一、我国农村养老保障的制度变迁

任何一项制度都是建立在一定的社会基础之上，并随着该基础的变化而不断作出调整，以满足新形势发展的需要。对于我国农村养老保障制度而言，其大致经历了五个阶段的发展与变迁，内容涉及保障主体、保障对象、保障水平以及保障模式等多个方面，充分体现了我国农村养老保障制度在不同时期、不同语境中所展现出的不同侧面。

(一)农村养老保障制度的五个类型

经梳理，新中国成立至今，我国主要推行和确立了如下五个养老保障制度：(1)“家庭养老”制度，概括地说，是“在家养老”和“子女养老”的一种结合。在中国，家庭养老通常被解读为由子女供养，并且更多的是指来自儿子的赡养。1950年新中国颁布的《婚姻法》第13条明确规定子女对于父母有赡养扶助的义务，这是我国首次以法律的方式对家庭养老模式予以肯定和确认。(2)“特殊人群保障”制度，主要是指针对那些特殊群体进行照顾和优抚的制度。譬如，1950年后内务部相继制定了《革命残废军人优待抚恤暂行条例》、《革命军人牺牲、病故褒扬抚恤暂行条例》、《农村灾荒救济粮款发放使用办法》，把那些革命残废军人以及无劳动能力、无固定收入、无依无靠的孤老残幼等人群纳入救济范围。{1}(P103-104)(3)“五保供养”制度，指国家对农村的老、弱、孤、寡、残社员，给予保吃、保穿、保医、保住、保葬(儿童保教)五个方面的保障。{2}(P106-108)1956年中央出台的《1956—1967年全国农业发展纲要》和全国人大通过的《高级农业生产合作社示范章程》都对此作了较为明确的规定。(4)“旧农保”制度，是指一种“以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策支持”的养老保障模式。{3}(P432-435)1986年民政部在江苏省沙洲县召开“全国农村基层社会保障工作会议”，开始着手试点农村养老保险制度，经过几年的实践摸索，民政部于1992年颁布《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，正式将该制度在全国予以推行。(5)“新农保”制度，是指一种实行“个人缴费、集体补助、政府补贴”相结合的新型养老保险模式。2009年国务院出台《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定在全国开展新型农村社会养老保险试点工作。2010年全国人大常委会通过《社会保险法》，明确规定国家建立和完善新型农村社会养老保险制度。{4}(P30-39)2014年国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，尝试建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。

(二)农村养老保障制度的发展脉络

审视我国农村养老保障制度的变迁历程，可以获知，其背后隐藏着深刻的观念依据和经济基础。中国是一个有着数千年历史的农业国家，自给自足的小农经济使家庭养老成为传统农村社会的主要养老方式。汉代以来，儒家又成为治国理政的主导思想，其将“孝悌”看作仁政之本。自此，敬老、爱老、养老的观念便牢固地根植于家庭，风行于社会，{5}(P58-60)“养儿防老”、“父母在、不远游”、“百行孝为先”等都是孝道伦理在人们日常生活中的反映。新中国成立后，随着“三大改造”的顺利完成，计划经济体制正式确立。在这一制度框架内，无论是“特殊人群保障”制度，还是“五保供养”制度都仅仅是一种依靠农村集体对特殊对象进行的一种临时性救济，而非规范性社会保障制度。这些措施与当时的土地政策、集体化生产、城乡二元结构以及高度集中的平均主义分配政策密切相关，具有极大的局限性，难以从根本上解决农村养老问题。十一届三中全会以后，国家在农村大力推行家庭联产承包责任制，原有的农村养老保障体制业已丧失了其赖以存在的经济基础。同时，老龄化进程的加快、计划生育政策的推行以及外出务工人员的日益增多，都促使着我国农村保障体制必须作出相应的调整和变革。据此，国家开始探索建立农村养老保险制度，相继开展了试点活动并制定了相关方案。然而“旧农保”政策依然以个人和家庭经济为基础，没有在责任主体上实现更多的突破，一些政策措施还都在摸索当中，不够成熟。

