一、工时立法之法理基础

工作时间是劳动关系中劳动者为用人单位履行劳动义务而从事劳动或者工作的时间。作为一种劳动条件，工作时间由用人单位与劳动者约定，但是，由于劳动者不同于一般商品，劳动者必须有一定的休息时间以保证劳动力的再生产，因此，各国劳动法都对工作时间予以规定，以限制工作时间的长度，确保劳动者休息权的实现。

工作时间的立法，起始于工业革命以后，在其历史发展过程中，意义最为重大的就是8小时工作制的确立。随着科技的进步和生产力的发展，劳动生产力的提高意味着完成同样的生产任务需要更少的时间，工作时间的减少不仅不会使产量降低，反而可能提高劳动的边际生产力。[1]20世纪70年代初，德国率先出现弹性工时制，即在非常规工时制的基础上，根据企业对劳动力的需求状况灵活安排职工工作时间的一种制度创新。该种制度创新为人力资源的市场优化配置、实现人力资源的共享、强化人力资源的使用效率提供了可能性，目前已经成为国际公认的大趋势。[2]

工时立法之目的在于通过对延长工作时间进行限制以及确定休息休假时间确保劳动者休息权。关于“休息权”，《法学词典》的解释是：“公民的基本权利之一。劳动者为保护身体健康和提高劳动效率而休息和休养的权利。其目的是保证劳动者的疲劳得以解除，体力和精神得以恢复和发展；保证劳动者有条件进行业余进修，不断提高自己的业务水平和文化水平；保证劳动者有一定的时间料理家庭和个人的事务，丰富自己的家庭生活。”有学者认为，休息权是指“劳动者在劳动中经过一定的体力和脑力的消耗以后，依法享有获得恢复体力、脑力以及用于娱乐和自己支配的必要时间的权利。”[3]也有学者认为，法定休息时间，是指法定的劳动者得免于履行劳动给付义务而自行支配的时间。[4]

休息权是一项基本人权，国际劳工组织大会于1935年通过了《1935年40小时工作周公约》，1962年又通过了缩短工时建议书，号召各国采取政策措施，逐步缩短工时，并不减少工人工资，使工时达到每周40小时这个社会标准。上述《公约》对其成员国国内工时立法具有重要影响。

二、现有延长工作时间法律规制及实施效果

（一）现有法律规定

我国《宪法》第43条明确规定了劳动者享有休息权。为了保障劳动者宪法上休息权的实现，我国法律、法规对延长工作时间进行了限制。主要有《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动保障监察条例》等。

《劳动法》第41条规定：“用人单位由于生产经营需要，经与工会和劳动者协商后可以延长工作时间，一般每日不得超过一小时；因特殊原因需要延长工作时间的，在保障劳动者身体健康的条件下延长工作时间每日不得超过三小时，但是每月不得超过三十六小时。”“生产经营需要”主要是指生产任务必须限期完成而不得不连续生产、运输或者经营，如果不如期完成生产经营任务，势必影响企业的经济效益和职工的收入，在这种情况下才可以延长工作时间。但《劳动法》第42条规定了不受上述程序、条件和长度限制延长工作时间的特殊情形为：（1）发生自然灾害、事故或者其他原因，威胁劳动者生命健康和财产安全，需要紧急处理的；（2）生产设备、交通运输线路、公共设施发生故障，影响生产和公共利益，必须及时抢修的；（3）法律、行政法规规定的其他情形。用人单位安排劳动者超时工作的必须支付高于正常工作时间工作工资的劳动报酬。《劳动法》第44条规定，有下列情形之一的，用人单位应当按照下列标准支付高于劳动者正常工作时间工资的工资报酬:（1）安排劳动者延长时间的，支付不低于工资的百分之一百五十的工资报酬;（2）休息日安排劳动者工作又不能安排补休的，支付不低于工资的百分之二百的工资报酬;（3）法定休假日安排劳动者工作的，支付不低于工资的百分之三百的工资报酬。《劳动合同法》第31条规定：“用人单位应当严格执行劳动定额标准，不得强迫或者变相强迫劳动者加班。用人单位安排加班的，应当按照国家有关规定向劳动者支付加班费。”第85条规定了用人单位安排加班不支付加班费的行政责任和民事责任，即由劳动行政部门责令限期支付加班费，逾期不支付的，责令用人单位按应付金额百分之五十以上百分之一百以下的标准向劳动者加付赔偿金。《劳动保障监察条例》第25条规定：“用人单位违反劳动保障法律、法规或者规章延长劳动者工作时间的，由劳动保障行政部门给予警告，并可以按照受侵害的劳动者每人100元以上500元以下的标准计算，处以罚款。”

