在历史的经纬中，作为法律制度的农村社会保障发展受制于各种因素。从纵向看，呈现出阶段性和局限性：不同历史阶段的经济、政治、文化和法律环境不同，致使农村社会保障制度显示出不同历史色彩的性质—这阶段性和局限性导致了农村社会保障制度在法律意义尤其是法律属性上呈现出差异。从横向看，呈现出现实不平衡性：我国不具备普遍推行统一农村社会保障制度的经济条件，农村居民生活水平地区差异显著，各地有着不尽相同的文化底蕴和历史渊源—这导致了农村社会保障制度呈现出不平衡性，各地对保障模式的选择、保障重点、保障形式等大相径庭，尤其是政府缺乏统一认识—反映到中央和地方法律法规体系上，使得农村社会保障制度呈现出的法律属性亦不完全相同。从主观条件看，呈现出局限性和演进性：人们对法律属性的认识是一个历史过程，“由现象到本质，由所谓初级的本质到二级的本质，这样不断地加深下去，以至于无穷”[1]。

因而，从法律属性角度对农村社会保障的演变展开研究有其历史、现实和认识论的基础。笔者认为，农村社会保障制度的法律属性呈现出从行政法、经济法到社会法的演进过程，这有助于厘清国家、社会和农民在农村社会保障制度演进中的角色定位。

一、计划经济体制下的行政工具：行政法特质之农村社会保障制度

建国后，由于土地制度改革、土地保障功能的发挥及其后相关制度的推行，加之复杂的社会关系和多变的国际形势，建立农村社会保障制度没有提上国家议事日程。尽管如此，政府依然颁布了一些农村社会保障制度的相关政策文件。

（一）农村社会保障制度的立法状况及其评价

这一阶段从建国后到改革开放前，在为数不多的社会保障立法中，大多集中在城镇社会保障，农村社会保障制度的政策法规所占比例很小。相关文件主要有：《政务院关于生产救灾的指示》（1949年）、《中华人民共和国土地改革法》（1950年）、《中国人民救济总会章程》（1950年）、《革命烈士家属优待暂行规定》（1950年）、《革命残废军人优待抚恤条例》（1950年）、《民兵民工伤亡抚恤暂行条例》（1950年）、《关于加强沿海盐民生产救济工作的通知》、《关于加强渔民救济工作的通知》、《关于城乡划分标准的规定》（1955年）、《高级农业合作社示范章程》（1956年）、《农业生产合作社示范章程》（1956年）、卫生部《关于人民公社卫生工作几个问题的意见》（1959年）、《农村人民公社条例修正草案》（1962年）、《认真贯彻人民公社工作条例，进一步做好农民社会救济工作》（1963年）、中共中央批转民政部党委《关于把卫生工作重点防到农村的报告》（1965年）等，另外还有一些通知、意见等非规范性法律文件涉及到农村社会保障制度。

这一时期农村社会保障立法的主要特点体现在以下几个方面：（1）在实体制度上粗糙，仅显露一些非常态的萌芽，社会化程度非常低，保障对象的限定严格，涉及的保障项目少，保障范围窄，主要体现在社会救助、五保供养和合作医疗等几个有限方面。从总体上讲，适应计划经济体制的需要而出现的“国家型”的社会保障制度初露端倪。（2）在立法层次和法律层次上，与该时期的整个立法和立法方式保持一致，涉及到农村社会保障的规定多为中央一级的农村立法。其中以行政法规和部委规章为主，在名称上较多采用指示、决定、办法、通知、命令等，表现出高度的中央集权特征。（3）在立法体系上，因情景而进行立法，由形势而出台政策，几乎属于随机型立法，既没有科学的立法规划，也没有明确的立法战略，因而农村社会保障的体系性、系统性和科学性很差。（4）在法律部门上，集中在行政法领域，又以经济性的农村社会保障规定为主。（5）在调整对象的社会关系上缺乏明确性，并无直接调整农村社会保障关系的规范性文件，绝大多数是对农村社会保障进行附带性质的二级调整。（6）在规范性上，反复实用性弱，缺乏严密的法律结构和逻辑层次，强烈地反映出政策色彩。（7）在农村社会保障制度的工具性价值上，与形势和相关政策尤其是农业政策相伴而生，缺乏有意识的法律制度设计，是中央政府的政策性工具和行政性工具，内生于客观形势和中央集权的行政牵连中，是行政权力的衍生工具。

