中国是一个农村人口占绝对多数的发展中国家，农民占全国人口的63. 91％，农村老年人占全国老年人的75％。我国农村人口老龄化的压力日趋严重。建立和完善农村养老保险法律体系是全面构建和谐社会，加快城镇化发展、破解“三农”问题，应对人口老龄化挑战的需要，是一项长期而艰巨的社会系统工程。做好农村社会养老保险工作，关系到社会公平和公民权益的保障，关系到经济发展和社会稳定。综观我国十多年农村养老保险法律制度的实践和改革现状，我国的农村养老保险法律制度还存在许多亟待完善之处。

一、当前我国农村养老保险法律制度存在的问题及原因剖析

（一）立法严重滞后，农村养老保险立法现状远远不能满足现实需要

从严格意义上讲，到目前为止，我国没有一部从整体上专门规范农村养老保险制度的法律。近年来，党和政府一直号召重视农村养老保险工作的开展。党的十五大提出建立与市场经济相适应，具有中国特色的农村社会养老保险制度；党的十六大提出探索建立农村养老医疗保险和最低生活保障制度；党的十七大也再一次重申，要探索建立农村社会养老保险。但目前农村社会养老保险立法工作始终未落到实处，立法极度欠缺，严重滞后，无法满足现实需要。如早在1994年，我国就将《社会保险法》列入全国人大立法规划，到目前，虽然草案已经出来，但仍未正式实施。不仅如此，现有法律规范已过时或可操作性不强。1992年的《县级农村养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》）将保险对象界定为“非城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口”，这种做法已不符合时代的发展。所以《基本方案》的规定已经过时，操作性差，有必要对之加以修改。另外，农村养老保险工作一直是依靠行政力量推动，在国家大力提倡依法行政的今天，其工作的依据、力度都显得不足。农村社会养老保险工作的开展与区（县）甚至是市政府的行政领导的主观意志相关，往往其一句话就决定了工作开展情况。

（二）立法层次低、运行混乱，适用无法统一，实施困难[1]

在西方国家，社会保险制度采取法律、法令的形式推行已非常普遍，但目前我们可依据的仍主要是民政部1992年的《基本方案》。这是个对农村养老保险法律制度仅作原则性规定的部门规章，所以各地出于实际需要，制定了不少地方性法规、地方政府规章、政策等，内容不一、适用各异。根据我国《立法法》的规定，《基本方案》的法律效力与地方政府规章相同，如适用有冲突，应由国务院裁决，可实践中有过几例为此请求国务院裁决的呢？《基本方案》并不绝对是在全国范围内能够普遍得到适用的法律规范，地方性法规有可能适用上优于《基本方案》。这种立法现状如何能保证农村社会养老保险事业的健康发展？如何能保证农村养老保险制度在农村的实施？[2]

（三）农村养老保险法律规范制度设计不科学、不合理，可操作性不强

1．农村养老保险覆盖面有限，无法保障农村贫困人口。我国农村养老保险采取的是农民自愿的原则，即鼓励具备投保条件的农户参加社会养老保险。国家对这项工作进行分类指导：“凡是达到全国和全省农民人均收入的农村居民，必须参加养老保险；凡是已经解决温饱，且基层组织比较健全的地方坚持政府积极引导和群众自愿相结合；凡是温饱问题还没有解决的地方，暂缓开展这项工作。”我国目前开展农村社会养老保险的大多是比较发达的地区，参加养老保险的人也几乎都是农村的富裕居民。而我国开展农村社会养老保险的最终目的是要解决未来农民家庭养老困难的问题，因此现在参加保险的人并不是未来养老的困难人群或目标人群，他们即使不参加养老保险，今后的养老也不会是太大的问题。未来养老问题将会面临困难的恰恰是那些养老保险工作并未覆盖的不发达农村地区和没有能力投保的贫困农村居民。所以，当前“保富不保贫”的农村社会养老保险制度，并不能真正达到其目的。同时由于养老保险金主要来源于农民自愿交纳，没有明确政府和集体的责任，也导致了农民的参保率很低。

2．农村养老保险保障水平低。现行农村社会养老保险的缴费标准为2元／月-20元/月，共分10档。由于我国农村的经济发展水平低，农民可支配的收入更低，所以大多数地方的农民选择了保费最低的2元／月的档次投保。这样，农民老年时得到的保险金很少，无法满足其基本生活需要。按《农村社会养老保险交费领取计算表》计算，农民缴费10年后，每月可以领取养老金4.7元，15年后每月可以领取9.9元。如果考虑管理费和银行利率下调或通货膨胀等因素，农民领取的钱可能会更少。这点钱对农民养老来说微不足道。即使每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然难以起到养老保障的作用。[3]

3．农村养老保险基金管理风险高、收益低，缺乏有效的监督机制。农村社会养老保险基金管理存在高风险。目前，我国农村社会养老保险基金以县级为单位统一管理，同时实行县、市、省农保机构三级统筹管理。基金管理过于分散，很难形成规模效益；管理成本却很高，基金运营风险加大。三级农保机构分割了农保基金的运营业务，如果有一级出现大的运营风险，就没有资金来弥补亏损。政策规定基金只能购买国债或存入国有商业银行，基金增值渠道单一。且基金存入银行利率明显低于给付利率，出现利率倒挂现象，结果是保险费征收得越多，基金收支赤字就越大。随着银行利率多次下调，再加上通货膨胀等因素的影响，国家在解决农保基金支付风险上采取单纯依靠降低个人账户给付利率的消极做法，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金给付标准。农民对农村社会养老保险的信心大打折扣，部分人中途断保、停保，有的地方甚至发生群体性要求退保事件。由于缺乏专业人才和严格的管理制度，加上机构设置的不健全，在基金管理中出现了很多漏洞，一些基金管理部门自行寻求增值渠道，违规投资、担保、挤占、挪用基金的情况时有发生，造成部分基金血本无归。据统计，2000年可正常收回本息的基金占基金总额的92.93％，收回本息有困难的占基金总额的 6.39％，已确定不能收回的占基金总额的0. 68％ 。 2001年底，全国216. 0亿元农保基金总额中，存入银行、购买国债和交财政管理的占87％，非银行金融机构存款、购买金融债券和企业债券、委托贷款、购买股票、直接投资和拆借挪用等占13％。[4]

此外，还有农保机构挤占基金的现象。按照《基本方案》规定，农村社会养老保险管理机构的经费可
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