这些法律、法规确定了我国工时制度，并通过对用人单位延长工作时间条件的限制以及对违反规定应当承担的法律责任作出明确的规定，防止用人单位滥用其管理权，随意延长劳动者工作时间，侵害劳动者休息权。

（二）加班立法实施之效果

目前，我国延长工作时间现象十分普遍。人力资源和保障部门针对这一情况，对北京部分用人单位进行了抽查。抽查的819家用人单位，存在加班情况的有637家，其中256家单位不按照规定支付加班费，占637家单位的40.2％，有82家单位没有支付加班费，所占比例为12.9％。[5]随着经济的发展，我国已成为全球工作时间最长的国家之一，人均劳动时间超过日本。为了提高效益，企业希望最大限度地攫取职工的劳动量，获得更大的利润空间。在这样的利益驱动下，企业安排劳动者加班的情况屡见不鲜、屡禁不止，甚至在不少企业中，加班成为对员工考核的重要参考事项，并悄然变成一种企业文化，作为体现劳动者对工作的态度和对企业的忠诚度，甚至成为其是否能继续留职和生存的重要指标。在这样的企业中，即使不安排劳动者加班，劳动者也会不得不自愿地“被加班”。过劳死的年轻化引发了社会关注。[6]在需求劳动密集型企业和某些特殊行业，加班费亦成为工资构成的主要部分而不是正常时间工作工资。加班的常态化与劳动法关于加班立法之目的是相悖的，这说明我国加班立法实施效果并不好，是立法技术有缺陷还是执法、司法有问题，则是需要讨论的问题。究其原因有以下：

1．劳动定额的制定缺乏规范性

劳动定额是指在一定的生产和技术条件下，采用科学合理的方法，对生产合格的单位产品或完成一定的工作量所应该消耗的劳动量，或在单位时间内生产产品或完成工作量所预先规定的限额标准。对企业来说，劳动定额是实现劳动管理提高劳动生产率的基础；对劳动者来说，是履行劳动义务的标尺，与工时制度密切相关，其制定是否科学合理，直接关系到劳动者的工资收入和能否充分享有休息权等合法权益。

《劳动合同法》第31条只是规定用人单位严格执行劳动定额，这一原则性规定给用人单位确定劳动定额留下了巨大的操作空间。长期以来，劳动定额的制定方法多样化，缺乏规范性和统一性，劳动定额过高已经成为普遍的现象。用人单位通过制定不合理不科学的劳动定额标准，使劳动者无法在法定的标准工作时间内完成工作任务，不得不通过延长工作时间来完成工作任务。

上个世纪九十年代以前，劳动定额管理是由国家劳动保障部门会同企业主管部门进行的。随着我国市场经济体制改革的逐步推进，专门负责制定劳动定额标准的和管理的部门消失，劳动定额的管理基本处于无序状态。目前，由于管理部门的缺失，在劳动定额的制定上，企业随心所欲、随意调整、无人过问，劳动定额管理处于一种放任自流的状态，给企业违规、最大限度地攫取职工的创造能量，获得更大的利润空间提供了机会。

2．涉及延长工作时间的劳动争议案件激增且裁决难度大

自《劳动合同法》和《劳动争议仲裁法》实施以后，各地劳动争议案件呈“井喷”的现象。2008年全国法院新收一审劳动争议案件29.55万件，较2007年增长95.3 ％ ; 2009年新收31.86万件，同比增长7.82％ ;2010年1-10月新收已逾25万件。这些大量的劳动争议纠纷案件，呈现出数量膨胀化、内容复杂化、区间多样化、诉讼群体化和难度增大化的特点。[7]由于用人单位长期不执行国家工时制度，超时工作后又未支付加班工资，在解除或终止劳动合同时，劳动者算总账，多数诉求的加班时间为一年至五年，部分案件要求返还长达十年以上的加班费。而且，加班费的标的数额大，绝大多数在几万元至几十万元之间，这样的案子不仅调解空间小，裁决难度大，而且其个案的示范效果很容易产生轰动效应而引发集体争议。

3．劳动行政部门监察不力

对于实践中大量存在的违法延长工作时间的现象，应当由政府部门解决处理，劳动行政监察是处理这一问题的首要部门。然而，至少以下两个方面的因素制约了我国劳动行政部门执法的力度：

（1）法律赋予劳动行政监察部门过大的自由裁量权。根据《劳动法》第44条的规定，用人单位安排劳动者加班的成本是很高的，如果用人单位都依照法律的规定支付给劳动者加班费，从经济成本上考虑，用人单位并不会安排劳动者进行成本更高的加班。然而，我国现有法律赋予了劳动行政监察部门过大的自由裁量权，使得用人单位违法延长工作时间是否承担法律责任大部分由劳动行政监察部门
······