一、问题的缘起

养老保险是我国社会保险制度的核心板块，也是社会保障公共服务体系中的重要环节之一。为了保障未来养老金分配数额的准确核算及提高核算效率，中央明确提出要“完善全国统一的社会保险公共服务平台，深入推进社保经办数字化转型”。[1]数字化在提供社会服务及提高社会给付质量、效率和控制方面正在发挥重要作用（尤其在养老金账户的电子行政及养老保险给付的计算方面）。[2]但至今，我国仍未彻底完成养老保险制度的数字化变革：其一，我国个人养老保险缴纳信息先前承载于纸质档案中，其作为用人单位管控的路径依赖之一，导致了该领域的信息化管理暂未步入法制正轨，缴费记录与实际给付无法相互对证；[3]其二，进入数字化时代后，社会各界对社会保障数据的运用仍相对漠视，对附着于数据上的养老保险合法权益更无法律关怀，使其在现阶段仍处于事实保护状态。

在欧洲，工业发达国家早已通过服务交付层业务流程的数字化升级，社会保障业务的互联网处理日益取代了传统“纸质化”文件记载，[4]如德国在1996年7月就已将法定年金保险与法定健康保险的相关数据集进行了整合，形成了Datensätze KV-RV数据库，[5]近期，欧洲议会更是在立法层面要求加快数字化转型并实现公共和私人服务的社会化，欧洲数字身份可直接用于提供社保记录。[6]而在我国，受技术发展限制，社保相关信息长期以来借由纸质档案加以记载，并零散规范在政策文本中，未能做到法律意义上的确切记载和明文保护。进入数字时代后，数字存储克服纸质档案对存放空间和储藏环境的依赖，借助丰富信息记录的视听维度等优势，[7]使通过数字记载对养老保险领域进行技术赋能开始成为发展趋势。尤其是随着社保覆盖面的不断扩大，[8]实践中频现社保业务类纠纷，如何精准实现个人养老保险权利成为亟待研究的课题。既有研究多聚焦于社保公共服务平台与养老金信息平台建设等，成果大多局限于公共管理领域，[9]法学界对于养老保险权利实现基础理论的关注明显不足。加之我国现行法律规范中尚未有“社保数据”概念，也无“养老保险数据”之明确定义，更未形成系统化的社保经办技术法制体系，理论研究上的薄弱无疑给立法实践造成了诸多羁绊。

鉴于此，本文尝试探讨养老保险技术法规相关理论，开展社保数据技术立法问题研究，以期为养老保险精细化建设提供理想的法治图景。在明确社保给付行政属性及请求权的基础上，以养老保险接入全国统筹信息系统为契机，充分利用互联网新技术实现缴费信息的数字化记载，使养老保险全国统筹问题具备技术支撑，进而有效核定用人单位的缴费义务完成与否，以及认定违法后承担何种责任，从而摆脱现今“任意性给付”之窠臼。上述法治图景更多体现了养老保险数字化转型中的形式愿景，而养老保险给付模式的转变才能真正体现其核心要义。也就是说，当形式愿景得以实现时，数字时代养老保险给付模式从“金额式”转型为“系数制”才具备可能性。数据系统可记载并固定相关信息，便于换算得出准确的养老保险系数指标，在明确了各种系数指标后，具有法定性的养老保险关系继以产生，相关法律关系主体间的权利、义务与责任得到明确，最终实现养老保险给付模式的高层次转型。

二、纸质时代养老保险权益的确证难题

社会保险档案是认定劳动者社会保险资格、是否享有某种社会保险待遇和计算具体待遇数额的基本依据。[10]为了确保养老保险待遇的准确发放，社会保障机构需要核实个人的工作经历与缴费记录，将个人的档案信息与养老金数额进行精准匹配。长期以来，我国与养老保险缴费有关的信息多承载于纸质档案中，纸质档案本身的材料属性使其在存储过程中极易受潮、发霉、虫蛀，存在磨损、灭失之风险，而且纸质档案静态化的固有缺陷致其难以进行精准的信息处理，在存储与流通中还可能出现漏载、错载等风险。[11]加之其高昂的行政管理成本与非及时流通性，进一步阻碍了养老保险制度的精细化与法制化发展。到大数据时代，虽然开始尝试由纸质档案向电子档案的转型，但是手工处理的“电子化”与真正的数字化尚有距离。

