一、可诉性公法权利与现代社会保障制度

在公法中有两个重要的法权：一是公法权利，二是公权力。公法权利和公权力是性质不同的两种法权。公法权利是公民或法人所享有的，针对公权力机关或其他公法人的权利。而公权力是公共权力机构的一种职权，其是一种权限，同时是一种职责。与公法权利相对应的另一个概念是私法权利，公法权利和私法权利的享有主体都是作为私人的自然人和法人。所不同的是公法权利的规范基础是公法，义务主体是公权力机关或其他公法人，而私法权利的规范基础是私法，义务主体是与权利主体居于平等地位的另一私法主体。社会保障法是包含公法规范和私法规范的综合性的法律制度。社会保障制度中公民既享有公法权利也享有私法权利。当公民以劳动者身份与雇佣方建立劳动关系时，劳动者有要求雇佣方依照法律规定为自己缴纳相应的社会保障金的权利，这种权利是劳动者针对另一平等主体所享有的私法权利。另一方面，公民还享有针对国家社会保障机构的公法权利，因为国家社会保障机构根据社会保障法律的规定承担着相应的法律义务，在作为相对人的公民满足法律规定的社会保障权利条件的前提下，国家社会保障机构应向公民履行法定的以给付义务为主要内容的法律义务，如果社会保障机构不履行此项法律义务，作为相对人的公民可诉诸法院，通过司法的力量实现自己社会保障公法权利的救济。从权利的规范基础看，可把社会保障中的公法权利分为宪法规定的社会保障基本权和具体社会行政法规定的行政法权利，前者的规范基础是宪法，而后者的规范基础是具体的行政法律法规。社会保障中的公法权利可以以基本权利或行政法权利的形态体现。在社会保障法中，公民所享有的公法权利具有至关重要的意义；一方面整个社会保障制度的运行离不开国家的资金给付，另一方面，雇主社会保障义务的履行也与国家社会保障机构的监督密切相关，公民有权请求国家社会保障机构履行其监督雇主履行社会保障义务的职责，如国家社会保障机构怠于行使其监督之责，公民可通过行政不履行之诉来实现自己权利。

公民享有可诉性的社会保障公法权利是现代社会保障制度区别与传统的济贫和慈善制度一个最大不同之处。传统的济贫是“以恤民为本”的思想作为出发点的，主张对困难的公民进行救济。但这种救济是以统治方和救济方的自由意愿为出发点的，被救济方基于此制度获得的权利是缺乏国家强制力保障的非规范性的道德、宗教权利，这种制度没有规定国家和社会充分的积极义务去保障国民的基本生活，也没有为现实和潜在的社会保障需求者提供可靠的权利救济途径与方法[1]。现代的社会保障制度则把社会保障建立在公民的社会保障公法权利基础之上，规定公民可针对国家社会保障机构行使法律规定的权利，如果这种权利得不到实现可起诉至法院。这种从宗教和道德权利向法律权利的转换改变了公民的被动地位，也确保了现实和潜在的社会保障需求者的社会保障需求能够得到切实满足。

二、社会保障制度中的可诉性公法权利构成

（一）关于宪法社会保障条款与可诉性公法权利关系的通说

尽管国际公约和一些国家的宪法确认了社会基本权，然而，社会基本权在美国、德国、法国等多数西方民主国家还只是作为一种理论主张，并没有写入宪法。即使是社会基本权已经写入宪法，从宪法的社会基本权中是否能直接推导出公民的可诉性的公法请求权在理论上是一个充满争议的话题。一个可诉性的公法请求权意味着，如果国家社会保障机构拒绝履行其社会保障方面的给付，则此公民便可依法诉诸法院，法院根据此公法请求权可判令国家社会保障机构履行其给付义务。从各国的司法实践来看，法院通常不承认公民可直接依照宪法或国际公约的社会基本权利的规定或其他有关社会保障的条款来向国家主张社会保障方面的给付[2]。因为社会保障的给付需以财政预算为前提，而财政预算属于国会的立法权，如果法院承认公民依照宪法或国际公约的规定来直接主张社会保障方面的给付请求权，则意味着法院超越其司法权的范围，行使了本应当由国会行使的立法权。而且，社会保障被认为是一项复杂的、具有敏感政治性和专业政策性的公共事业，如果法院在此事项上过度地行使司法权力，一方面会让社会保障政策散失政治的合法性，另一方面，因为法官对类事项缺乏专业知识，过度司法权的行使也会使社会保障这一公共政策不具有政策的科学性[3]。

居于上述考虑，各国法院通行的做法是不承认宪法或国际公约的社会基本权和其他有关社会保障的条款赋予了公民直接向国家社会保障机构行使的、具有可诉性的给付请求权，而是把这类条款解释为国家的社会保障义务，这种义务是一种客观义务，即国家在承担社会保障义务的同时被给予政治和公共政策的广泛裁量空间，可通过政治程序来自由决定社会保障政策的具体设计，并通过具体的社会立法来实现宪法规定的社会基本权。公民不能通过宪法或国际公约的规定直接向国家社会保障机构主张社会保障方面的给付，而是要依据具体的社会保障立法。也就是说，如果具体的社会保障立法中赋予了公民某种具体的社会保障请求权，而此公民符合此社会保障请求权的法定条件，则公民可依据此具体的社会保障立法所赋予的社会保障请求权向相应的社会保障机构请求给付相关的社会保障内容，这种具体的社会保障给付请求权具有可诉性。

（二）关于宪法社会保障条款和社会保障中可诉性公法权利关系的理论新发展

1．平等的社会保障给付请求权

公民原则上只有在符合社会保障的具体法规中规定的公法请求权的要件时，方可向国家社会保障机构主张社会保障给付。国家社会保障机构通常在是否给予行政相对人特定的社会保障给付以及给付的数量等方面享有一定程度的自由裁量权，其在合法行使裁量权的空间内，可以拒绝社会保障给付或决定社会保障的给付金额。公民不能以宪法的社会保障条款为依据直接主张社会保障给付。然而，公民可以根据宪法规定的平等权条款主张平等给付，即如果国家社会保障机构对与其情况相同的另一公民进行了社会保障给付时，其有权向国家社会保障机构主张与另一公民相同的给付，如果此请求被拒绝，有权通过法院寻求救济。这种结合宪法社会保障条款和平等权条款而推导出的平等社会保障请求权，可以和具体的社会保障法中的相关条款一起，对公民提供公正的社会保障，约束国家社会保障机构对自由裁量权的滥用。在德国，虽然《社会法典》的总则规定社会保障中的请求权应当从分则的具体规定中推导而出，然而，根据《基本法》第3条第1款的平等权条款，公民可直接向国家社会保障机构主张平等的社会保障请求权。[4]这种平等社会保障请求权可以在社会法院的司法审判中直接进行适用。

2．最低生存保障请求权

“生存权是指相当生活水准权，包括食物权、衣着权、住房权等。而社会保障权则通常被视为是一种公民因年老、疾病或者丧失劳动力等情况而面临生活困难时要求国家或社会予以物质帮助的权利”。[5]显然，生存权与社会保障权是密切相关的，社会保障请求权是生存权的必然要求，对生存权的保障一方面体现为国家对公民劳动权、教育权、休息权等权利的保护，为公民生活水准的提高创造制度条件；另一方面，在特殊情形下当公民自身不能维持生存时，国家
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