近年来，我国社会保险事业取得了长足发展，全国社会保险基金资产规模不断扩大，五项社会保险基金收入、支出和累计结余规模已从1998年的4000多亿元，增加到了2007年的近3万亿元，10年时间扩大了7倍，并且投资效益也不断提高，成立以来年均收益率超过了11%，在控制风险的前提下实现了较好的投资回报。国家加强基金管理监督工作，初步建立起了基金监管的基本制度，明确了以维护基金安全为根本任务的思路和目标；组织开展了多种形式的监督检查，查处纠正了大量违纪违规问题，促进了基金规范管理；形成了普遍检查与重点查处相结合、现场监督与非现场监督相结合、部门监督与社会监督相结合等工作机制，有效遏制了侵占挪用基金现象的发生，基金监管得到加强，安全程度逐步提高。同时又因为我国社会保险基金的规模大、统筹层次低、管理环节多、法规不完善、监管力量弱等原因，管理不规范的现象还比较普遍，侵占挪用基金的案件时有发生，基金安全仍存在隐患，直接影响到了社会保险对象权益的实现和国民经济与社会的和谐稳定。加强社会保险基金法律监管及完善其制度设计，无论是对社会保险制度的发展还是对经济社会的健康稳定都显得尤为重要。

一、社会保险基金监管立法的国际动态

迄今为止，世界上已有近150个国家建立了社会保障制度。但由于世界各国的社会制度、经济实力、文化背景和推行时间长短等因素的不同，各国的社会保障制度在政策取向、制度设计、项目多寡、具体标准及实施办法等方面既有共同点，也有差异之处。社会保险制度作为社会保障制度的一个重要部分，在社会保险基金的监管方面，各国的立法状况也存在着很大差异。

（一）市场经济体制发达国家社会保险基金监管立法情况

1．美国的社会保险基金监管立法

美国的社会保障制度起源于20世纪30年代的大萧条时期，旨在通过建立强制性退休金储蓄制度以帮助那些因丧失工作能力而生活无依靠的老年人。1934年，罗斯福成立了经济保险委员会，1935年，美国国会通过了《社会保障法》,1939年又通过的《立法补充》增加了伤残保险和老年配偶养老保险，奠定了其社会保障制度的基础。经过几年准备，在积累了一大笔基金后，于1942年付诸实施，开始支付退休金。二次大战中没有新的变动。20世纪50年代之后美国经济有了很大发展，1965年增加了老人医疗保险，1972年又增加了残废者医疗保险。至今经过70多年的发展完善，美国已建立起一套较为完备的社会保障体系。但是，老龄化趋势的发展将会导致未来美国社会保障体系中出现老年退休金保障这一社会福利的支付危机。当前，美国国内经济中的一项重要立法议程就是改革现有的社会保障制度，将现行社保制度进行部分私有化的改革，该项改革思路力求以更加“市场化”的方式来改革美国现行的社会保障制度，逐步减少政府对养老退休金的负担，从而根本解决老年退休金保障的支付危机。

美国的社会保险是社会保障体系中最重要的一部分，它包括养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险。在社会保险中，养老保险又最重要。美国的社会保障基金目前主要包涵“养老及遗属保险基金”和“残联保险基金”（简称为OSADI)、医疗保险基金以及失业保险信托基金三种形式。美国的社会保障基金管理体制具有多层次性。老年、遗属、残疾和医疗保险由联邦政府直接管理；劳工赔偿则由各州自行管理；失业保险则由联邦政府和州政府合办；铁路工人保险由联邦铁路工人保险局负责；联邦政府雇员保险则由联邦文官委员会管理。这既体现了社会保障体制的社会化、规模化、一体化的发展要求，又兼顾了个别保障项目的特殊性要求{1}。