（一）纸质档案丢失、灭失及养老保险待遇面临的风险

根据我国《社会保险法》的相关规定，参加基本养老保险的个人可按月领取基本养老金的条件有二：一是必须达到法定退休年龄，退休年龄的具体时间[12]按照国家先前的有关规定执行；二是设定了最低缴费年限。[13]我国养老保险制度的发展经历了从劳动保险向社会保险的转变，[14]在劳动保险阶段，国家、企业负责养老，退休金按照职工的职务、工龄、职称等折算比例发放，不存在个人养老保险缴费及年限计算问题；至社会保险阶段，从城镇企业职工基本养老保险制度改革，再到机关事业单位工作人员按照国家规定切实履行缴费义务，我国养老保险制度逐步完成了由包办模式向国家、企业、个人多方共同负担的转型。[15]在两个阶段的过渡衔接过程中，还存在“视同缴费年限”[16]这个特殊部分，该年限对应的养老保险费用由政府承担，[17]并与实际缴费年限共同构成养老保险的累计缴费年限。作为体现参保人员养老保险权益、计算参保人员基本养老金的重要参数，视同缴费年限与职工的退休待遇紧密相关，对其的综合认定需要提供如入伍证、下乡证、学历证书等相关证明文件，这些证明文件通常记载、保存于人事档案中。

人事档案是职工取得就业资格、缴纳社会保险、享受相关待遇应具备的重要凭证，是用人单位和社会管理部门了解和评价职工的重要资料。职工在正式办理退休手续前，须向社会保障行政部门提供本人档案，由其审核确定视同缴费年限的起止时间与缴纳年限，为最终核定基本养老金奠定基础。也就是说，对于视同缴费年限的记载及就业材料的保存，直接影响日后退休金的认定和领取，是职工养老保险权益确立与证明的重要因素。但从目前的实际情况看，其一，我国人事档案的管理尚未实现精准化、数字化，多数仍以纸质档案的形式由工作单位或人事档案管理服务机构保管。纸质人事档案具有可直接利用和凭证价值，据其记载理论上可查询获得预计退休年龄、缴费工资、实际缴费年限、年度平均缴费工资指数、参保地在岗职工月平均工资等信息。其二，多年来，民营企业、外企、合资企业等都未有独立的人事档案管理权，需要到公共人才服务机构做档案托管，有些单位甚至压根就不接收员工的人事档案。纸质档案的固有缺陷叠加对档案管理的不重视，一旦档案丢失或档案材料灭失，将加大申请养老保险待遇给付的困难，甚至无法确证个人权益。

我国《档案法》《企业职工档案管理工作规定》虽将企业职工档案管理义务法定化，[18]明确用人单位丢失档案应当承担民事侵权责任（通常为补办档案、赔偿损失），[19]但司法实践中鲜有法院直接受理档案丢失纠纷案件，而且对于单独就档案纠纷提起的诉讼与如何认定这类纠纷的性质，法院亦存在争议：[20]有些法院认为其属于民事侵权纠纷，但需要承担强有力的举证责任；[21]有些法院则认为其不属于法院受理的民事诉讼范围。[22]而因“档案丢失”致退休时工作年限无法认定进而影响养老保险待遇案件的频出，[23]进一步凸显了档案丢失后养老保险待遇救济程序的不通畅。

纸质档案的丢失导致养老保险参保人无法查询到相关记录，就会涉及当事人自行估算预测未来待领养老金的数额问题，[24]若再加上“未来在岗职工平均工资增长率、未来个人账户记账利率、未来缴费工资增长率”等数据只能根据经济形势进行粗略估算，其养老金给付金额的准确性堪忧。在此情形下，职工对养老保险待遇的期待权和请求权往往只停留在预测层面，无法精准确定。

（二）纸质档案一定程度制约了养老保险制度的精细化

纸质档案固有其安全性与保密性的优势，但亦存在管理成本高昂与流动不畅通的现实问题。

1.纸质档案管理成本高昂，不利于养老保险制度的向好发展

我国劳动力人数众多，除全日制学生外的16岁以上的劳动力都需要缴纳养老保险。[25]如此庞大基数的养老保险信息记载于人事档案中，除了须保证档案的完整性外，还须进一步提升个人工作经历、养老保险缴费等信息记录的准确性。从规范层面看，纸质档案对于个人信息的记录、存储、管理会耗费相当大的人力与物力，需要配备专门的档案管理人员和必要的储存场所，以确保档案的安全无虞。[26]但受限于全国各省份的经济发展极度不平衡，与社保业务档案管理有关的配套设施建设与管理水平明显参差不齐。

