性调整的制度基调；二则社会救助作为典型“目的性”给付，不论公民因何原因造成当下之结果，只要符合设定的给付目的，就应予给付。[11]故而对行政机关如何为救助施以约束，本就是规范的核心内容。但正如前文提及，《暂行办法》第2章“最低生活保障”中各条款均围绕行政机关确定实施标准、调查核实信息、履行待遇给付等责任展开，其第13条第1款却插入低保家庭的信息告知义务；第8章“就业救助”其余条款均关注政府和相关机构救助措施的实施内容和方式，唯第45条明令相关待遇申领人接应受政府的就业安排，否则将承担不利后果；第11章“监督管理”部分理应规定行政机关依法实施社会救助工作的监管问题，但第58条第1款中又出现要求申领家庭“如实申报家庭收入状况、财产状况”的内容。此类公民义务性约束突兀地穿插于对行政机关落实公民扶助责任的实体或程序性规定之中，扰乱了该规范原本清晰的权责分配逻辑体系。

以上问题的根源，在于我国社会救助类法律规范从未对此类公民义务性要求的实质属性以及设定依据进行明确“交代”。行政机关依社会救助关系成立之本旨，负查明事实、审核资质和法定给付的责任，受救助人依其要求为一定辅助行为，如提供信息资料等，[12]是为了减轻实施障碍、增进实施效果。此时受救助人的行为意在促成行政机关向其履行给付，实现自身权益，故而应归于协力负担（Obliegentheit）即“不真正义务”的范畴。[13]此种链接公民自身权益和国家相应义务的特殊行为模式，其类型、程度、界限和后果的设定理当遵循一定标准。现行法律规范中含混、零散的规定方式，不仅有损其规则构建逻辑体系的完整性，还产生下文中所述矛盾，甚至引发对制度内容合理性的质疑。

2.权衡失当：“义务”轻微性与“后果”严重性不相协调

因社会救助需保障受救助者最低限度生活，故而行政机关需要及时掌握其实际状况。倘若受救助者未报或错报信息，待遇给付主体未及时根据其条件变化调整给付标准，而致多发、错发款额或物资的，实践中多基于《暂行办法》第68条、《最低生活保障条例》第14条等规定，视情形由受救助人承担停止待遇、退回救助款物、处以罚金等法律责任。对于未服从介绍工作指示义务的最低生活保障家庭成员，《暂行办法》第45条以“无正当理由，连续3次拒绝接受介绍的与其健康状况、劳动能力等相适应的”工作为条件约束，规定由其承担减发或停发最低生活保障金的消极结果。

依常论，作为不真正义务，不为协力行为不同于违反真正的法律义务，负担人只需承担较轻微的责任，通常为自行承受因不协力所致权利减损部分，不必赔偿损失或受到惩罚。[14]但依《暂行办法》等规范中各条文间结构关系，救助申领人未进行信息报告等协力行为的后果，被单一“导向”了虚报、隐瞒等性质恶劣情形，并因“骗取待遇”而被科以退回救助待遇甚至处以罚款的严重制裁。社会救助制度应避免将“福利欺诈”与“福利即欺诈”的界限模糊化，处于困窘状态的个体有些只是被规则搞糊涂了，或者由于困顿的生活而无法做到被期望的事情。[15]现行法规没有明确“未履行信息报告的协力义务”和“虚报、隐瞒”行为之间的属性和程度差别，导致实践中难免发生“一杆子打死所有”的争议情形。[16]

