一、引言

根据我国《安全生产法》第九条[1]的规定，我国生产安全监管主要通过政府运用行政检查、行政许可、行政处罚、行政强制等刚性手段实现。这种以支配—服从为核心的监管制度设计存在明显缺陷：一是决策机制不透明，公众参与渠道有限，导致政策的可接受度和知晓率低下。二是过度倚重政府的强制功能，忽视相关方的配合与协作，不利于激发企业和员工的自我安全管理能力。三是导致政府监管常常处于一种“任性”状态，对企业、雇主及其他相关方的利益缺乏相应保障。[2]与我国对安全生产实行单一政府监管模式不同，市场经济发达国家普遍建立了由政府部门、雇主组织和工人组织的代表共同处理有关劳动基准关系的重大问题，维护劳动者生命健康权益的机制（以下简称“三方机制”）。政府、雇主组织和工人组织是劳动关系中的三方主体，三者所追求的目标并不相同，利益也不完全相同，协调劳动关系的最主要问题就是平衡三方利益。“三方机制”具有多方参与、集体协商、决策民主、利益兼顾等特色，有利于协调不同主体的利益冲突。我国于1990年批准了《三方协商促进实施国际劳工标准公约》（1976年第61届国际劳工大会通过），并在我国《工会法》《劳动争议调解仲裁法》中初步建立了“三方机制”，但该机制主要用于解决劳动争议问题，并不涉及职业安全与健康。[3]

矿山行业历来是职业安全与健康事故高发的领域，也是我国安全监管的重点。据统计，2014年全国矿山行业共发生生产安全事故1043起，造成1571人死亡，分别占工矿商贸行业全部生产安全事故发生数量和造成死亡人数的18.1％和21.8％。[4]在矿业领域建立“三方机制”，推动政府、雇主组织和工人组织三方就涉及职业安全与健康的重大问题进行积极对话、协商和谈判，不仅有利于预防和减少生产安全事故和职业病伤害，有利于保护职工的财产安全和生命健康权益，而且会促进政府部门关于生产安全的决策更加科学化、民主化，增强行政的效能，增进全社会的共同利益。基于此，笔者认为，在目前修订我国《矿山安全法》之际，应考虑在该法中增设“矿山职业安全与健康‘三方机制’”一章，强化矿山职业安全与健康监管。

二、国外“三方机制”的主要模式述评

1.国外“三方机制”的主要模式

“三方机制”作为协调劳动关系主体不同利益的基本制度，早在1848年就在法国出现，经国际劳工组织（InternationalLaborOrganization，简称ILO）大力提倡，目前已经成为一种国际劳工标准，被世界上大多数国家所采用。总结国外“三方机制”的实践经验，大体可以归纳为三种模式。

第一，对话协商模式。在这种模式下，政府、雇主组织和工人组织三方通过对话、协商，对关涉各自利益以及共同关心的问题进行研究，制定各方均可接受的劳工政策和标准。ILO作为专门处理劳工问题的联合国机构，是一个典型的三方组织，由成员国政府、雇主代表和工人代表组成，三者作为平等的主体进行对话、协商，对涉及劳动者体面、健康劳动的相关问题寻求解决方案。三方代表通过 ILO的国际劳工大会、理事会和劳工局进行对话，结果直接反映在ILO制定的职业安全与健康政策、标准和行动计划中。1919年以来，ILO全体大会已经通过了《关于职业安全、健康和工作环境的公约》《促进职业安全与卫生框架公约》等重要公约。对话协商模式在一定程度上影响了 ILO各成员国的职业安全与健康决策及其执行机制，并推动了世界职业安全与健康立法技术变革，包括从规则向政策、从详细标准到综合标准、从刚性规定向比较灵活的规则转变。