其一，大基数纸质档案的配套设施建设存在短板。因市场分割与地区经济发展水平悬殊，社保业务档案的管理、建设和利用在不同地区间存在差异，欠发达地区因资源有限以及投入资金较少，断保、错保、重复保的情形并不少见，间接增加了纸质档案的管理成本。其二，大基数纸质档案的管理水平明显低下。因纸质文件的管理流程复杂，匹配、贴票、装订等环节都需要占用大量的行政人员去整理与清点，个人档案要想保持高度的完整性和准确性，须耗费较高的人力成本和时间成本。在经济欠发达地区，对人事档案建设管理人员的专业培训不充分、经办人手的不足容易导致社保缴存信息记载错误、遗漏甚至缺失的问题无法及时补救，最终影响退休待遇的认定，甚至出现养老金发放的延迟或减少。

2.纸质档案跨地区流动存在障碍，不利于养老保险制度的顺利推展

自“金保工程”实施以来，我国各统筹地区都建立了业务信息网络，但由于不同地区建立养老保险个人账户的时间各异，目前暂未能实现全国的统一联网。因此，当流动人口办理养老保险关系转移时，只能由社会保险经办工作人员填写纸质转移单，由参保人员到转入地和转出地办理养老关系的转移，这种方式无疑增加了参保人员往返两地的转移成本，一定程度上制约了养老保险转移接续的顺利推进。而且，养老保险信息资源的分散还加大了跨地域、跨机构、跨部门的协查困难，阻碍了养老保险的跨地区流动。

为解决此问题，我国《社会保险法》（2010）规定，凡企业职工参保人员（含农民工）跨省流动就业的，由原参保所在地社会保险经办机构开具参保缴费凭证，其基本养老保险关系应随同转移到新参保地，“异地转移接续制度”有效破除了劳动者自由流动的制度性障碍。2015年，国务院颁布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，规定了机关事业单位工作人员的养老保险关系转移接续工作；2022年《国务院办公厅关于扩大政务服务“跨省通办”范围进一步提升服务效能的意见》（国办发〔2022〕34号）在“养老保险关系转移接续”的跨省通办事项范围、服务效能、服务支撑等内容上进一步作出了规定。但是，上述法规及政策仅仅定义了社会保险关系能够异地转移接续，一定程度上促进了劳动力的合理流动，而具体操作尚未触及查询缴费记录的核心——养老保险数据的确认与证明，所以离真正实现社会法目标有一定的距离。[27]

（三）手工处理的“电子化”与养老保险数字化转型要求

数字化转型不是单纯地满足数据管理和数据共享，它已经超越了传统互联网时代高容量、快速度的运行逻辑，进入了虚实结合、万物互联的全新阶段。这一转型带来了更加智能、更加自然的人机交互，构建了一个全方位连接的智慧互联网生态系统。在社会保障领域，社会保障卡的应用与社会保险统筹层次、相关应用系统的覆盖范围等密切相关，通过大数据、云计算和人工智能赋能社保经办之实战，养老保险等社保数据更加数字化、智能化和高效化，通过养老保险业务与新技术的深度融合、养老保险数据信息的充填与权利义务的法定与精细，能够实现未来养老待遇的精准计算。

近年来，为了体现对社会安全与繁荣的责任，[28]国家开始通过将纸质档案转变为电子档案，逐步实现养老保险信息记录的电子化。但是，现阶段我国对于社保业务经办的信息化建设更偏向于“手工电子化”。例如，人工转移养老保险转移续接的信息记载包含了手工记录和电子化采集两个环节，并未达到全面电子化的程度。加上目前对于“电子档案”的法律地位尚不完全明晰，其法律效力可能会因此受到质疑，从而影响养老保险信息的公信力。申言之，若养老保险经办工作人员怠于手工填写纸质转移单，造成纸质记载信息不完善进而影响参保人员养老关系的转移，就会出现无法精准计算参保人员的退休待遇问题；若新参保人员的信息在新录入或者变更后未能及时得到修正，原始档案记载的内容材料与更新后的信息记录便无法一一对应，就会出现错记、漏记现象，从而对后续养老金的发放产生负面影响。而且，单纯的纸质档案记录和半电子档案转型亦无法满足少子老龄化社会的现实需求。数据显示，截至2022年末，全国60周岁及以上老年人口已达2.8亿，占总人口的19.8%，65周岁及以上老年人口超过2亿，占总人口的14.9%。[29]这意味着养老金发放的数字将是巨大的，[30]这必然对个人养老金核算的精确度提出了更高要求。[31]