美国有关社会保障的基本法律、基本政策、法规由联邦政府制定，州政府在不违背联邦法律的情况下，可以制定本州社会保障方面的法律和条例，只能作为联邦政府法律的补充，而不能与之相抵触。根据《社会保障法》的规定，“社会保障基金托管委员会”主要负责“养老及遗属保险基金”和“残联保险基金”的监管。该委员会每届任期4年，由财政部长、社会保障总署署长、劳工部长、健康人力资源服务部长等共6人组成，主要职责是负责对两个基金实施全面管理，并负责相关基金的保障与增值。并且，要在每年的4月1日之前向国会呈交一份年度报告，对上一年度基金运营情况进行评估并对下一年度进行预测，对两个基金和联邦政府失业保险计划的行政管理程序予以改进和完善，对两个基金的总体运营与行政管理的规则进行评估并提出改进建议等。同时，克林顿政府改革时期，还专门成立了“社会保障咨询理事会”，负责向总统、国会和社会保险总局局长提供有关社会保障计划的战略和政策建议。这一机构的主要职能在于对社会保障基金进行风险评估。可以看出，这表面上看起来纷繁的机构，它们在分工上是明确的。“全国社会保障基金理事会”与“社会保障咨询理事会”中，往往聚集了大量社会保障专家、人口专家、经济学专家、精算师以及社会学家。这些专家可以科学地对社会保险基金的收支情况做出长短期预测，对社会保险基金的运行状况进行分析、评估与监督{2}。

2．德国的社会保险基金监管立法

德国是世界上建立社会保险制度最早的国家之一，对我国的影响也比较大。其社会保障体系包罗万象，仅社会保险项目就有100多种，社会保险为其社会保障体系的核心内容{3}。德国是联邦制国家，实行联邦和州两级的立法体制，相应地社会保险基金的监管机构及其实现机制也分为联邦和地方（州及更小的行政区划）两个层次。19世纪80年代，现代社会保险制度在德国率先形成时，当时的德国政府就制定了一系列社会保险的相关法律，作为对社会保险运行进行法律监管的依据。从1883年至1927年，德国国会先后通过和颁布了《工伤社会保险法》、《疾病社会保险法》、《老年和残障社会保险法》、《失业保险法》等一系列法律，对社会保险设立的目的、基金来源、覆盖面、支付标准等作了明确规定，同时确定了社会保险基金“依法强制监管”的原则，为社会保险基金监管体系的形成，奠定了最初的基础{4}。

按照《德国社会法典》及相关法律法规，德国包括医疗、意外伤害和养老在内的各类社会保险机构实行法律上独立的自我管理，并且由保险金的交纳者—投保人和雇主共同参与决策。为此，德国实行社会保险选举制度，投保人和雇主通过公开的选举，选出各自的利益代表者，进入社保行业的管理决策层。

德国社会保险基金监督管理机构是行业协会或工会，即由一些协会、工会及公众代表参与社会保险基金的管理监督。德国的社会保险基金由雇员和雇主共同组成的社会保险民间管理机构具体负责管理和提供服务，充分体现了自主管理、独立经营、民主参与的原则。为加强社会保险基金管理成立了“社会法庭”，其成员除了专职法官以外还包括劳动部、保险监管局的官方代表，由其统一监督和控制社会保险基金管理机构的管理工作{5}。德国联邦劳动和社会政策部负责养老、残疾和遗属( Survivor）保险和失业保险的一般监管，具体监管由联邦养老委员会和矿工、铁路和海员养老委员会负责；卫生部负责疾病和生育保险的一般监管，联邦保险机构监管联邦卫生机构；负责工伤保险一般监管的机构是联邦保险协会（Federal Insurance Institute )，联邦社会劳动和社会政策部只在其受到阻碍时负责清除该障碍。“这种监督主要是保障法律面前人人平等以及法律安全原则的实现。为此，监督只限于社会保险经办机构是否遵守了对该行业非常重要的法律或其他法律规定。”{6}一般情况下，不进行专业性监督。（有关内容规定在《德国社会法典IV》第88条和第90条。）在德国，联邦社会劳动和社会政策部不但负责监督有关劳动、社会法律、法规的执行情况，而且该部还在劳动和社会立法上起着十分重要的作用，大约有70％的劳动和社会方面的法律是由该部提出的。在各州也设有类似的机构负责本地区的社会保险机构的监督，它们在地方政府的领导下工作。在劳动和社会政策部下设联邦劳动局执行劳动和社会保险方面的法律，接受劳动和社会政策部的监督。这样就对联邦和州一级国家监督权的履行明确了履行范围。养老、残疾和遗嘱保险由联邦养老委员会和矿工、铁路和海员养老委员设立在地方的代理机构负责。在2005年10月1日，为强化监管责任，确保公平与公正，又制定了一套监管的特别程序。德国联邦审计局负责对德国养老金保险公司进行财务审计，每年都要对审计结果进行汇总，出台审计报告{7}。

