在当前我国各种社会组织形态中，事业单位可谓数量众多，类型不一，职能各异，队伍庞大。截至2006年底，全国事业单位总计126万个，涉及教育、卫生、农业、文化、科研等多个领域，职工人数近3035万，其中正式职工2923万（包括原固定职工和使用期限在1年以上的合同制职工）。职工人数中教育业占51.3%、卫生业占14.3%、农业占9.5%、文化业占5.1%、科研占2.4%。[1]由于事业单位也是劳动法上所称“用人单位”的其中一类，故而在《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同法》）施行后，数量如此惊人的事业单位如何适用该法以及其他法律法规这一问题引起了社会各界的广泛关注。本文拟以我国社会转型期的事业单位人员聘用制度改革为主要讨论背景和研究视角，针对事业单位聘用合同（以下简称聘用合同）的定性和法律适用模式问题，展开初步的探讨。[2]鉴于我国事业单位种类繁多，情况复杂，难以在文中一一顾及，故笔者将重点结合社会公益类事业单位的人事制度改革，对有关问题进行讨论。

一、事业单位聘用合同法律性质界定的现实前提和制度基础

（一）我国事业单位的现实形态以及劳动人事关系

根据《事业单位登记管理暂行条例》第2条的规定，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。尽管该行政法规对于事业单位的概念已经作了看似明晰的界定，但是由于各种历史原因，我国事业单位当下的现实形态和生存境况仍显得颇为复杂：首先就经费来源看，既有全额拨款的事业单位，又有差额拨款的事业单位，还有自收自支的事业单位；其次就组织形态来看，既有传统的以提供社会服务和公共福利为主的事业单位，也有逐步走向企业化和市场化运营的事业单位；再次就社会职能来看，既有监督管理类事业单位，也有社会公益类事业单位、中介服务类事业单位，还有生产经营类事业单位。

同样，我国事业单位的劳动人事关系状况也具有复杂性：(1)就用工形态来看，既有编制内的用工和组织安排的用工，又有编制外的用工和单位自主用工。(2)就用工的具体方式来看，既有传统形式的正规用工，也有采用人才派遣（劳务派遣）、人事代理、非全日制用工等特殊形式的非正规用工（又称“非标准劳动关系”或“非典型劳动关系”形式的用工）。(3)就职工身份来看，既有干部身份的工作人员，又有工人身份的工勤人员，甚至还有比照或参照实行公务员制度的管理人员（如事业单位的某些高层领导）。在上述情形中，有些法律适用问题已被立法明确规范，并已形成了社会共识。例如，事业单位的工勤人员无疑应适用《劳动合同法》；实行企业化管理的事业单位以及已转制为企业的事业单位当然也适用《劳动合同法》；具有公共事务管理职能的事业单位（如银监会、证监会、保监会、电监会等）录用工作人员则是参照《中华人民共和国公务员法》进行管理的，故不适用《劳动合同法》，[3]等等。在此，笔者要重点关注和讨论的是社会公益类事业单位与其工作人员之间的劳动人事关系如何适用法律的问题。这不仅是当下我国事业单位面临的最具有实际意义又最富有挑战性的一个热点问题，而且也是学术界与立法机构应当着力研究和解决的一个焦点问题。

（二）事业单位人员聘用制度的实施过程及其目标定位

众所周知，在我国各类人力资源关系中，以企业工人作为劳方的劳动关系一直是被纳入劳动法调整的，而以公务员作为劳方的人事关系则主要是由人事立法和政策来调整的。对于上述做法，理论界和实务界并无异议。但是，对于处于上述两端之“中间地带”的事业单位，其内部劳动人事关系究竟该由哪个法律部门来调整和规制，却一直是一个悬而未决的问题。