三、养老保险权益确证障碍的负面效果

纸质档案下养老保险权益的确证难造成了社保经办机构、用人单位、劳动者等相关主体间的信息对称模糊，无论是企业职工还是公务人员都很难直接从社保经办机构处获取工龄（缴费）记录等信息，进而计算出具体的养老保险待遇。

（一）养老保险权益的信息不对称

“社会成员在其青、壮年时期，在通过劳动为自己和由自己抚养的亲属获取所需生活手段的同时，也通过自己劳动成果的交换为他人和整个社会做了贡献。从一定意义上讲，他们为整个社会及后来者预先‘履行’了一定的义务。”[32]因此，需要规范社会保险经办和优化社会保险服务，以保证各主体按照权利义务对等原则相互交换信息。我国《社会保险法》与《社会保险经办条例》都明确强调，[33]用人单位、参保人员应切实履行告知义务，确保社会保险信息的真实准确。而目前的养老保险权益确证难主要表现在实体性事项信息模糊和程序性事项信息含糊两个维度上。

1.实体性事项信息模糊

实体性事项信息主要是缴费与待遇发放信息，既包含缴费主体、工资基数、费率、法定最低年限，也包含缴费年限及额度与未来养老保险给付之间的关系，即给付标准的计算。但是，这些信息通过纸质记录无法在各方主体之间予以反映。其一，用人单位与劳动者之间的信息不对称。企业将人事档案仅当成制约、控制员工的一种手段，并未考虑人事档案所包含的正当权益的记载功能，导致用人单位与劳动者之间的档案信息严重不对称。[34]其二，社会保险经办机构与劳动者之间存在信息对称难点。“强大的公权力机构与分散的参保人之间实力相差悬殊，信息高度不对称。如此情形之下，作为受益人的职工在将社保费如期、如数交给经办机构之后，便完全丧失了对上述款项的自主权，对于社保经办机构，可为之事、可行使之权利更是寥寥无几。”[35]也就是说，政府部门集各项权力于一身，使信息不对称、透明度不高等问题突出，[36]尤其在企业退休人员人均退休金逐年稳步提升的情形下，极易掩盖无法预测退休金具体走势的制度缺陷。

目前，企业退休人员测算其养老金金额与实际金额之间存在较大误差，未来养老金数额该以何种参考值进行测算，以及出现法律纠纷后该如何解决，尚未有立法予以规定。例如，与人均退休金提升情形不同的是，企业退休人员与同期的机关事业单位退休人员的养老金待遇悬殊，主要原因在于公务员的工资和福利较高，且其退休金由国家财政支付。既然公务员的退休金源于国家财政预算，那么国家该如何对其统一安排、统一拨付，该项特殊财政支出的信息是否应当公开透明，这些疑问其实也从一个侧面反映出个人无法预知自己的退休金，以及无法预期未来的养老权益，凸显养老保险权益信息的不对称。

2.程序性事项信息含糊

程序性事项信息主要包含社会保险经办机构及其法定职责、组织规则、权利救济程序等。纸质档案所呈现的形式与现阶段行政经办、争议处理及权利救济程序格格不入。近年来，我国企业退休人员因退休金计算标准、退休金补发，不同性质单位转换欠发退休金、用人单位未缴社保费等发生的纠纷频现，[37]凸显了现实情形的错综复杂，而当事人对权利救济的诉求又受到权利救济程序欠缺规范性与救济渠道欠畅通的掣肘。

社会保险经办机构、用人单位与劳动者三方主体间的知情、决定、确认等信息牵涉劳动者的切身权益，[38]理当对养老保险信息的不对称现象给予关注。[39]就国家机关工作人员而言，2015年的机关事业单位养老保险制度改革并未延续之前立法的严谨和规范，当年发布的《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号）在贯彻实施中暴露出诸多问题，比如，在涉及养老保险费的代扣代缴等关键细节上未作详尽的规定，导致工作人员的工资部分将直接被用人单位扣除并转交给社会保险经办机构作为养老保险缴费。由于此类缴费依照的标准未法定，以至于单位扣除额可能在数百元至数千元之间，这种因人而异的差异化扣除容易侵害个体权益。[40]就企业职工而言，计划经济体制下的制度运行几乎完全基于政策导向，加之国家、社会与民众之间实现了高度一体化，即便存在政府与个人之间的信息不对称问题，政策依然能够得到贯彻执行，使部分政策的执行体现了应有的刚性。但在社会主义市场经济体制确立后，我国步入了社会主义法治轨道，大多数的制度运行不再依赖于政策，而是建立在法律体系之上，政府、社会和民众之间的联系不再像以往那样紧密一体化，如何确保信息的对称就变得极为关键：不仅政府和执法部门需要了解法律信息，民众也应具备一定的法律知识。[41]若对信息不对称问题久拖不决，将进一步影响和阻碍“金额式”给付模式的转型。