而对于有劳动能力者未接受就业相关指示安排的情形，《暂行办法》第45条虽划定了“正当理由”“连续拒绝”“与健康状况和劳动能力相适”等条件限制，但仍无法对实践中该项协力义务的履行提供清晰指引。比如何谓可以拒绝指示的“正当理由”？认定“连续”时，两次拒绝间隔期间是否有上限？消极履行如怠工是否等同于“拒绝”?“健康状况”如何认定等等。因义务履行与否的判定条件有欠明确，需由承担社会救助义务的行政机关裁量，而一旦被认定未依指示行为，救助申领人则会被扣减甚至取消最低生活保障金。[17]在我国社会救助给付模式中，最低生活保障金是维系公民基本生活的兜底性待遇，与个体生存权实现息息相关，不接受工作介绍就“应”削减甚至停发个人低保金的处罚规则，可能造成剥夺公民最低生活保障金取得权的结果。并且，在救助给付实施以及个体生活满足均以家庭为基本单位实现的运行机制下，此罚则亦有不利于受救助家庭特别是其中无劳动力成员者基本生存之忧。从社会救助国家应负担之无因兜底性生存照顾责任的角度考量，该条文内容的合理性并非无可指摘。

3.负担加倍：各级规范中“零散”义务性规定公平性存疑

由于当前法律、行政法规层面欠缺对被救助人协力义务规则的整体规划，且对于说明报告事实与服从指导指示的协力类型的内容规定亦不甚全面，使得部分被救助人的协力义务在缺少明确上位法依据的情况下，由层级较低的规范所设定。如前所述，实践中地方多在规范性文件中指示社会救助申领人不得进行高档消费、赌博等行为，或制定“负面清单”要求相对人遵守，并规定了不遵守则丧失受救助资格等法律后果。尽管规则目的是避免权利滥用，实现应助尽助，但于救助权利人而言，此类规定客观上增加了上位法未予明确的负担与限制，而不服从则取消救助待遇的后果，亦对其基本权利的实现造成了实质风险。[18]

更为重要的是，由于社会发展、经济水平等因素差别，地方性规则在协力义务的具体内容和程度调整方面往往各有“侧重”。虽社会救助相关待遇的判定和给付不可避免带有地域特征、存在个案差异，但于规范层面若不以客观标准的全国统一为导向，执行中裁量标准的公平合理便无从谈起。更何况行政机关在完成具体任务过程中对裁量尺度的把握，又会产生具体化的法制度效果，[19]粗犷、差异化的规则叠加较大的行政裁量空间，或会进一步增加造成相对人权利克减消极后果的风险。[20]社会救助给付是典型的行政给付，“看似都是受益性的，但处理不妥或相应制度保障存在问题，其所产生的侵害后果远大于侵害行政”。[21]

综上，我国现行规范对社会救助相对人协力行为的调整规则有欠完整，客观规则疏漏会引发实践矛盾，不利于社会救助事业高质量发展。

三、“国家—公民”关系中协力义务设置一般要求

上述公民义务性规定的内容及其所生争议，实为行政机关履行职责、实施管理时，为实现特定行政目的而要求公民协助配合过程中所产生的权责分配议题，在社会救助领域的具体体现。行政机关因履职行权而要求公民为或不为一定行为，甚至科以法律责任增强其行为效果，由此产生对所谓公民协力义务进行规范调整的普遍性问题。[22]当前我国行政法律体系中尚无对公民协力义务的一般规定，但基于多部法规中相关规则内容及其学理讨论，可大致作出如下总结：涉及行政机关要求公民承担协力义务的规则设置，应当遵循相应制度的构建逻辑和实施特质，并满足目的合理、内容合适与基础合法的一般要求。

（一）合作行政中的合理目标牵引

“协”字本有“共同、协助”之意，理论研究中多以“协力”与协助、配合、合作等词替代或配套使用，取“共同努力达成同一目标”之意。实践中行政主体要实现行政目标，往往亦需私主体的共同参与。行政活动应由行政机关主导的经典论断，恰恰体现了公民亦以相对人身份置身其中的事实。随着社会发展，涉及公共治理的内容庞杂，仅凭行政机关的单方资源不足以解决所有公共问题，公民的被动参与甚至升级为主动合作，成为实现部分行政目标的重要力量。[23]