第二，咨询指导模式。在这种模式下，政府、雇主和雇员三方代表主要为国家职业安全与健康监管机构提供立法、执法和政策制定方面的意见、建议，分析面临的形势和问题并对相关工作进行指导。采用该模式的代表性国家是美国和南非。美国依据1970年《职业安全与健康法》设立了国家职业安全健康咨询委员会（National Advisory Committee for Occupational Safety and Health，简称 NACOSH），该委员会是一个三方机构，由13名成员组成，包括2名监管代表、3名工人代表、2名职业健康代表（美国卫生和公共服务部长任命）、2名职业安全代表和4名公众代表（美国卫生和公共服务部长任命其中2名），美国劳工部长任命其中一名成员作为委员会主席。NACOSH主要负责向美国劳工部长、美国卫生和公共服务部长提供督促职业安全与健康法规执行的咨询和建议，内容包括如何公平、富有效率地执行职业安全与健康法规；相关管理事项；有助于减少工伤和职业病的活动等。南非依据1996年《矿山健康与安全法》设立了矿山健康与安全委员会（MineHealth and Safety Commission，简称 MHSC），由5名矿主代表、5名矿工代表、4名政府部门代表组成（其中矿山监察局局长担任委员会主席），下设法规咨询委员会、职业健康咨询委员会和研究咨询委员会。MHSC的职责包括：向政府提供矿山健康与安全方面的意见和建议；协调常设委员会的活动，接受常设委员会提交的报告；与采矿资格管理局就健康与安全事宜保持联络；与其他相关法定机构就健康与安全事宜保持联络；促进采矿业健康安全发展；对矿山安全状况进行审查等。

第三，协调监督模式。在这种模式下，政府、雇主和雇员三方代表组成独立机构，直接组织制定和实施职业安全与健康政策，开展全国性立法，进行相关协调和监督等。采用该模式的国家以澳大利亚为代表。澳大利亚根据2008年《职业安全委员会法》成立了职业安全委员会（Safe Work Commission，简称SWC），该委员会自2009年11月1日起成为独立的法定机构，主要依据联邦政府理事会2008年7月签订的“联邦政府与州政府间职业安全与健康合作协议”进行运作。 SWC是一个典型的三方机构，由联邦和各州（地区）政府代表、工人代表、雇主代表组成，主要职责共14项，包括：制定有关职业安全与健康和工人赔偿的全国性政策；制定有关职业安全与健康的示范法和相关实施条例；制定和修改有关职业安全与健康的行为准则；进行相关数据统计分析和基础研究；向部长会议提出建议；开展对外交流与合作；管理有关职业安全与健康的其他事务；等等。还有一些国家建立了类似于 SWC的职业安全与健康机构，如波兰设有劳动保护委员会，由议员代表、工会代表、雇主组织代表和专家组成，主要职责是对国家劳动监察局的工作实施监督；瑞士的三方机构——联邦职业安全协调委员会除了制定职业安全与健康法，还负责协调国家工伤保险机构与经济事务秘书处以及各州劳动监察局的关系。

2.国外“三方机制”的主要特点

第一，三方主体的结构基本相同，人员比例略有差异。尽管体制不同，但各国三方机构通常包括来自工人组织的代表、雇主组织的代表和政府部门的代表。三方主体的地位大同小异，人员组成略有不同（见表1）。在三方代表的选取上，各国通常会考虑其知识背景以及在职业安全与健康方面的经历。代表大多实行聘任制，任期有所不同。

表1部分国家职业安全与健康三方机构的人员组成

第二，“三方机制”作用领域基本相同，但机构运作方式各异。国外“三方机制”为政府监管发挥了参谋和助手的作用，其作用领域集中在四个方面：一是为政府提供职业安全与健康方面的政策咨询和建议；二是推动职业安全与健康立法；三是开展职业安全与健康方面的研究；四是参与和协调有关职业安全与健康的活动。澳大利亚的情况比较特殊， SWC的主要职责是制定政策和推动立法，其行为带有一定的强制性。在机构运作方式上，除 ILO外，国外三方机构大多采取委员会制，通过定期召开会议等方式运行。以NACOSH为例，该机构每年要召开2—4次会议，会议记录予以保存以备公众查询。

第三，“三方机制”依法建立，其运行比较规范且向公众开放。国外职业安全与健康三方机构的设置、职能、人员构成、经费来源等均有法律依据，如NACOSH的经费来源于美国职业安全健康监察局， MHSC的经费来源于南非矿产资源部，SWC的经费来源于澳大利亚就业、教育和劳动关系部，这体现出政府严格依法行政的特点。此外，各国还制定了三方机构的章程和相应的工作计划。国外“三方机制”具有开放性的特点，三方机构的相关会议和文件向公众开放。如美国职业安全健康监察局通过官方网站发布 NACOSH的会议通告，公民可以通过邮件或在线提交个人意见。