（二）“金额式”给付模式转型困难

纸质档案记录能够保证养老保险权益保障的大致公平，但依托该路径的保障是粗线条的。因养老保险法律关系主体间的信息不对称，导致现行“金额式”给付模式只体现缴费金额，未能反映个人缴费金额与社会缴费金额的比值系数，不仅影响了养老保险缴付与待遇计算的精确度，而且增加了其向“系数制”给付模式转型的难度。

比值系数反映的是劳动者个人对于社会贡献率的重要程度，其主要通过精准记载，将个人对社会的“贡献率”作为计发基准，并通过加权累加的形式，形成各种各类的系数值，由此得出应发放养老金的数值。若此人对社会的贡献越大，养老金发放就相应越多。以德国为例，其具体的计算公式为：每月老龄年金=个人薪点（Entgeltpunkte）×退休年龄系数（Zugangsfaktor）×年金种类系数（Rentenartfaktor）×年金现值系数（AktuellerRentenwert）。[42]每月年金额度依照上述四项系数计算而成，[43]个人薪点是被保险人于保险年度之投保薪资与全体被保险人保险年度所得所占比例之总数。被保险人所得相当于全体被保险人的平均所得，则该年获得1薪点，若达到120%，则为1.2薪点；反之，如达到80%，则为0.8薪点。

“金额式”给付模式之所以需要向“系数制”给付模式转型，可从时间维度、职务职级维度和区域维度等示例中找到原因。

示例一，时间跨越导致“金额式”给付模式弊端明显。例如，劳动者A在1990年时工资为2000元，假设其在2020年退休，退休之日的工资为10000元。按照目前我国“绝对值”计算模式，则以A退休时10000元的工资去换算成养老金，绝对值看似远超1990年的2000元换算出的养老金数值，但这种计算方法未能考虑到通货膨胀等因素，用10000元计算出的养老金的消费能力似乎还没有1990年2000元换算的数值强，如此一来，A 30年的养老保险缴费似乎毫无意义，即用前几十年的工资和后面的通货膨胀所形成的平均工资进行换算，容易把前面数年的高工资稀释、拉平。而“系数制”给付模式则能弥补这种缺憾。仍以该劳动者为例，1990年A工资有2000元，但当时社会平均工资只有800元，那么当年养老保险缴费系数就是A的工资与社会平均工资的比值，即2.5。假设还是2020年退休，退休之日此人工资为10000元，社会平均工资此时却达到了8000元，该系数就是1.25。[44]通过2.5与1.25相加再除以2，得出的系数终归大于1.25，此时得出的养老金数额要比用2020年退休时的数额计算出来的养老金多很多。

示例二，就公务员与企事业单位而言，比如来自省城的B公务员从政生涯为20年，退休时提拔至厅局级干部序列，其养老金随着职级晋升相应升高。与B不同的是，就职于县城的公务员C，若退休时仍为科级干部，在“金额式”给付模式下，仅按照二者退休时的工资绝对值来衡定退休金，其退休金自然要比B更低。而在“系数制”给付模式下，按照比值去加权计算，两人工作期间所领取的工资与当地公务员平均工资的比值并无太大差距，退休金的差距自然也不会很大。

示例三，从不同省级的区域维度观之。以高校教师为例，某教授A先前一直任职于华东地区某重点大学，其一心想为边疆作贡献并参加了“对疆支援”项目，并一直任教至退休。当其决定援疆时，个人档案毫无疑问要随之迁入新学校所在地，先前个人档案上记载的身份、级别以及养老缴费信息就与后来工作期间形成的记录混用，以至于退休金要参照边疆所在地的公务员平均工资的比值进行折算，显而易见远低于华东发达地区。要规避以上问题，就得考量“缴费贡献量”的计算，未来的理想状态是：假设一人从发达地区到欠发达地区工作5年，5年后又回到发达地区工作，直至退休，在欠发达地区工作的5年养老保险缴费之贡献率不应因工资的降低而减少，也应等同于在发达地区缴费5年，即不能对这5年的缴费积累大打折扣。