长期以来，我国对于事业单位工作人员的人事关系，更多地是采用向国家机关的人事关系靠拢，参照或比照国家对于公务员与机关干部的那一套行政化管理模式来进行调整的。例如，《中华人民共和国劳动法》第2条第2款规定，事业组织和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行。关于该条款的具体适用问题，《劳动部关于贯彻执行＜中华人民共和国劳动法＞若干问题的意见》第3条又作了如下进一步的解释：事业组织实行劳动合同制度的以及按规定应实行劳动合同制度的工勤人员；实行企业化管理的事业组织的人员；其他通过劳动合同与事业组织建立劳动关系的劳动者，适用劳动法。这表明，除了上述几种人员外，事业单位中那些非劳动合同关系的人员并不适用该法。而在立法当时，作为事业单位人员主体的劳动者，乃是那些被纳入国家批准的用人编制并由国家财政负担其工资和福利待遇的正式职工，一般也被称作事业单位工作人员，并被视为具有“国家干部”的身份，他们并不需要订立劳动合同，因此是不受劳动法调整和规范的。由于这种做法混淆了事业单位与国家机关在性质、职能上的重大差别，因而被我国《公务员法》所摒弃。进入21世纪后，跟随社会经济全面转型的步伐，我国从地方、行业到中央开始酝酿并着手实施以人员聘用制度为核心的事业单位人事制度改革方案。如从国家层面来看，2000年7月21日中共中央组织部、原人事部《关于印发＜关于加快推进事业单位人事制度改革的意见＞的通知》（以下简称《意见》）第2条即已提出，事业单位人事制度改革的目标任务是：建立政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的分类管理体制；建立一套适合科、教、文、卫等各类事业单位特点，符合专业技术人员、管理人员和工勤人员各自岗位要求的具体管理制度；形成一个人员能进能出，职务能上能下，待遇能升能降，优秀人才能够脱颖而出，充满生机与活力的用人机制，实现事业单位人事管理的法制化、科学化。同时《意见》第3条规定了改革的基本思路是：“脱钩、分类、放权、搞活。”并在第4条中指出：“破除干部身份终身制，引人竞争机制，在事业单位全面建立和推行聘用制度，把聘用制度作为事业单位一项基本的用人制度。”《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》、原人事部于2003年12月10日印发的《事业单位试行人员聘用制度有关问题的解释》等相关文件则进一步规定，人员聘用制度主要包括公开招聘、签订聘用合同、定期考核、解聘辞聘等制度。事业单位除按照国家公务员制度进行人事管理的以及转制为企业的以外，都要逐步试行人员聘用制度。随即，人员聘用制度（含聘用合同制度）在事业单位人事制度改革中被全面推广。我国《劳动合同法》的出台，扩大了对于事业单位的适用范围。[4]该法第2条第2款规定，事业单位和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行。第96条又规定：“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行。”可见，《劳动合同法》已明确将事业单位的劳动（人事）关系有限制地纳入了该法的适用范围。为了与上述规定相配套，《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第52条又规定：“事业单位实行聘用制的工作人员与本单位发生劳动争议的，依照本法执行；法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定。”在历经多年的努力后，以聘用合同制度为主要内容的事业单位人事制度改革取得了明显的实效。[5]

我国事业单位推行的人事制度改革，尽管具体手段各有不同，但其核心要义与主要目标是完全一致的，即通过建立和推行聘用制度，实现用人上的公开、公平、公正，促进单位自主用人，保障职工自主择业，维护单位和职工双方的合法权益。通过实行人员聘用制度，转换事业单位用人机制，实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变，建立一套符合社会主义市场经济体制要求的事业单位人事管理制度。[6]应当认识到，我国围绕着这一主要目标所实施的各项改革措施和具体实践，是我们准确认识与界定当下社会转型时期事业单位聘用合同法律性质的现实前提和制度基础，亦是我们对聘用合同在法律上进行调整和作出相应规制的逻辑起点。