3．英国的社会保险基金监管立法

英国的社会保障制度是迄今世界上历史最悠久的社会保障制度之一。英国的社会保障体系建立于1946年至1948年，其主要依据是经济学家贝弗里奇的社会保障思想。通过多年的发展，基本形成了一套“从摇篮到坟墓的社会保障制度”{3}。英国是福利型社会保障制度的代表国家，英国现行的社会保障制度包含社会保险、社会补助（住房、儿童、食品、高龄老人）、社会救助（低收入户、贫穷老人、失业者）、保健服务、社会服务，其中又以社会保险为核心。

英国社会保险基金监管由社会保障部集中统一领导，并由各相关机构分级执行，即由社会保障部直接负责对社会保险基金的管理监督，所有社会保险基金管理都纳入社会保障部。该部由行政机构和民间团体组合而成，全面负责国民保险费的收缴、营运、管理，并组织社会保险金的发放。该部在全国各地设有500多个办事机构具体实施社会保险基金的管理。国民缴纳的所得税和雇主、雇员缴纳的社会保险税，经税务部门汇总，由财政部门划拨到社会保障部，由社会保障部统一制定政策，统一安排使用，历年滚存金额，由社会保障部负责营运投资。英国政府为了加强对英国的职业养老金计划进行监管，引进了专业仲裁者，对受托管理人的不当行为进行有效的约束；建立了申诉机制，鼓励基金管理成员直接将自己的意见或者不满反映给监管机构。类似这样官民结合的专门机制可以作为政府监管的重要补充{8}。

1995年，英国政府将已各自独立了200年的教育部与就业部合并为教育就业部。失业保障的监管从此变成社会保障部与教育就业部共同协调运作。它们的具体分工是：社会保障部是失业保障的管理与决策机构，其职责是协调教育就业部制定失业保障的政策，向失业者发放求职者津贴等待遇，具体经办机构是分布在全国各地的550个地方社会保障办公室（所）。教育就业部前身是教育部和就业部，从工作的职责看，仍管理着原两部的业务，其中失业保险方面除不向失业者发放各种生活津贴外，为失业者重返工作岗位的各项政策均由该部制定，而就业服务的具体事务性工作，则全部由就业服务局承担。就业服务局是教育就业部的一个半独立性质的就业服务执行机构，在人力、财力等方面具有相对的独立性，在全国设有9个大区局、13个分区局和1100个就业中心{9}。从1998年起，社会保障部负责社会补贴的行政管理工作，但20世纪90年代早期，社会保障部的职能逐步转移给代理处，该处由首席执行主任领导，往往是从公务员系统之外招聘人员。政府创设这种半自主性的代理处的目的就是将政府的决策职能和执行职能分开。代理处通过与政府签订协议来运营各项计划，政府只负责制定政策和计划。这样就成立了6个代理处来执行，每个代理处又在全国各地设立地区办公室来开展工作，每个地区办公室又负责一些地方办公室。1996年根据《社会保障部改革计划》中消减代理处开支的规划，把原来6个代理处承担的部分任务交由私营公司管理。这项改革使得社会保障体系更简便、更有条理和更高效，从而使其更现代化{10}。

4．日本的社会保险基金监管立法

日本社会保障制度形成于20世纪20年代，在战后取得长足发展，基本形成了综合性的体系。但是，在社会保障制度的建立和运行过程中，日本实行了重视家庭功能的社保政策，体现了东方文化的特色。日本社会保障制度的种类繁多，结构复杂，主要包括养老保险制度、医疗保险制度、失业保险制度和工伤事故保险制度等。