比较可见，受限于技术水平，目前我国养老保险相关信息仍主要以纸质方式记录，而非信息化、集约化的养老保险大数据累计方式；而面对庞大的缴费人数及跨地区人员流动障碍，依赖人工整理记录的缺陷更加凸显。鉴于我国现阶段尚未形成精确的养老保险缴费信息大数据库，国家社会保险公共服务平台也仅能查到当前个人养老保险缴费记录信息，并无既往各年所形成的精确缴费数额、年限、社会平均工资数额等信息，所以如何修正“金额式”给付模式，如何加快养老保险权益的数字化转型，如何将“大数据”与“系数制”给付模式有机结合，实现保险缴费记录完整与待遇给付的精确公平，将成为社会保险领域国家平台数据库建设的重要任务。

四、养老保险权益数字化转型的前提条件

社会保险法系典型的社会行政法，具有给付行政属性。养老保险制度是社会保险制度的重要组成部分，在养老保险经办数字化转型中政府及其组成机构的积极作用如何发挥，直接关系到与其他法律关系主体间的信息对称，对此需要依托两个前提条件：一是主体条件，二是技术条件。

（一）主体条件：确立社保机构的法律地位

行政法领域的行政给付法制与社会保障法制有较强的关联性。[45]行政法的功能在于规范与监督公权力的行使，社会保障是国家强制推行实施的制度，相关管理、经办与监督法律规范在制度成像上天然具备公法性质，即社会行政法属性。[46]

基本养老保险待遇的核准不仅关系被保险人的切身权益，也关乎社会保险基金合法使用的社会整体利益。根据我国《社会保险法》第10条第1款和《社会保险费征缴暂行条例》第4条的规定，用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费，待缴费记录的义务履行后才能实现待遇请领的权利。由此可知，我国在该领域已有经办经验，具备依赖义务履行与权利实现一致性的实践基础。

然因该标准的经办与监督在我国并无明确的法律主体，《社会保险法》将社会保险经办机构作为社会保险法律关系的主体之一，仅将其描述为“业务机构”，从而无法释清其法律人格属性，无法体现公法上的刚性权利义务。[47]从应然上讲，社会保险机构是由社会法上的行政组织予以实现并具有法律义务的公法人。[48]只有实现其法律人格的独立化，才能通过聚合现行不同种类的险种，形成统一的社会保险经办机构业务流程，再依据行政级别的不同，通过层层授权专门的保险人运作社会保险项目，最终依法、准确地实施行政给付。

养老保险是基于社会连带与社会安全法理展开的，其制度价值导向为互助共济，技术上采取的是贡献累积的保险原理。也就是说，在互助共济的前提下，遵循“多缴多得、长缴多得”的原则，缴费水平与缴费年限越长，将来个人领取的养老金就越多。但是，养老金为何增加、何时增加直接关系到当事人的投保信心，然而各属性不明的“社会保险中心”却无法给出明确的答案。若费用征收征缴、费基费率确定、给付标准核准等事项在“社会保险局”“社会保险分局”“社会保险支局”中加以明示与经办，政府、用人单位与劳动者之间的信息就能得以明晰。所以，在养老保险法律规范未尽完善以及行政法规缺位的当下，因应养老保险数字化行政给付，亟待重塑社保机构的法律地位。

（二）技术条件：养老保险给付行政的数字化

1.给付行政与数字化有机结合已具备可行性

其一，为倡导数字政府理念与政务信息平台建设，近年来，党和政府先后制定了一系列政策性文件。2015年12月，习近平总书记首次提出“数字中国”建设理念。2018年，党的十九大报告首次以国家文件的形式明确建设数字中国战略。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划纲要）表明“加快数字化发展，建设数字中国，强调构建数字规则体系”。为了顺应数字化转型的时代要求，同年中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，确立了“全面建设数字法治政府”的要求，特别提到要加强互联网政务信息相关平台建设，如数据服务平台和便民服务平台，并提高政务公开信息化、集中化水平。由此可见，传统的社会治理工具、治理技术和治理规则已不能有效应对智能社会的治理难题。[49]在“十四五”规划纲要和《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》的指引下，国务院及其所属部门围绕数字治理的战略任务制发了一系列规范性文件，如《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》（国发〔2018〕27号）、《全国一体化政务大数据体系建设指南》（国办函〔2022〕102号）等。[50]

