一、农村土地市场化的基本特征——基于农村土地的社会保障功能视角观察

一般认为，农村土地市场化是指按照市场机制对农村土地资源进行配置的一种过程或趋势。中国农村土地制度改革在某种程度上就是农村土地市场化的过程。30余年来，农村土地资源配置的市场化已逐渐明显，主要表现在农村土地承包经营权的流转上。然而，农村土地市场化受到诸多因素的约束，如土地公有制、耕地保护、农民社会保障等。有学者总结，农村土地具有五种类型的保障功能，即生存保障、就业保障、养老保障、救济保障和失业保障。[1]在社会保障功能的约束下，农村土地市场化具有以下显著特点：

一是有限性。农村土地市场化不可能是理论上的完全的市场化，而是受到农民社会保障制度完善程度的影响，如农村土地使用权的初次分配只能采取法定的承包方式，其发包方、承包方、承包合同的主要内容等都由法律（如《农村土地承包法》）进行规定，不允许在法律之外按照市场规则进行交易，农村土地承包经营权的再次分配也要受到交易主体限制，严格限制非本集体经济组织成员获得承包土地。

二是渐进性。农村土地市场化不是一蹴而就的，只有农民的社会保障基本得到满足，农村土地市场化的相应限制才会消除。由于农民社会保障制度的构建受到农村、城市和整个经济社会发展的大环境影响，加之过去长期的城乡二元分治造成的农民社会保障的缺失，农村土地的去保障化必然是一个漫长的过程，因此，农村土地市场化也是一个渐进的过程。

总之，农村土地市场化在农村土地资源配置中尚未形成主导地位，农村土地市场化既受到农民社会保障的约束，又对后者提出了新的挑战，农民社会保障应当因势发展。

二、农村土地市场化给农民带来的风险及其社会保障需求

（一）农村土地市场化给农民带来的可能风险

农村土地市场化可能给我国农村乃至整个社会经济发展带来巨大的正面影响，如推动“三农”问题的解决、突破城乡二元结构、带动农村大市场的开发、优化土地资源的利用效力、全面提升内需能力等。但它也必然会带来相应的风险。农村土地市场化将主要带来两方面的风险，一是宏观层面的风险，包括粮食安全、土地级差引发的贫富悬殊、对城市造成过度冲击、引发社会动荡等。二是微观层面的风险，即给农民带来的风险。本文只探讨土地市场化给农民带来的风险。

农村土地包括承包地、宅基地和自留地。《农村土地承包法》规定，农村承包土地可以转包、出租、互换、转让等方式流转，农业部颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，农村土地承包经营权可按转包、互换、转让、入股、出租等方式流转。《土地管理法》则规定了农村宅基地流转的基本制度。农村土地市场化主要是指前两者流转的市场化实现。

农村土地不同的流转方式对农民保障的影响不同，出租往往具有正方面的影响，互换、转包则没有明显的影响。入股和转让则对农民具有较大的风险，因为这两种方式会使农民丧失或可能丧失土地承包经营权，从而对农民建立在土地上的社会保障带来冲击，其影响主要表现在以下几个方面：

1.农民丧失或可能丧失土地承包经营权，从而有可能面临生存风险

土地是农民的财富之源、生存之本，失去土地，农民就失去了的医疗、养老等重要的资金来源，在农民社会保障缺失的现实条件下农民生存将面临较大风险。

2.农民丧失或可能丧失土地承包经营权，有可能面临失业风险

拥有土地对农民而言意味着有业可就，农民可以通过对土地的利用满足其就业需求（即使是不充分就业），失去土地承包经营权势必会使农民无地可利用。尽管农民也可以通过输出劳动力到城市就业，然而城市巨大的就业压力表明城市对农村剩余劳动力的吸收是有限的和渐进的，农民的受教育背景等也使其处于不利地位，因而，向城市转移并非总是有出路的选择。而农村经济较低的比较效益以及资本对劳动力的排斥，“失地”农民要想在农村就地从事农业生产活动也并非易事。因此，农民一旦失去土地就将面临严峻的就业风险。

