一、失地农民社会保障主要模式及利弊分析

（一）嘉兴模式

嘉兴模式可以简单地概括为“三统”和“一不统”。“三统”即为政府统一实施征地，统一补偿政策，统一办理失地人员农转非和养老保险。“一不统”即为不同年龄段的安置对象分别进行安置。具体包括以下措施：

1．建立以养老保险为主的被征地农民基本生活保障制度。保障对象为被征地时的在册农业人口，保障的重点是劳动年龄段内和劳动年龄段以上人员。具体保障措施主要有以下三个方面：(1)投保标准：缴纳年限以征地时在农村的劳动年限计算，最低从年满16周岁起算，每满1年为其缴纳1年的社会保险统筹费，最高为15年。(2)享受待遇：对男满60周岁女满50周岁人员，在签订征地协议后次月，开始每月发放养老金398元（相当于当时城镇企业职工的最低退休养老金）。对男45-60周岁，女35 - 50周岁人员，每月发150元生活补助和10元医疗包干，达到退休年龄后享受退养后养老待遇；其中对男16 - 45周岁，女16-35周岁人员，一次性发给自谋职业费8000元，达到退休年龄后按照实际缴费情况享受相应养老待遇。对16周岁以下人员目前采取一次性农转非，下一步拟采取逐步补偿的方法，直至补偿满8000元。(3)资金来源：一是征地安置补助费，不直接支付给村集体和农民，而是划入劳动保障部门设立的“安置费”专户，其中缴费比例中7％作为个人账户资金；二是部分土地补偿费，有条件的村可将集体资产用于提高本集体经济组织成员的养老保险待遇；三是政府财政“托盘”。下一步拟采取个人、集体、政府按5:3:2比例出资投保。

2．建立就业援助和失业保险机制。(1)就业援助政策主要有四项：一是推出小额贷款担保、税费减免等优惠政策；二是鼓励发展就业容量大的劳动密集型产业；三是积极开发社区服务、家政协理等就业岗位，不断拓宽就业渠道；四是开展择业辅导和就业培训，采取社保补贴、岗位补贴等办法，帮助失地失业人员解决就业困难。(2)失业保险机制：对男16 -45周岁、女16 - 35周岁的被征地人员，分流方式可选择：自谋职业+养老保险，一次性发给自谋职业费8000元／人，并按征地时在农村劳动年限（最低从年满16周岁起算），每满1年为其缴纳1年的养老保险统筹费，最高为1年。两年后没有职业的，可申领失业证。自主择业，征地时发给，《征地人员手册》，直接进入劳动力市场。并按征地时在农村劳动年限，每满2年为其缴纳1年的养老保险统筹费，最高为1年。对未就业者每月发放生活补助费和医疗包干费160元，最高不超过两年；对征地时16周岁以上被征地人员，自愿办理自谋职业手续的，一次性发给自谋职业费12000元／人，两年后没有职业的，可申领《失业证》。对在征地时未满16周岁的被征地人员或在校学生，当其进入劳动年龄或学习毕业后，发给《失业证》，进入劳动力市场{1}。

3．推行社区股份合作制改革。按第一轮土地承包面积和对集体经济贡献的大小，将集体资产股份量化到人，成立股份经济合作社，资产的最终所有权属于个人。

4．建立征地调节资金。征地调节资金主要用于统一垫付征地补偿费用、被征地农民参加基本生活保障的补助以及被征地农民劳动技能培训的经费补助。目前是政府财政资金“托盘”，下一步准备建立征地调节资金。

5．与原征地政策相衔接。1993年以前实行就业安置，又由于非个人原因而失业的被征地人员实行后续政策，除企业在解除劳动合同时按每1年工龄补助1个月的工资外，再按（征地后参加企业工作时的年龄-16岁）÷2x每月工资追加补助，同时参照城镇集体企业下岗职工享受500元的职业培训和50元的免费择业指导。实行股份合作制改革的村，还从村集体净资产中提出5％用于补助1993年以前的失地农民；按人均300元标准提给新的居委会，用于补助养老保险、合作医疗和就业。

浙江嘉兴经过多年的探索和实践，形成的这一整套关于土地征用、补偿和安置的政策措施．走出了一条“以养老保险安置为主要方式、与就业市场化相适应”的失地农民社会保障新路子。这种模式比较有创新之处一是政府不再向村集体支付人员安置费，而是将所有费用转入到劳动社保部门的社保专用户，直接落实到安置人员的个人账户上。同时出台有关政策，按照不同年龄段对被征地人员分别进行安置。二是在失地农民未就业时，发放不超过两年的生活补助费，补助期满仍未就业并符合城市居民最低生活保障的人员纳入城市低保。就业后参加职工基本养老保险，其个人账户储存额按照职工基本养老保险的政策规定进行衔接和计算{2}。三是推行社区股份合作制改革并建立征地调节资金，并且充分考虑到现行政策与原征地政策相衔接，实现历史与现实的对接。