其二，在社会保险数字治理方面，大数据技术使得养老保险权益记载、养老保险经办之科学与法制具备了相应的可行性，[51]能够有效应对公共服务内容分散，不同区域标准化范围、水平和程度差异明显，省际跨部门协同不顺畅等困境。在强调“完善社会保障管理体系和服务网络，在提高管理精细化程度和服务水平上下更大功夫”以及“深入推进社保经办数字化转型”的背景下，社会保险特别是养老保险领域，相继出台了与社保经办和管理的数字化改革相关的文件，如《关于建立全国统一的社会保险公共服务平台的指导意见》（人社部发〔2019〕103号）、《数字人社建设行动实施方案》（人社部发〔2023〕34号）等。[52]

其三，行政给付与数字化的有机结合便于责任追究与权利救济。相比纸质的权益记载，数据记载不会存在非人为因素（如火灾、地震、洪水等自然灾害）导致的纸质文本销毁的情况，对于个人信息的记载也能够更加精准和全面。换言之，因该数据能够精准核定，当社保经办机构（社保信息服务平台）存在“少”记录、“乱”记录等过失行为时，当用人单位未依法按照养老保险缴费标准为劳动者进行投保或少缴纳保费时，大数据的准确记载能够方便日后核对，以此追究社保经办机构的义务责任、判定用人单位的违法责任。

2.国外给付行政与数字化有机结合的参照

在社会保障机构中使用信息和通信技术（ICT）已经成为全球趋势。ICT的应用不仅实现了从被动到主动，实现了社保经办工作的自动化转型，而且实现了与税务等其他行政部门的数据共享和业务协同，也全方位助推了社保行政服务的提质增效。

过去数十年间，社会保障管理领域的数字化变革逐渐成为欧洲工业发达国家的一项热门议题。譬如，英国于2012年、2014年、2015年分别颁布了《政府数字化战略》《政府数字包容战略》、“数字政府即平台”行动计划。[53]欧盟议会近期的一项报告显示，在社会保障信息电子交换系统（Electronic Exchange of Social Security Information, EESSI）中明确2024年底前将所有参与国社会保障机构之间的社会保障信息进行交换并数字化。在欧盟，欧洲社会保险平台（European Social Insurance Platform, ESIP）指的是“维护欧洲高质量的社会保障，加强基于团结原则的社会保险体系并维持欧洲的社会安全的相关组织”。[54]引人关注的是，ESIP近期提出了一份立法备忘录，旨在解决新的立法挑战，促进欧盟整体层面之间可互相操作的数字解决方案的开发，以提高社会保险机构之间的信息交换效率，促进公平的流动性和充分的跨境保护。[55]

除了欧盟及其成员国外，其他国家也在跟进数字政府在社会保险领域发挥的作用。美国从20世纪60年代就开始补充安全收入计划（Supplemental Security Income Program）时开发的自主数据库格式（homegrown database formats），花了9年时间逐步转移到现代关系数据库（modern relational databases）中，这不仅推动了云和数据整合战略（cloud and data consolidation strategy）的发展，而且通过在该机构的裁决和利益分配过程中整合关键信息，加速了社会安全管理局（SSA）服务的现代化。[56]并且于2012年宣布了一项数字政府战略（Digital Government Strategy），用于向美国人民提供21世纪有关“政府信息、数据和服务”的新路线图。为了响应数字政府战略，SSA在2013年通过了一项行政命令，将用于各州“老年、遗属及残障保险计划”（Old-Age, Survivors, and Disability Insurance Program, OASDI）福利支付应用程序进行了数字化编程（API），API用户可以下载整个年金保险数据资产，或者查询与调用该资产。[57]

政务数据共享汇集制度是数字政府建设的基础设施和底层架构。[58]养老保险行政给付不应拘泥于传统，而应与数字化有机结合，以此打造社会保障公共服务体系。具体而言，打造社会保险经办机构的法律人格属性是第一步，适时建立国家社会保障局，对社会保障信息大数据进行生成与运转，打通中央政府与地方政府的社保信息接受、传输与处理能力；在社会保障局大数据库的机制保障上，第二步是建立全民社保账户管理信息系统，该系统是数字时代社保给付行政的基础，能为每一位公民独一无二的社会保障卡奠定制度基础，即在每张社会保障卡（包含电子社保卡）的背后，都是服务型数字政府所建立的完整且透明的社保信息系统。

五、养老保险给付行政的数字化实现路径

在数字化时代，养老保险行政给付必然由价值层面进入由数字所支持的操作层面。[59]养老保险给付行政的实现路径需要综合考虑其缴费信息记载的数字化形式，将给付形式从“金额式”给付模式转型为“系数制”给付模式，并同时完善劳动与行政二元权利救济程序。