从协力义务触发角度，需公民协力的原因主要有两种。第一种是行政机关在履行保障公共利益、提供公共服务的具体职责过程中，需要公民配合为或不为一定行为，以便利公务高效及时执行，如突发事件处置过程中个体服从指挥、参与救援等要求。行政机关高效履职，能更好维护社会安定，保障人民生命财产安全，公民配合也是对其自身利益直接或间接的保护。由此，公民从维护社会公共利益的结果中得利，也应善意促成该共同目标的实现，提供包括对自身权益施加适当限制在内的便利。第二种是行政机关在为具体行政法律行为前的调查或其执行过程中，需要公民提供信息等协助，以便及时准确作出决定。一方面，随着政府所承担的行政任务越发繁杂，行政机关虽有依法调查之职权，仍难保时时事事皆可充分周全。借助相关人员所掌握的资料辅助，可以消解部分信息壁垒，更快厘清事实关联。另一方面，私主体参与表达意见和诉求，既有利于自身合法权益保障，也可避免公权对私领域的过度干涉。

需说明的是，不论是公共问题的解决亦或事实的查明，其始终是行政机关应完成的法定责任。公民不论是主动做出还是基于行政主体具体要求“被动”而为，其协力都应居于辅助履责的补充地位。私主体的协力只是方式和手段，设定目的是为更好实现既定行政目标，故而行政机关不能仅为减轻自身工作负担而科以公民相关义务。依法行使职权即可自行确知或达到目的的事项，不应随意要求公民协助，更不得仅因公民未配合此类要求或配合未达预期，便让其承担利益减损等不利后果。[24]

（二）出于公益保障的正当性权衡

行政机关主导行政程序，需要公民协助配合以达成既定行政目标，但若因此产生需公民抑制其自由意志去遵行的约束效果，甚至造成权利的减损或剥夺，则必须有充分的正当性基础。根据《宪法》第51条，公民自由和权利的行使以不损害公共利益或他者合法权益为界限。这一规定并非强调公共利益具有绝对的不可损害性，而旨在说明公民在享有自由、行使权利时，亦应承受相应的注意负担，受到从“权利的外部所加诸的并为宪法的价值目标本身所容许的制约”, [25]出现利益冲突时，应当进行价值权衡。[26]行政主体为维持秩序或增进社会福祉而实施社会管理活动，其针对具体公共事务的职权行使和职能履行过程，就是追求公共理性并维护公共利益的过程，这是公共行政的功能定位所决定的。[27]当公共利益保障与私权行使出现冲突时，行政机关于必要时或会要求限制部分私益，以促成价值更大的公共利益实现。

对公民协力负担的设定，实际体现了立法者对行政权责和公民权利义务的理性配置，一方面，政府有及时预防、控制和消除危险，有效组织资源保护人民生命健康安全、维护正常社会秩序的法定职责。另一方面，公民作为国家权力的拥有者和行使者，在享有自由和权利的同时，也负有维护国家安全和社会公益的义务。当然，即便是基于公共利益的实现而可以请求公民协力，具体行使时也应考虑行为与目的间是否存在实际关联，目的实现所追求的利益是否经得起价值衡量和判断，“为”或“不为”的要求本身是否有必要且合乎适当的比例。倘若要协力的内容明显不当或超出了一般常理认知，使得设置此项义务的合理性甚至正当性存疑，相对人应有权拒绝履行。[28]

（三）层级化法律保留原则的约束

公民协力基于行政机关单方提出的协助其实施行政的意思表示而产生，即使在私主体“主动”的情况下，是否吸纳协力、如何实施协力，最终是以行政主体根据实际情况确认和决定的。[29]故而行政协力本质是行政机关向协力方单方施加的负担性要求，调整行政协力的规则应受法律保留原则的约束。法律保留要求实施行政行为应有实在法上的清晰依据，以此划定干涉私主体权利自由、施以负担的界限。至于此类界限是需立法者巨细靡遗地明确规定，或是概括授权即可，则是法律保留的密度问题，与规范对象、所涉内容及其法益限制轻重相关。[30]依据重要性理论，对公民基本权利的干涉越具有持续性或威胁性，或对公共利益的影响越重大，或复杂公共问题越具有争议性，越应由法律进行精准、严密的规定。[31]重要性较小的事项则可以依法律授权制定法规处理。属于执行法律的细节性、技术性的，对私主体影响轻微的次要事项，则可由行政权自行发布命令规范。[32]