日本的社会保险基金管理机构分为两个层次：第一层次是厚生省，负责拟定年金计划，制定年金管理制度，计算和统计社会保险基金等工作以及实施具体管理事务。第二层次是都道府县和地方社会保险事务所，分别负责社会保险制度的实施、指导和监督以及各种被保险人资格的申请、征收保险费、短期保险金的审查及支付等。日本监管与具体执行机构分立。其监管机构包括中央和地方两级，中央行政管理机构为厚生省和劳动省，地方行政管理机构为都道府县，其国民年金课负责有关年金的行政管理工作，并对所辖市村盯进行指导，保险课负责健康保险的实施及指导、监督工作。执行机构也分中央和地方两级，中央执行机构为社会保险业务中心（全国只有一家），负责汇总、处理地方执行机构的投保人资料，地方执行机构为社会保险事务所（全国共304家），负责投保人加入健康保险和年金的资格认证、注册、档案记录和保险费收支手续等方面的工作。中央和地方两级执行机构通过计算机联网实现部门间的协调和信息沟通{2}。

管理日本养老金的中央组织为厚生省年金局及社会保险厅。年金局主要负责拟订厚生年金保险及国民年金计划和计算统计厚生年金保险及国民年金；社会保险厅主要负责年金制度和健康保险制度的实施。地方管理组织包括都道府县厅和地方事务所。2001年，日本对社会保险基金进行了改革，改革后，社会保险基金成为一项社会保险信托基金，其投资的最终目标是为了维护养老金受益人的利益。在新的权责体系中，厚生省负责制订基金的基本投资策略，管理和监督“年金资金运用基金”。在投资决策过程中，厚生省必须向由受保人代表、工会、金融和经济管理专家等11名代表组成的基金管理委员会进行咨询，并接受其监督，向其提供每年基金的投资管理和资产收益情况。此外，每年的投资报告也要定期向公众进行信息披露。“年金资金运用基金”则在厚生省的监管下，负责制订每年的投资计划，进行资产的委托投资管理，并接受内部和外部的审计。其董事会主席由厚生省直接任命，另外两位董事成员也由厚生省提名。“年金资金运用基金”按照一定的资格和业绩标准对包括投资咨询公司、信托银行、保险公司等民间金融机构进行评估认定，选择合适者与其签订资产委托运营协议，成立社会保险基金投资管理公司，由投资管理公司从事基金资产的投资操作。根据改革计划，从2006年4月1日开始，“政府年金投资基金”己脱离厚生劳动省编制，作为独立机构负责日本社会保险基金的投资运营{11}。

（二）发展中国家社会保险基金监管立法情况

1．巴西的社会保险基金监管立法

巴西社会保险制度始建于20世纪20年代，当时，在一些国有企业和较大的私营企业建立了退休与抚恤基金会，形成了社会保险制度的雏形。1926年，全国建立了第一个社会保险管理机构—国家联邦公务员退休和抚恤局（后改为国家劳动者退休和救助局），之后，相继成立了海员、商业职工、银行、货车司机等行业性的退休和抚恤局。1967年，国家为了统一各地、各行业的社会保险机构，建立了国家社会保险局，属联邦政府管辖。社会保险基金由雇员每月缴纳工资的8%，企业为雇员缴纳8%，不足部分由联邦政府财政供给。同时，国家政府为各级政府公务员、职员和军警人员建立了独立的社会保险制度。1971年，政府颁发“救助农业劳动者计划”，将农民纳入了社会保险制度之内。1973年，政府进一步扩大了社会保险覆盖范围，将所有居民纳入到社会保险制度之内。1977年，颁发了私营企业社会保险法令。1986年，建立了小企业主和部分自由职业者社会保险制度。1988年，国家颁发了新的宪法，新宪法规定：社会保险制度由国家社会保险制度、私人保险制度和个体工商户保险制度三部分组成。1990年前，国家公务员不需缴纳社会保险费，由政府代为缴纳，之后，改为公务员需缴纳社会保险费，比例为工资的6% 。 1993年，又根据公务员的工资收入把缴费比例分为9%、10%、11%、12%四个档次{12} 。 20世纪50年代，巴西建立了全民医疗保健体系，全民享有医疗保健权利。1997年，颁发了《全民健康医疗保险法》。更早些，建立了工伤保险，规定雇员个人不需缴费，只有雇主缴费，并实行差别费率。失业保险基本上也是由政府承担费用。为此，政府财政投入较大。