（二）浓厚的行政性色彩：农村社会保障制度的行政法属性

农村社会保障制度具有行政法的属性，意在突出该阶段农村社会保障制度最显著的法律特性，其法律属性伴随实体制度的发展而逐渐剔除不合该制度本质的因素，从而走向成熟和稳定。农村社会保障制度行政法属性的界定，用于描述建国后一个历史时段农村社会保障制度的初始法律状态。

从上述主要文件可以看出，农村社会保障制度具有强烈的政策色彩和行政法意蕴。主要体现在：第一，从文件出台的背景看，政策初衷并不是为了解决经济恢复和发展的问题，更不是为了解决社会均衡发展的需要，而是适应建国初期的政治形势出台的。一方面，新生的人民政权需要迅速稳定政治形势，反击国际国内针对共产党没有能力控制形势的谬论，防止出现大的波动而实施的以救灾救济为主体的社会救助措施；另一方面，为了革命作出贡献的革命军人需要安抚，让他们分享革命的成果而实施了大量的抚恤政策。其出发点就是维护政权、行政运作的需要。第二，从政策的价值取向看，维护新生人民政权利益，稳定政治形势、维护人民政权是第一位的，镶嵌了浓厚的政治性和行政性。第三，从当时农村社会保障运作的形式看，是单方面的政府行为。政府可以多发，也可以少发甚至不发；作为保障对象的相对人不具有参与互动的资格，只能根据规定被动地接受政府决策。第四，从其理念来看，充分体现了行政法的权力理念。政府为了维护权力而颁布相关政策，保障对象自己也认为这是政府的恩惠，是社会主义国家优越性的体现，从而围绕权力两方搭建了农村社会保障制度，实际上这种保障措施是权力运行的衍生物。第五，从法律渊源上看，大多是决定、通知、办法、暂行办法、纲要等政策性载体，大多是针对下级的行政性决定，甚至是内部行政行为。

建国后农村社会保障政策体现出强烈的行政性色彩，符合我国“管理式”行政的历史传统，“社会保障的运行主要依靠行政手段，颁发大量的通知、规定、复函等，实现调控和管理”[2]，从法律属性上显示行政法属性，且较多描述了行政权膨胀的事实。第一，农村社会保障具有行政法属性是相对合理有效的。合理性在于外在环境的客观性和解决问题的功利性；有效性在于和权力的紧密结合使得在百业凋敝、百废待兴的经济条件下能够迅速集中大量物资财力用于安抚人心，稳定形势，巩固政权。这种政策绩效的相对性源于农村社会保障虽有必要却是盲目和功利的，也是短期的过渡型政策。缺乏科学的制度设计使农村社会保障只能借助行政权力的运作达到政治目的，政府也主要发掘农村社会保障的政治功能而非经济功能，这在当时的农村社会保障制度中占据主要地位。第二，农村社会保障的行政法属性过分强调了行政权力的功能，异化了行政法和农村社会保障的本质属性。行政性理念的强化不利于社会保障权利理念的孵育，使得接受保障的农民继续延续了“皇恩浩荡”、“恩赐”等封建思想，为农村社会保障制度的发展埋下历史隐患。

二、市场经济体制下的配套调控手段：经济法特质之农村社会保障制度

十一届三中全会以来，“随着以市场为取向的经济体制改革的展开，社会保障制度进入了与计划经济向市场经济转化相对应的改革和创新阶段，其目标是建立社会主义市场经济的社会保障制度”。[3]农村社会保障制度在经济浪潮中开始凸显固有的经济功能，并使之超越本质的社会功能占据主导地位，直至打上了经济法属性的烙印。

（一）农村社会保障制度的立法状况及其评价

这一阶段从改革开放到社会法的提法得到官方认可时止，农村社会保障立法得到高度发展，在质上得以提升和飞跃。在城镇社会保障制度发展的同时，农村社会保障制度逐渐提上了议事日程。相关文件主要有：《农村合作医疗章程（试行草案）》（1979年）、《关于认真做好扶助农村贫困户工作的通知》（1982年）、《关于切实加强救灾款管理使用工作的通知》（1987年）、《乡镇企业职工养老保险办法》（1992年）、《关于加强乡镇企业劳动保护工作的规定》（1987年）、《民政部印发＜关于探索建立农村基层社会保障制度的报告＞的通知》（1987年）、《民政部办公厅关于印发＜七县（市）民政部门开展农村救灾合作保险试点工作座谈纪要＞的通知》（1987年）、《国务院贫困地区经济开发领导小组三西地区办公室、民政部办公厅关于在“三西”地区农村建立互助储金会的通知》（1990年）、民政部《县级农村养老保险基本方案（试行）》（1992）、《农村五保供养条例》（1994年）、《民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作的通知》（1995年）、1995年民政部转发部分省份关于养老保险的有关文件、《关于在大中城市开展经常性捐助活动支援灾区、贫困地区的意见》（1996年）等文件，以及大量的决定、通知，同时各地先后出台了相关地方性法规、规章等文件。