3.土地市场化可能使农民面临生活困境

农民有可能为了克服眼前的困难，如为家庭成员治病、还债等，而将自己享有使用权的土地进行转让，以获取急需的资金。这样农民就有可能陷入无地可种、无房可居的境地。

（二）农村土地市场化背景下农民社会保障需求

农村土地市场化客观上要求以农民社会保障为前提。根据第二次全国农业普查，截至2006年年末，农村劳动力资源总量为53100万人，农村从业人员47852万人，其中，从事第一产业的占70.8%。面对如此庞大的就业人口，作为第一产业的农业吸纳了绝大部分就业人口，为社会稳定做出了巨大贡献。要真正实行农村土地市场化，必须考虑由此产生的剩余劳动力的就业保障问题。

要真正实现农村土地市场化，必须解决农民的后顾之忧，如医疗和养老保障。当土地成为农民最主要的生存保障的时候，农民不会轻易将自己的承包土地进行流转，更不可能以退出土地承包经营权为结果或可能结果进行转让或入股。

在农村土地所有权虚置、承包经营权长久化以及国家对集体土地所有权变更单边垄断的情况下，拥有农村土地承包经营权也是证明农民身份、享有集体福利待遇的重要依据。在农民社会保障长期缺失的条件下，集体是社会福利的主要提供者，农民的集体成员身份是其享受社会福利的唯一条件。因此，要想在农村土地市场化的背景下不减损农民的社会福利，就只有将现有的福利供给主体由集体变为国家或社会。

（三）现行农民社会保障在满足土地市场化上存在的缺陷

新中国成立以来，农民社会保障经历了集体保障，家庭保障以及社会保障的演变。家庭保障实质上是以土地保障为基础的。农民社会保障在新世纪以来逐步得到重视。

在医疗保障方面。2002年10月，中共中央、国务院颁布了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，提出要逐步建立新型农村合作医疗制度。2006年1月10日，卫生部等7部委局联合下发《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通他》，要求在2010年实现新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民。在农村五保供养制度方应。2006年1月，国务院颁布了新的《农村五保户供养工作条例》，对农村中无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年、残疾或者未满16周岁的村民提供五保供养待遇。在最低生活保障制度方面。2007年7月国务院颁布的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，正式在全国建立农村最低生活保障制度。养老制度也逐渐开展。

综观我国现行农民社会保障制度，既存在历史欠账又面临农村土地市场化的新挑战。具体而言，主要存在以下不足：

1.起步晚，缺少积累

在我国，现代意义上的农村社会保障制度的提出只是近几年的事情，还处于试验阶段，且没有形成清晰的思路，更没有形成完整的体系。

2.保障项目不足

一般来讲，社会保障体系应由社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚组成。目前，在我国农村除了社会救助有较为完整的体系外，其他几个方面还很不完善，就社会保险看只有“新农保”得到了全面推行，但已发现一些问题，“新农合”还处于试点阶段，其他社会保险项目还没有建立，而社会福利则几乎可以忽略不计。

3.覆盖面狭窄，保障水平低[2]

“广覆盖，低水平”是我国农村社会保障制度建立的基本原则。尽管近几年来各级政府在社会保障的覆盖面和保障水平的提升上做了卓有成效的工作，但覆盖面狭窄，保障水平过低仍然是我国农村社会保障的基本现实。

4.政府财力有限，投入不够

尽管一些地方，甚至一些经济发达地区已经将财政收入的相当比例（有的地方已达到20%左右）用于社会保障，逐渐感觉到了社会保障对地方财政的压力，但与基本社会保障的需求相比仍然有相当的差距，尤其是在农村社会保险上，政府还需要投入大量的资金。

5.基本上靠政策推动，缺乏法律制度保障

我国整个社会保障的立法进程比较缓慢，农村社会保障几乎全是在政策的推动下开展的。因此，农村社会保障在全国发展很不平衡，缺乏必要的统一性和稳定性。

三、土地市场化背景下我国农民社会保障制度构建应坚持的基本思想

我国农民社会保障实质上是建立在土地保障的基础之上的，农村土地市场化背景下，建立什么样的农民社会保障制度既取决于农民社
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