二、事业单位聘用合同的法律性质辨析

从上文的分析中可以看出，我国事业单位的人事制度改革是以人员聘用制度作为一项基本的用人制度来设计的。从法律角度言之，这即意味着国家欲以聘用合同这种法律形式来重新定位事业单位与其工作人员之间的人事（劳动）关系。而随着事业单位试行人员聘用制度所推出的聘用合同这一形式，其法律性质究竟为何，则是一个极为值得研讨的话题，因为这直接关系到我们该如何选择对其进行立法规范的恰当模式的问题。但是，学界对此问题的认识却是见仁见智，众说纷纭。仅以如何认识高校教师聘用合同的法律性质为例，目前我国学术界就有“行政合同说”、“雇佣合同说”、“混合合同说”（即认为其是一种同时兼具普通民事合同和行政合同某些特征的混合合同）、“劳动合同说”、“人事合同说”、“民事合同说”等几种主要观点，[7]迄今未能达成共识。在此，笔者不揣粗疏与浅陋，也想就此问题阐述如下几点拙见。

（一）聘用合同与劳动合同具有“同质性”

依据通说，劳动合同所反映的劳动关系的基本特点可以概括为“主体特定”和“两个兼容性”。[8]分析可知，聘用合同所反映的聘用关系同样具有这些特点：双方主体为事业单位（用人主体）与其工作人员（劳动者）；聘用关系既体现了双方主体之间的平等性，又体现了它们之间的从属性（即工作人员必须服从所在事业单位的用人管理）；聘用关系既体现出有偿劳动的财产性特征，又体现出这种劳动的人身性特点（如劳动者必须亲自履行聘用合同）。因此，聘用关系是与劳动关系“同质”的社会关系。与劳动合同一样，聘用合同双方当事人之间也存在着实力不对等的情况，事业单位工作人员与其所在单位相比处于弱势地位，需要由法律给予倾斜性保护，这与《劳动合同法》所强调的“单保护”的立法宗旨亦相吻合。而我国为深化事业单位人事、分配制度改革而推出的诸多措施，与企业劳动合同制度的改革方向也在逐步接轨。恰如有的学者所言：“无论劳动合同还是聘用合同，都是市场经济条件下确认和形成劳动关系的基本制度，都是从根本上改变我国计划用工制度和固定工制度的法律形式，充分体现了劳动者能进能出、自主择业，用人单位择优用人的新机制，从根本上实现从‘身份’到‘契约’关系的变革。”[9]正是聘用关系与劳动关系在发展态势上所呈现出来的趋同性，构成了它们可以由法律统一加以调整和规制的理由。

基于聘用合同的上述法律属性，多年前即有学者发出劳动关系、人事关系应当“并轨”调整的呼声。如董保华教授早就提出：“随着事业单位最终应走向企业化管理，事业单位的人事关系的相当一部分内容应为劳动关系所吸收。”[10]王建军教授亦持类似的观点：“事业单位的人事关系已经脱离了纯公法领域，从行政法律关系向劳动法律关系同质转变，理应得到劳动法的调整。而归于劳动法调整是改革后的人事关系的最好走向。”[11]笔者几年前对这些观点在总体上亦持肯定态度。[12]

近年来，这种劳动人事一体化调整的取向也正在逐步变成现实。为了适应这种一体化改革的要求，《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》第1条则更为明确地规定：“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。”而在《劳动合同法》第96条的文字表述中，立法机关则干脆把事业单位的聘用合同直接称为“劳动合同”。更为值得关注的是，2008年初《劳动合同法》施行后不久，国务院即实行了“大部制”机构改革，在原人事部、原劳动和社会保障部的基础上，经过职责整合，设立了人力资源和社会保障部（另设国家公务员局，由该部管理）。这一改革举措表明，除了公务员人事关系外，我国对于其他人事关系与劳动关系的调整业已正式步入“一体化”管理的时代。对于这种实质性的改革趋向，笔者在此仅举劳动争议处理立法一例，即可予以佐证：在我国《劳动争议调解仲裁法》起草过程中，关于人事争议能否纳入本法的调整范围这一问题，多数部门和专家即提出应当制定一部包括人事争议在内的、统一的劳动关系争议处理法。[13]而在该法施行后，2009年1月1日人力资源和社会保障部公布的《劳动人事争议仲裁办案规则》第2条已将劳动、人事争议统一纳入了本规则的适用范围，其中就包括了“事业单位与工作人员之间因除名、辞退、辞职、离职等解除人事关系以及履行聘用合同发生的争议”在内。而在此之前，劳动、人事这两类争议则是分别适用原劳动部颁布的《劳动争议仲裁委员会办案规则》和原人事部颁布的《人事争议处理办案规则》来处理的。