在公民协力的实现上，行政主体在行为方式上享有较大的空间。若协助配合的要求不具有强制力，对公民自由权利干涉较小，积极协力的后果是获得给付、奖励等收益，除非有违平等权的实现，否则一般无需受严格的法律保留原则限制。但若经协力设置所生之负担，实质是对行政相对人基本权利事项进行限制的义务性约束，甚至所负担之事项有可能引发行政处罚或行政强制等后果，则该协力义务的内容应通过高位阶立法审慎约束之，以规制行政行为，并使相对人能够及时预估其行为的法律效果。

四、社会救助中公民协力之特质

（一）实质：社会连带下共同体公益与个体利益的协同实现

1.作为社会成员的共同体公益与成员个体自我负责的目标协同

社会法本身即是对当前社会所认可的有关福利与道德基本理念的规范性反射。[33]一方面，“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”, [34]社会救助制度亦遵守社会连带的诫命，立论于社群主义下，人与人之间相互连接、彼此扶持，交互承担责任，为确保有需求者的基本生存而提供适当和积极的给付。[35]在连带团结的思想下，社会救助先不去计较基于个体本位的利益得失，而是将整体社会每个成员视为命运共同体，以集体的、社会的力量来提供必要的照顾。[36]另一方面，社会救助坚守辅助性原则，需先由个体穷尽自有资源仍陷入危机，而后公力始得介入，尝试恢复其基本生活的常态。社会连带下的救助无因性与个人责任优先的末位辅助性，这对价值导向相异的基本理念在社会救助制度中，经由“实现个体有尊严的基本生活”[37]的制度目的达成一致。即以个体的自我管理状态判断救助需求的出现时刻，通过社会连带的团结要素，将个体被扰乱的生存关系嵌入到团体的衡平循环之中，实现社会整体的复合式平等。[38]

由此可知，社会救助体系中，社会连带与个人权利、请求权与不真正义务并非相互对立或抵牾，而是在社会法律关系中等值成立，社会连带要求团体对个体负有责任，相对地，个体对团体亦是如此。[39]换句话说，救助给付义务承担人（行政机关）与给付权利人（公民）经由“给付事由”的横向连结，形成了社会连带下的国家保障功能与个体自我实现的责任共同体。[40]社会公共利益的本质就体现在通过“他助自助”形式帮助社会成员融入时代认知下的合理生活环境，避免疏离化、边缘化的过程中。[41]社会成员在此过程中也需做出适当努力，以具体行为更好完成与前者的“配合”，并以此种方式实现自我，成就个人的自我决定与自我负责。[42]为使救助给付能够尽可能实现帮助个体自力和自立生活的制度目标，受救助者和救助者应在权利义务的框架内共同合作，即受救助方也应遵循“要求与支持并立”之内核，承担作为社会成员的责任，努力参与并容忍一定程度的限制，同向促进救助措施的执行。[43]此即为课予社会救助权利人协力义务的合理性基础。

2.公民在合作中促进自身权益实现

社会救助中，救助权利人在协同合作中实现了个体权益。此种“权益的协同实现”与其他公法上的公民协力有所不同。以典型的纳税人协力义务为例，纳税人虽是协助查明应纳税事实，但因其同时负有依法纳税的法定义务，故协力亦有“附随”该主要义务履行的痕迹。[44]而在社会救助中，制度构建于人的尊严维系与基本生存保障之间牢固而直接的联系之上。国家承担保障公民“基于自然赋予，或在本体塑造和自我发现的过程中赢得之尊严”的责任，该责任经由客观法转化为具体义务后，贫困者即享有相应请求权利。[45]这种国家与公民间“单向性”权利义务关系，最终期望达成的是藉由对个体的社会给付，填补其自身力量与生存需求之间的差距，使其回归所选择的独立生活，从而实现整体面向上国家财力与社会效应之间的平衡。[46]故而这种责任共同体的“合作”，应该是以国家为主导，个体为协同。