嘉兴模式优势在于一定程度上解决了失地农民的社会保障问题。但这种模式也存在一些不足：第一，这种模式中的土地级差收益属于征地主体，失地农民没有获得相应的等价补偿，也不可能实现以土地权利参与工业化成果分享的机会；第二，这种模式人为地强化了城乡社会保障的分割分治。由于只有失地的农民才能享有社会保障，现在还拥有土地的农民被排除在社会保障之外，这与和谐社会构建及统筹城乡一体化的社会大环境是不相一致的。

（二）广东模式

“广东模式”，是指广东省人民政府2005年6月23日发布广东省人民政府第100号政府令，实施《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，解决农村土地与农民的社会保障问题。《办法》使农地直接入市拥有了合法地位，规定集体土地与国有土地一样，可以出让、出租、转让、转租和抵押，按“同地、同价、同权”的原则，纳入统一的土地市场，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地可以用来兴办各类工商企业，包括国有、集体、私营企业、个体工商户、外资投资企业（包括中外合资、中外合作、外商独资企业、“三来一补”企业）、股份制企业、联营企业等；兴办公共设施和公益事业；兴建农村村民住宅。《办法》让农民成为土地流转的主人，规定出让、出租和抵押集体建设用地使用权，须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意。《办法》实现了“土地换社保”的目标，规定出让、出租集体建设用地使用权所取得的土地收益应当纳入农村集体财产统一管理，其中50％以上应当存入银行（农村信用社）专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排，不得挪作他用。

“广东模式”实现土地所有权与土地使用权的和谐统一，既解决了土地私有可能导致的土地集中和两极分化，又使土地使用价值通过市场调节得到公平体现，满足了农民失去土地后的社会保障需要。但该模式也存在两个问题：一是没有明确界定“公共利益需要”征地问题；二是合法性问题。《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》规定，国家为了公共利益的需要，依法对集体建设用地实行征收或者征用的，农民集体土地所有者和集体建设用地使用者应当服从。但对“公共利益需要”征地的补偿没有提及。笔者认为，对于可以通过社会力量兴办的公共工程，应当按照市场规则去运作，如果对“公共利益”有争议，应当依照行政诉讼的途径解决，在司法判决之前，不得强行征地拆迁。《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的合法性也要迅速解决，否则一旦发生纠纷，法院在法律适用方面将难以抉择{3}。

二、失地农民社会保障主要模式设计的制度缺陷及路径依赖

（一）社会保障覆盖面窄、受益主体少

社会保障的覆盖面直接影响到社会保障制度的适用范围，它关系到社会成员中有多少人能够直接享受到社会保障权利，关系到社会保障制度的作用能否充分发挥，目前我国社会保障的覆盖面还比较低。在城市居民中目前基本建立了失业、医疗和养老保险等社会保障制度，规定了城镇居民最低生活费标准，但在农村的覆盖面不高。在现阶段，各地只能根据自身情况办理，经济欠发达地区和不发达地区的失地农民的养老保障问题易被忽略或无力解决，如果失地农民所在地没有建立养老保障体系，失地就意味着失去了养老保障。

（二）社会保障内容单一，水平较低

从目前各地推行的失地农民的保障方式来看，最主要的是提供一定程度的养老保障，而医疗、失业等其他保障方式则很少涉及，保障方式过于单一。而且养老保险的保障水平较低，难以满足广大失地农民养老的要求，也无法达到制度设计者的预期效果。

（三）社会保障资金来源渠道少、资金匮乏

第一，征收补偿的范围狭窄。《土地管理法》第47条规定，征收补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费。这说明我国土地征收补偿仅限于与被征收土地有关联的直接损失，而其间接损失和一切附带损失则不予补偿。

第二，补偿费标准偏低。我国《土地管理法》规定，征地补偿费计算方法采取“产值倍数法”，即土地补偿费为该土地被征前3年平均年产值的6-10倍；安置补偿费为该土地被征收前3年平均年产值的4-6倍；如果土地补偿费和安置补偿费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补偿费，但是其土地补偿费和安置补助费的总和最高不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍，这种补偿标准明显偏低。

第三，征收补偿方式单一。我国土地征收中多以货币补偿为主，由于农民整体素质普遍不高，缺少就业能力和谋生手段，一旦失去土地，一次性补偿费将很快被花光，农民的长远生计将成问题。

第四，征收补偿费的分配不够合理。据调查显示，目前大量的土地征收中，土地补偿费真正到农
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