（二）聘用合同又具有某些不同于一般劳动合同的自身特色

从国家设立各种事业单位的目的可以看出，事业单位既不同于行使公权力的立法、行政、司法等国家机关，也不同于以营利为目的的企业、个体经济组织等经济实体。事业单位最鲜明的特色，便是其具有公益性（或曰公共性、利他性）、国有性、社会性和服务性等特征或功能。因此，事业单位一般被认为是一类公共组织，基本上属于公共部门的范畴。事业单位所从事的公益服务，主要表现为向社会提供各种“公共产品”或者“准公共产品”（如教育、基础研究、公共文化、公共卫生等），以满足社会公众的公共欲望。由于公共产品与公共欲望无法或是很难通过市场机制来予以提供和得到满足（即在此领域存在着“市场失灵”的现象），必须依赖于政府，因而国家对事业单位的设立、运作和良性发展均负有不可推卸的责任，不宜将之完全推向市场，更不应当为了减轻国家财政负担而对公益服务类事业单位实施“甩包袱”的做法。

关于事业单位公益性特征的一个有力反证是：若干年前我国曾对医疗、教育等公共事业实行了所谓“产业化”取向的改革，有的地方政府甚至直接把“市场化原则”确立为事业单位改革应遵循的原则之一，[14]但这种改革随后也给社会带来了一系列被人诟病的负面效应。如有的学者指出：“实行事业单位产业化的政策，虽然具有一定的探索性和启发性，但市场化过度的局限性十分明显，某些方面改革政策实际上已经进入了误区，甚至违背国家举办公益事业单位的基本宗旨，使政府的公益服务职责严重缺位，不仅对实际没有任何指导意义，反而会影响各项社会公益事业的正常发展，有些已产生了一系列社会问题，影响国家的长远利益和综合国力的提高。”[15]对于这些弊端，我国当下也正在努力地加以纠正。例如，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》已明确指出：“坚持医药卫生事业为人民健康服务的宗旨，以保障人民健康为中心，以人人享有基本医疗卫生服务为根本出发点和落脚点，从改革方案设计、卫生制度建立到服务体系建设都要遵循公益性的原则，把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，着力解决群众反映强烈的突出问题，努力实现全体人民病有所医。”这表明我国已开始重新调整医药卫生体制改革的整体思路和基本理念，将按照“以人为本”、“公益性”、“公共产品”等基本原则的要求对其进行重构和复位。

有鉴于此，为了确保事业单位的公益性并使其能有效运作，国家对事业单位的规范必须较多地采用公法规制的手段。例如，政府对事业单位的用人规模设有编制的限制，事业单位招录工作人员会有较多的“资格准入”要求（如招录医师、教师、科研人员的条件等），事业单位聘用合同的管理制度与对受聘人员实行的定期考核制度紧密相关，事业单位的经费主要由政府财政提供，事业单位的工资总额主要由政府负担和控制，事业单位工作人员的辞职会受到一定的限制等。诚然，事业单位的公益性并不等同于其内部人事关系的行政化，但由于以上这些因素的存在，事业单位的聘用合同的确又不能完全适用有关劳动合同的一般法律规定。例如，就“稳定性”与“流动性”这两者的考量而言，在企业劳动关系中我们一般会较多地重视其流动性因素，而从有利于事业单位长远发展及高效发挥其社会服务功能的要求出发，保障事业单位人事关系的适度稳定性无疑会显得更为重要。为此，在当事人行使聘用合同的解除权方面，特别是在关涉事业单位专业技术人员和管理人员的辞职、辞退问题上，法律上应有一些不同于劳动合同一般解除制度的特别设计。再以工资制度为例，由于事业单位工作人员的工资主要是由财政支付，所以对于其工资标准显然就难以采用完全由当事人协商确定的做法，同时在一般情形下亦无实行最低工资制度的必要性，并
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