以社会救助程序的启动为例。《暂行办法》第11条规定，最低生活保障救助应先由“共同生活的家庭成员向户籍所在地的乡镇人民政府、街道办事处提出书面申请”，该条文体现了对社会给付权利人的协力要求，即通过“书面申请”使行政机关及时获取公民存在给付需求的信息。但应注意的是，即便有做出申请行为的要求，社会救助的启动条件本质仍属于行政机关应依职权主动查明的范畴，相对人未主动适当提出，也不能据此成立国家给付责任的履行障碍。[47]《暂行办法》第60条规定的申请人在难以确定社会救助管理部门时，可以先向县级人民政府民政部门求助的内容，也间接体现了这一立场。2020年《征求意见稿》第39条删除了《暂行办法》对申请的书面要求，并于第40条进一步强调了行政机关在公民救助需求查明上的法定职责。

（二）范围：比例原则与“适当可预期”标准的双重调适

1.行政机关作出的协力要求应符合比例原则

如前所述，在个体生存权保证嵌入团体连带衡平以实现平等保护的意义上，被救助公民亦有为相应协助之责任。此种为促成被救助者权益最终实现而“对其自身的义务”[48]设置，应有别于为促成相对方权利行使所负之义务。行政机关协力要求的程度与范围应置于一定条件约束之下，否则反可能造成对协力欲促成之权利的实质限制和剥夺。社会救助中行政机关对公民提出协力要求，多是其在履行概括调查或给付义务过程中，对具体实施方式进行选择和裁量的结果[49]——当事人参与也是方法和措施之一。因此，协力的内容与范围应先置于比例原则的框架内进行权衡。

比例原则初多用于损益性行政行为中目的与手段间关系的调整，要求“有助于正当目的实现的手段具有适当性、必要性与均衡性”, [50]后扩至其他行政行为领域。与损益行政行为做出不当则相对人损失既有利益相比，授益行政行为做出不当则造成相对人可期利益丧失。故而在给付行政领域，一是比例原则中偏向公共利益维护的适当性子原则，应具象化为“增进公共福祉”，二是侧重个体利益“最小侵害”保障的必要性子原则，应实质体现为“最大保护”要求，三是要满足对当事人利益的实质增进与给付行政所追求目的相匹配，且与现阶段国家财政承受能力相适应的均衡性要求。[51]

社会救助给付中，国家经由实现个体自我负责生活来实现维护社会秩序、增进公共福祉的目的。给付权利人的协力义务，是行政机关为实现对其为具体授益行政行为的目的而提出的负担性要求。故而，应充分考虑被要求之协力对给付权利人自立生活相关整体利益的影响，与履行协力对其直接利益增进之间是否适当均衡，即是否为“最大保护”下的“最小侵害”。因此，对协力要求程度与范围的考察，不应也无法绕开协力义务人（救助相对人）的立场进行。符合比例原则的协力要求，对社会救助相对人而言亦应是“适当且可预期”（Zumutbarkeit）[52]的负担。