这一阶段农村社会保障立法主要有以下几个特点：（1）侧重实体制度建设。农村社会保障制度初步成型，保障对象的范围放宽，保障项目的质量和数量都大为提升并得到一定程度的发展。从总体上讲，基本能够适应从计划经济向市场经济转型后农村经济的发展，“国家型”的社会保障制度得到削弱，经济意蕴得到强化。（2）在立法层次和法律层次上，人大立法、法规和规章的数量大为增加，农村社会保障的涉及领域得到扩大，地方立法得到强化。（3）在立法体系上，初步明确了农村社会保障法律制度的体系。立法有一定的侧重点，如20世纪80年代早期侧重于社会优抚，20世纪90年代中期侧重于农村养老保险制度；有了一定的立法规划，几乎全面涉及，但是步伐谨慎，多是先试点后总结再上升法规规章的层级。（4）在法律部门上，从先前大部分集中行政法领域扩展到经济法领域，而又以经济性的农村社会保障规定为主。（5）在调整对象上比较明确，大量规范性文件直接调整农村社会保障关系，使调整对象明朗化清晰化。（6）在规范性上，反复实用性增强且有一定成效，初步有了较严密的法律结构和逻辑层次，但仍然反映出强烈的政策色彩，“这种保障体系主要依靠高度集中统一的行政管理系统依据国家所制定的相关政策进行组织和实施的，缺乏法律的规范性”。[4]（7）在农村社会保障制度的工具性价值上，从行政性工具转向了经济性工具，有意识地创设新的制度和促成制度变迁，用以服务经济发展特别是农村经济发展的要求。（8）地方立法得到强化，中央政府鼓励地方政府试点，根据事权的下放适当下放财权，但由于农村改革的不断推进，地方政府发展农村社会保障制度面临着财政能力的制约，且由于各地经济水平的差异导致农村社会保障制度发展呈现不均衡的态势。（9）立法的社会参与增加，出现一批专门从事农村社会保障制度研究的学者，有助于提升立法的质量、法律的科学性和农村社会保障法律的实效。

（二）作为配套措施的经济手段：农村社会保障制度的经济法属性

“现代社会保障法，是在传统的农业社会解体之后，伴随工业革命和社会化大生产而逐渐产生和形成的”，[5]工业化动摇了传统农业社会家庭保障体系的社会经济基础，社会化大生产要求建立社会化的生存保障机制，所以，社会保障制度在国家的主动或被动式参与后而得以产生和发展。农村社会保障制度继受了这一客观经济条件（工业化和社会化）和主观政治条件（国家的参与）。考察经济法的发展史，“经济法作为国家调节之法，无论是在资本主义还是社会主义国家，其产生和发展的基本原因具有一致性，这就是生产社会化和国家调节管理经济职能的出现和发达”，[6]故经济法和社会保障制度在产生动因上具有了一致性，是根植于同一经济土壤上的两朵法律之花。两者的关系是动态过程，经济法是主导性的法，自变之法；社会保障法是辅助性的法，是因变之法。一个社会生存发展的首要任务是发展经济，经济法无疑是促进经济发展的尖兵利器，符合社会前进之方向，是积极的促进；社会保障法是消极之法，是应对和消除经济发展之痼弊而存在的法，是消极的防范。可以说，初期社会保障法是从属于经济法的。但是，从社会保障作为一个基本制度存在的时候，具有了独立性并势必从经济法分离出去而归属于社会法。我国农村工作的最大任务是发展农村经济，培育农村市场经济，必然要借助经济法的法律保障和促进功能，作为因变之法的农村社会保障法律制度则成为经济法的子法，特别是作为国家发展农村经济的主导制度的配套制度，为农村经济的发展设置稳定器，起兜底的保障作用。

立法考察表明农村社会保障法律制度契合经济法属性：第一，价值追求服从经济法的价值追求。经济法的价值表现为效率、秩序、正义，直接地描述了农村社会保障制度的价值追求。如《邢台市农村社会保障试行办法》第1条规定“从本市经济和社会发展的需要与可能出发，制定本办法”，《广西壮族自治区农村社会保障制度暂行办法》第3条第1款规定“以原有的保障项目为基础，建立与社会主义市场经济相配套的农村社会保障制度，初步形成农村社会保障体系”等。第二，在法律本质上，经济法是平衡协调之法，是经济促
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