总之，我国农村养老保障制度从萌芽阶段、到摸索阶段、再到逐渐完善，经历了多重变迁，即养老保障的责任主体从单一的家庭发展到个人、集体和国家多个方面，保障对象由原来的单一群体发展到了多元群体，相应的纯家庭养老模式也逐渐向多元化方向演变。进入21世纪以来，我国经济持续稳定发展，财政收入不断增加，农民养老保险意识也日渐增强，这都为我国政府重新审视自身责任和义务，建立新型的养老保险制度提供了可能，凸显国家责任的“新农保”政策也就应运而生。

二、中国农村养老保障制度的法理困境

“虽然，巨大的变革并不是由观念单独引起的，但是没有观念就不会发生变革。”{6}(P24)纵观我国农村养老保障制度的深刻变化，其每一阶段无不渗透着国家农村养老保障观念的演进。总体而言，我国现阶段的农村养老保障制度在观念层面主要存在如下几个法理困境。

(一)重生存权，轻发展权

人权是指人作为人应当享有的基本权利，普适性与道义性构成了它的两个基本特征。“人权是人维持生存和过体面生活的必要条件……在一切存在着人的时代和地域，都存在着对人权的要求。”{7}(P167)在当今的国际社会，尊重和保障人权业已发展成为一项基本的道义原则，亦是评判各国制度与政策优劣的重要标尺。虽然，在具体的实践层面，有关“人权”的具体内涵和构成要素，各国表述不一，存在较大差异，但是把生存权和发展权纳入人权之范畴，已经在世界范围内达成了越来越广泛的共识。早稻田大学大须贺明教授认为：“生存权的目的，在于保障国民能够像人那样的生活，在实际社会生活中确保人的尊严；其主要是保护帮助生活贫困者和社会经济上的弱者，发展权是个人、民族和国家积极、自由和有意义地参与政治、经济、社会和文化的发展并公平享有发展所带来的利益的权利。”{8}(P152)由此言之，我国的农村养老保障制度也理应经历一个从解决人的生存权到解决人的发展权的过程，最终给予两者同等之保障。

然而，反观我国实践，在新中国成立初期，无论是“家庭养老”制度，还是“五保供养”制度，抑或是对军烈属的特殊优抚政策，都仅仅着眼于对人基本生存问题的解决，亦大都只针对一些农村特殊困难主体，而没有将覆盖面推广到全体农民。比如，在集体经济时期尤其是人民公社时期，农村实行的是一种集体劳动、按需分配的集体经济活动方式。这种形式看似公平，也能解决人的部分温饱问题，但是其局限性决定了它不能够从根本上解决人的生存权问题。即使到了“旧农保”或“新农保”时期，虽然国家参与力度有所提升，但其首要目的还是为了解决广大农民的生存权问题，而对生存问题外的发展权之保障却并不高。在整个农村养老保险资金的筹集中，个人缴费仍然占据着主导地位，最终也导致整个保障水平也不是太高，与预期相去甚远。{9}(P90-94)另外，现今的养老保险实行的是自愿参与原则，缺乏强制性，覆盖面也就难免过于窄小。

(二)重个体公平，轻群体公平

作为一种理论，公平价值对于不同的对象会表现出不同的侧面，主要涵盖个体公平和群体公平两个方面。个体公平指群体内的每个个体之平等，群体公平则是指不同群体间的平等。由此观之，作为一种社会保障制度，我国农村养老保障体系不仅要追求一种群体内的个体公平，更要在实现群体公平的目标上下足功夫，亦即在城乡养老保障统筹上做出努力。

可是，我国农民作为一个群体而存在，不但是职业分工的必然显现，也是我国长期形成的城乡二元结构之结果，这种群体间的差异无疑会对我国城乡养老保障制度的构建造成些许影响。对比两者的养老保障制度，可以清晰地看到它们之间的不公平性。从保障方式上来看，城市居民是国家养老或单位养老，而农村则是家庭养老与集体养老相结合的方式；从保障对象上来看，城市居民几乎被全部强制覆盖，而农村居民则遵循自愿参保原则；从资金来源上来看，城市居民养老基金主要来源于国家和单位共担，而农村养老基金则由个人缴费、集体补助以及政府补贴构成；从统筹范围上来看，城市居民实行省级统筹，而农村居民则大都实行县级统筹。{10}(P12-28)总之，以上这些皆反映了我国现今农村养老保障制度过于注重追究个体公平，却忽视了城乡群体间的公平，这显然是不合时宜的。

(三)重权利，轻义务

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