2.救助权利人的协力义务应适当可预期

提出“适当可预期”作为社会救助协力义务成立标准的意义在于，一则强调协力义务人即是救助权利人的身份双重性及其给付权益实现的目标同一性，要从救助权利人立场出发判断协力要求是否合理必要；二则表明应基于给付权利人即时、整体的利益状况，结合给付增益来判断相应负担行为是否合乎比例。[53]如果存在一些特定条件或情况，足以构成相对人意思形成的过程中的重要“砝码”，使得其作出无法依行政机关的要求进行协力的意思决定，并且这种决定的产生基于一般认知是合情理可理解的，则该协力义务并非“适当可预期”, [54]如要求救助申领人支出大量精力物力获取并非无其他方式替代的证明材料等。因个体主观差异，特殊情形是否属于构成不可预期的重要理由，不同的人有不同见解，因此，相关制度规范可以结合具体的协力类型，对“适当可预期”的范围与程度进行调适。[55]但规范层面进行的具体调适并非以构筑“适当可预期”的硬性指标或普遍性例外为目标，而是要对个体的差异留有考量余地。

至于非“适当可预期”的协力要求，一方面，由于救助权利人“不可预期”，故相应协力义务对其“自始不存在”，现实中则直观表现为相对人对该要求的明确拒绝或消极不履行。此时行政机关应依其职责经其他方式和途径尽责查明，基于现实情况依法作出履行或调整给付等决定。另一方面，未协力或未充分协力，可能导致救助给付请求权不成立或具体权益无法实现，但拒绝协力本身并不构成违法，也应免于以公力强制履行。[56]

值得一提的是，社会救助中亦存在第三人协力的情形，主要表现为告知非由给付申领人掌握的、对给付决定作出或变更十分重要的事实信息。信息持有者的协力行为虽多是应行政机关要求做出（如《暂行办法》第58、59条），但亦涉及给付申领人对由他人掌握的本人信息的处分问题。故而相关规范应明确行政机关自第三人处获取信息时的程序要求、获取范围并明示申领人。同时，给付申领人个人信息自决结合其说明报告的协力义务也可间接推导出，在符合适当可预期的前提下，同意行政机关依法从第三人处取得相关信息的要求，既无悖公共利益，也是其诚信合作的体现，亦应归于协力的范畴。《征求意见稿》第41条要求社会救助申请人授权县级以上人民政府部门就其家庭状况等进行信息核对的规定，较好补足了《暂行办法》存在的缺漏。

（三）内容：需结合个体自我负责要求具体展开

1.生存权保障视角下自我负责要求的二层维度

《宪法》第45条赋予我国公民获得物质帮助的社会权利，并要求国家发展社会救济制度予以保障。作为“可实现”的主观公权利，社会救助权的行使与相关行政主体职责，特别是行政给付的履行相互呼应。诚然，国家不可能承担所有给付分配功能，但判断何时为何种行政给付系必要且合理，在社会救助基本生活保障领域，应以基础性、普惠性和兜底性为基本底线展开。[57]从给付受领主体的角度出发，此基本底线应以生存权保障与需求填补为关键词进行划定。

我国生存权内涵广泛，不仅限于物理意义上的生命客观存在，还包括更为完整的有尊严的生活，即拥有满足基本衣食住行与社会参与的机会。[58]由此，在生存权实现所关切的“社会安全领域”，在“每个成年人都应有通过个人从属或自主劳动获得自己与家人生存资料的机会”的基本设定之下，[59]社会保障体系所追求的个人自我负责应具有两个维度：首先是第一维度的完全自我负责，指有劳动能力者的经劳动力付出取得收入的社会实现，即以劳动自立满足需求，参与社会，完善人格利益，成就充分的自我发展；其次，是就业能力障碍或劳动能力欠缺者的第二维度的人格自我负责，即依靠自我，维护健康、有尊严的日常生活和社会交往，维持人格自立、非边缘化的个体存在。

两个维度的自我负责皆可在缺损时借助社会给付达到相对的“完满”状态，但不同维度所需待遇类型与给付内容有所不同。社会救助待遇应基于必要的需求做出——公共与个人利益的平衡要求待遇之于需求不能再少但也不应更多；又因为涉及对给付水平的具体决定与持续控制，故重要信息需尽量精准且及时掌握。[60]只有如此，才能粘合规则的抽象描述与现实的具象条件，使得附着于行政给付规则上的个体权利能够通过具体待遇充分实现。据此，课以救
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