巴西社会保障管理体系中，国家议会是最高管理层，它下设社会保障福利委员会负责制定法律法规和综合协调，医疗保险由卫生部管理，失业保险由劳工部管理，社会保障福利部负责管理社会保险、社会福利和社会救助等。社会保障福利部下设国家社会保险局（经办机构）。根据国家行政区划，国家社会保险局下设5个地区分局、102个城市局和1000多办事处，共有工作人员5万人。为了方便流动人员和地处偏僻地区的人员办理参保手续和领取社会保险待遇，他们还设置了流动办理处（车、船等）。

2.智利的社会保险基金监管立法

智利1924年制定了第一部《社会保障法》，该法涵盖了养老、残障和遗嘱保险（以下简称养老保险）以及疾病和生育保险（以下简称医疗保险）。1952年制定了针对工资收入者和薪金雇员的《养老金法》（称为旧制度）;1980年出台了新的《养老金法》，引入了个人账户养老金制度（称为新制度），并于次年实施。目前新旧制度并存，但由于旧制度已经不允许新雇员加入，且原先参加旧制度的人员可以选择参加新制度，到2020年左右，新老雇员将全部进入新制度。1985年和1990年分别制定了《公共医疗保险法》和《私人医疗保险法》;2004年对上述两种医疗保险法作了修改。1916年制定了第一部《工伤保险法》;1968年制定了新的《工伤保险法》。1937年制定了第一部《失业保险法》;1981年制定了新的《失业保险法》;2001年引入了失业保险个人账户制度。1937年制定了覆盖薪金雇员的家庭津贴法，1953年制定了覆盖劳动收入者的家庭津贴法；1981年、1996年和1999年对上述家庭津贴法分别作了修订{13}。智利社会保障法律制度的特点是社会保险的各个险种分别立法，但并不区分人群，社会保险和社会救助融为一体。

20世纪80年代初，智利进行了举世瞩目的社会保障制度改革。在养老保险领域，建立起全新的以个人账户积累为基础，以私营化管理为基本特征，强调自我积累、自我保障、经营性原则的养老保险运行机制。智利的改革被称为智利模式，并在拉美国家得以推广。目前智利议会正在研究养老保险进一步的改革方案，并打算2008年到2012年期间将现行的两个社保行政管理部门合并起来。

智利十分重视社会保险基金的保值增值。养老保险都实行完全积累的个人账户制度，只允许对实行积累制的养老保险基金进行投资运营；实行现收现付制的医疗保险和工伤保险的节余资金只能用于购买国家债券。由竞争性的养老金管理公司负责养老基金的投资运营。智利养老金管理公司一般由商业银行和保险公司控股，但不能是官方机构。智利新制度开始时有30多家养老金管理公司，通过竞争和逐渐淘汰，到2007年只剩下6家。在智利，养老金管理公司负责个人账户资金的征缴、管理和投资运营；社会保障规划局负责对旧制度以及工伤保险、失业保险的管理，并负责征缴工伤保险、失业保险、公共医疗保险费；国家卫生部负责管理医疗保险，医疗服务机构监管局负责监督医疗保险，私营医疗保险管理处负责征缴和管理私营医疗保险的资金；养老金管理公司总监署负责监督养老金管理公司的运营。

（三）体制转轨期国家社会保险基金监管立法情况

1．俄罗斯的社会保险基金监管立法

俄罗斯的社会保障制度是从前苏联继承下来的，社保制度改革的基本思路是从全社会普遍的福利制度转向为最贫困者提供的最低限度的社会保障。俄罗斯联邦在1991年至1994年颁布了一系列法律条例，相继成立了一系列俄罗斯联邦退休基金、社会保险基金、义务医疗保险基金、就业基金等。