3.国外“三方机制”总体评价

总的来看，作为调节劳动基准关系的重要手段，“三方机制”是经济社会发展到一定阶段的产物，其形成和发展具有历史必然性和现实合理性。一方面，三方机构的代表来自不同领域，拥有不同学科的专业知识，弥补了政府部门专业知识的不足，起到了思想库的作用，为政府科学决策提供了强有力的支撑。另一方面，非营利性、开放性和第三方的特点，决定了三方机构提出的意见和建议比较客观公正，保证了政府决策的可接受性，有利于减少行政执法和政策执行的阻力。国外“三方机制”在发展过程中也面临一些问题和挑战。在ILO的推动下，“三方机制”虽取得了长足进展，但大部分集中在欧美一些工业发达国家且主要是由解决劳资关系问题的机制拓展而来，发展中国家是否适用值得研究。此外，在政府监管机构之外增设一个三方机构，不仅可能出现新设机构与现有机构的协调、摆位等矛盾，还可能带来行政成本和工作效率方面的问题。实际上，“三方机制”的作用效果在很大程度上取决于决策者的态度，并与机制本身的松散程度密切相关。有批评者认为，ILO的执行机制中缺乏真正有效地保护劳工权利的条款，该执行机制与国际人权法的执行机制一样显得疲软无力，不能令人满意。

三、我国矿山职业安全与健康监管现状及《矿山安全法》修改建议

1.我国矿山职业安全与健康监管现状

我国幅员辽阔，矿山数量庞大，矿业历来是安全监管的重点和难点。据笔者调研统计，截至2010年年底，我国共有各类煤矿13380处、非煤矿山75937处、尾矿库11946处。以非煤矿山为例，不但矿种多，而且从事开采的是大量的中小企业，安全保障能力较差，容易发生生产安全事故。为了应对复杂的矿山安全形势，我国各级政府一直对矿山安全保持着严加监管的态势。但在相当长一段时期内，受全能主义治理思想影响，我国矿山安全工作被简单地定位为政府执法＋企业守法。在这种背景下，政府将行政权力的触角几乎延伸到了每个角落，在遵行《矿山安全法》《煤矿安全监察条例》《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》等法律、法规和强制性标准的前提下，政府安全监管部门通过日常检查、“三同时”审批、发放许可证、责令停产整顿等手段监督义务人执行有关安全生产的法律规定，对违犯规定的义务人实施严厉的行政处罚措施。受职业病潜伏周期长、危害发生不明显等因素影响，长期以来，我国矿山职业健康监管工作一直未受到应有重视，虽然2006年国家将卫生部门承担的矿山职业健康监管职能划转到安全监管部门，加大了矿山职业健康监管力度，但实践中相关工作的开展还需要借助于部门之间的联席会议，面临较大困难。此外，受制于立法滞后等因素，实践中矿山职业健康方面的日常检查、行政许可等工作均与安全生产分开进行，不但增加了企业负担，而且影响工作效率。

2.我国《矿山安全法》存在的问题

与国外对矿山职业安全与健康进行统一立法不同，我国采取的是对安全生产与职业健康分别立法的模式，矿山安全生产适用《矿山安全法》，矿山职业健康适用《职业病防治法》。由于立法背景等已经发生变化，这两部法律中的许多内容亟待修订，以适应当前工作的需要。以《矿山安全法》为例，该法制定、实施于20世纪90年代，立法目的主要是防止矿山事故，时至今日，矿山安全立法的目的和调整对象、矿山安全监管机构等都发生了很大变化，《矿山安全法》的滞后性越来越凸显。（1）矿山安全监管机构已经调整。根据《矿山安全法》第四条，县级以上各级人民政府劳动行政主管部门对矿山安全工作实施统一监督，实践中，这一监管主体早已被各级人民政府安全生产监督管理部门所取代。（2）《矿山安全法》的规制内容和手段滞后。《矿山安全法》的适用对象是固体矿山，主要针对大型国有矿山企业，对于近几年发展起来的大量私营小型矿山、液态和气态矿山缺乏相应的规制手段。同时，《矿山安全法》的内容没有体现地下矿和露天矿的不同特点，存在“一刀切”的现象；缺乏与职业健康相关的内容，不利于对劳动者的安全与健康进
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