（一）保险缴费信息的数字化记载

社会保险电子记录往往存储于社会保险公共服务平台中，社保业务“一网通办”逐渐成为数字化经办模式转型的新方向。

1.实现基本养老保险全国统筹的数字化

健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系已然成为时代趋势。[60]党的二十大报告指出，要“完善基本养老保险全国统筹制度，发展多层次、多支柱养老保险体系”；[61]《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》中明确提出，要尽快实现企业职工基本养老保险全国统筹，方便个人随处就业、随处参保，保障其养老保险关系转移（程序保障）的顺畅、便捷、有依据进行。基本养老保险全国统筹是我国社会保障制度健全和完善的重要举措，[62]实现全国统筹将更有利于养老待遇给付。截至2023年8月31日，全国已有31个省发文将省级社保公共服务平台切换到全国统筹信息系统。[63]

近年来，养老保险全国统筹被频繁提及，也是众多会议与文件的关键字眼，但迟迟未得到良好反馈与实施，这与养老保险未实现真正的数字化有一定关系。而数字化转型后，社保行政部门在基金管理、经办服务、信息系统等方面就能作出规范性的统一整合，也极度便利了各地区参保人员的手续办理、续费退费以及明细查明。在保障参保者按时、足额领取养老金的同时，也方便了企业对其社保缴费成本评估作出合理预期与优化方案升级。而且，在确定实现基本养老保险全国统筹目标的前提下，由中央政府尽快制定并出台养老保险权益记账规则，当劳动者从一个统筹区域流动到另一个统筹区域工作时，由当地及时发给参保的缴费记录及参保的权益证明，作为全国统筹实现后统一计算缴费年限及享受相应待遇的凭证。[64]

2.实现养老保险缴费信息记录的数字化

2020年7月颁布的《社会保险电子档案管理暂行办法》（人社险中心函〔2020〕16号）通过详细梳理和明确电子档案管理的业务流程环节，在新冠肺炎疫情期间为社保线上经办服务提供了较为清晰的指引，推进了社保信息管理的互联网化进程，也进一步明确了电子档案在法律上的效力和地位。[65]2021年出台的《社会保险业务档案元数据规范》（LD/T 03—2021）则通过强化各地区元数据管理，确保电子信息数据的真实性和安全性，为社会保险业务的信息化建设提供了有力支持。此外，吉林、广东等省份还率先实行了电子档案的应用管理模式，实现了档案信息在线查询、处理和传输，大大提高了工作效率，从多个维度辅助社保经办的数字化转型。

如前所述，社会保险业务档案管理正面临着数字化转型的迫切需求，纸质缴费记录的传统方式已不再符合时代的发展潮流，电子化缴费信息记录必将取而代之。为了更好地利用全省统一的社会保险业务档案一体化信息系统，对历史业务档案资料进行数字化加工成为一项重要任务。数字化加工的核心在于将纸质档案转化为电子档案，使其更便于存储、查询和共享。而这一目标的实现，需要对纸质档案中的关键内容进行细致分类、著录和扫描加工，主要包括单位信息、人员信息、业务类型及档案的形成日期等。

首先，单位信息是指档案中涉及的各个参保单位的基本情况，如单位名称、法人代表、注册地址等，通过对这些信息的整理建立起一个完整的单位数据库，为后续的业务处理提供便利。其次，人员信息是指档案中记录的参保人员的基本信息，如姓名、身份证号、联系方式等，对这些信息的整理将为参保人员提供更加准确、便捷的服务，如社保查询、养老金待遇领取等。再次，业务类型是指档案中涉及的各种社会保险业务，通过对业务类型的分类整理，可以更加清晰地了解各类业务的办理情况，为政策制定和决策分析提供有力支持。最后，档案的形成日期对于了解社会保险业务的发展历程具有重要意义，对其进行分析，可以揭示社会保险业务的发展趋势和变化特点，为未来的业务发展提供参考。

同时，行政技术部门也应积极参与数字化转型工作，[66]如采用先进的扫描设备和技术，对纸质档案进行高清、准确的扫描，确保电子档案的真实性和完整性。并且通过建立完善的电子档案管理系统，对电子档案进行分类存储、备份和安全管理，确保其长期可用性和安全性，将档案信息化、智能化纳入本地区人社一体化政务服务平台建设总体布局，实现同步规划、同步实施、同步应用。[67]

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