俄罗斯的社会保险体系主要是根据俄联邦总统1992年8月7日发布的第822号《关于俄联邦社会保险基金》的命令和俄联邦政府1993年10月26日《关于俄联邦社会保障基金问题》的1094号命令、俄联邦政府1994年2月12日《社会保险基金条例》第101号决议及后来修改与补充文件、俄联邦政府1997年11月22日关于《整顿与调整社会保险基金使用的措施》第1471号决议、俄联邦国家杜马于1997年10月10日通过，联邦委员会1997年10月15日批准的《俄联邦关于最低生活费的法律》、国家杜马1999年6月25日通过，联邦委员会1999年7月2日批准的《俄联邦国家社会救助法》等有关法规和命令在前苏联的基础上而建立的{14}。社会保险基金缴款的标准，由俄罗斯政府制定。该标准对所有经营形式和所有制形式的法人都是统一的，即按工资总额的5.4％征收，职工个人不缴纳该项缴款。预算经费领用机构，每月交纳一次，在每月下半月发放工资时交纳；所有企业和非预算经费领用机构，每月交纳两次，在每月前半月和后半月发放工资时交纳；按合同雇佣公民的人士，每月5日交纳上个月的缴款；农户、农场，以及北方少数民族的家庭公社，每年在4月1日前一次性交纳上一年的缴款，由国家税务总局和社会保险基金共同对保险费的及时和足额交纳情况实行监督。这些资金在企业的确定和合理开销，则由社会保险基金在工会的参与下实施监督。

2．东欧国家的社会保险基金监管立法

东欧国家经过数年努力，建立了较为完善的社会保障体系，以独立于国家预算外的社会保障基金取代了原由国家统包的社会保障体制。社会保障基金由失业救济基金、医疗保险基金、养老保险基金构成，按市场机制运营。

在经济转轨过程中，东欧国家十分重视对社会保障制度的改革，把加强社会保障作为保持社会安定的一项重要的政策措施。面对政治和经济体制发生的重大变革，随之而来的物价飞涨、失业人数激增、国家财政状况恶化、社会贫困加剧使东欧国家已经困难重重的社会保障体制受到更猛烈的冲击，其缺陷和弊端更加暴露无疑。为此，东欧国家本着“人人有权享受，人人必须参与”的原则，对社会保障制度进行了以医疗、失业救济、养老金制度为重点的改革，改革的主要内容有：

第一，改革社会保障管理体制，优化社会保障管理体制，改变承办单位及筹资渠道。东欧国家将社会保障的经营从国家预算中分离出来，改变过去由政府有关行政机构或企事业单位职能部门承办，按行政办法管理的方式，建立专门的社会保障基金，由统一的全国社会保障理事会按市场机制的原则进行管理。并改变过去社会保障基金完全依靠国家财政拨款的做法，将原有的由国家统包的社会福利体制改造成多种经济成分参加、多层次的社会福利体制，即由国家、地方政府、社会、企业和个人共同承担。

第二，改革失业救济制度。在过去40年中，东欧各国大多实行全面就业政策，由于实际上不存在失业，因而在社会保障体系中大多没有失业保险这一项。近年来，失业已成为东欧国家体制转轨中面临的一个重大的经济和社会问题。东欧各国先后将失业保险列入社会保障体系。为帮助就业，东欧各国均设立了专门的委员会与专门的失业救济基金，为失业者提供各种物质帮助和职业培训，同时通过立法为失业者提供法律保护。匈牙利《就业法》规定，凡原有工作的人失业后均可享受失业救济，刚毕业又找不到工作者可享受初业者救济。并对解雇做出严格规定，凡属于非纪律性的解雇，雇主应向被解雇者支付最终补偿，补偿条件和幅度因工作时间的长短而定。这样既可使被解雇者的权益得到保护，还可在一定程度上减轻失业救济的负担。

第三，改革医疗保险制度。东欧各国先后将原由国家全额拨付医疗经费的办法，改为由投保人及其所在单位和国家三方共同承担。国家负责扩建保健设施、培养医务人员、实施全国性的保健计划，以及为卫生保健主管部门的日常活动提供资金。当由于客观因素导致医疗保险金额不足时，国家可为保证医疗保险事业的正常进行提供必要的补助。有权享受公费医疗的人员必须加入医疗保险。投保人从工资中，或从开始经营活动之日起按规定定期缴纳医疗保险金。在职职工，包括职业军人、警察、消防人员等的医疗保险金，由职工本人和所在单位平均分担。领取退休金者的医疗保险金视实际收入而定，有的由社会保险公司全包，有的则由本人和社会保险公司均摊。失业者的医疗保险金由劳动局支付，在失业保障制度实施后，则由失业保障基金负担。领取固定社会救济者的医疗保险金由社会福利部门负责。农民个体经营者和私人业主的医疗保险
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