失独老人作为一个被忽视的特殊群体，因“失独者进京申请国家补偿，称无力承担计生风险，希望国家可以建立相应的保障制度”{1}的报道而使他们为公众所知。我国从2016年1月1日起全面实施二孩政策，失独家庭数量的增长将得到有效的遏制，但独生子女群体仍将长期存在。据中国社会科学院人口预测专家王广州运用人口抽查数据和计算机仿真模型估算的结果看，2015年，全国独生子女约有1.76亿人。{2}由此可见，失独老人的社会保障难题也将长期存在，因此，将失独老人纳入社会特殊保障群体，满足其社会保障需求就显得日益迫切。

失独老人是指按照国家计划生育政策的规定只生育了一个孩子，而这个孩子却因意外或疾病等原因离世，没有再生育或领养子女的老人。对于这些老人而言，如何对他们的养老予以制度上的保障，是一个应该引起全社会关注的重大问题。随着失独老人数量的增长，失独群体也可能成为一个不稳定群体，影响社会和谐，因此，加强对失独老人问题的关注与研究意义重大。{3}本文对南京市失独老人社会保障存在的现实问题、诉求与破解路径进行了分析，以期对完善失独老人社会保障政策和做好失独家庭的社会保障工作有所裨益。

一、南京市失独老人社会保障存在的现实问题

2010年5月到2015年5月，全国各地数百失独老人自发向政府相关部门递交权益诉求书，其诉求主要集中在社会救助薄弱、养老保障缺失、就医困难以及临终关怀不足等方面。2016年4月8日，数百名失独老人再次汇集在国家卫生和计划生育委员会(卫生和计划生育委员会以下简称卫计委)门前，要求将失独群体纳入国家法律保障体系之中；消除失独扶助政策的区域差异；各地的政府部门搭建直接面向失独群体的服务渠道；建立由政府部门主管的失独管理机构，承担失独老人赡养人的角色；从社区一级为失独老人建立档案进行精准扶助。

南京市政府针对失独老人社会保障问题做了大量的工作，但当前南京市失独老人面临的现实问题依然较多，截止到2016年，南京市卫计委统计的失独老人大约有6000人。以南京市Q区为例：经调查统计，截止到2016年底，全区失独家庭(女方49周岁以上)约有600多户达900人，他们的孩子由于生病、车祸、自杀等各种原因先于父母离世，这些人平均年龄约59岁。其中，49—60周岁的约500人，占55.5%；60—70岁的约300人，占33.3%；70—80岁的约80人，占8.8%；超过80周岁的约20人，占总数的2.2%。失独家庭人员职业分布广泛，老龄化趋势明显，身体状况堪忧。随着失独老人的增多，其社会保障问题也越发突出。

(一)经济窘迫，养老困难

一些失独老人在退休后工资收入下降，又失去了唯一子女的资助，生活比较艰难。姚兆余、王诗露(2014)对南京市鼓楼区的12名失独老人进行了深入访谈，其中，将近70%的失独老人表示生活来源主要是微薄的养老金，有91.7%的家庭月收入低于5000元，有16.7%的失独老人家庭月收入低于1500元。{4}对于失独老人而言，家庭的主要收入来源便是养老金和失独家庭的特别扶助金。2015年，南京市政府出台的《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的实施意见》规定：将年满60周岁的失独老人扶助金提高到每人每月700元，49-59周岁的失独老人扶助金提高到每人每月500元。但随着年龄的增长，失独老人健康状况日益下降，不仅在养老、就医等方面的支出费用持续增长，而且生活成本也在逐步增加，因而大部分失独老人在经济上还是遇到了困难。据南京市卫计委的统计，大约有54.96%的失独家庭月收入在2500元以下，5.83%的失独老人靠低保生活。仅Q区失独家庭中低保户就有20余户，低保边缘户约8户。如某街道失独老人赵某(离异)，59岁，无业，年收入仅6000元，低保户，患脑梗，长期治疗需要大量费用，生活无人料理。

(二)精神创伤，融入社会困难

家庭养老是我国现行的主要养老方式，独生子女的离世使老人老无所依，对生活万念俱灰，甚至不愿与人交往。据Q区卫计委的调查结果显示，失独老人大多患有抑郁症，有50%的老人曾想到过自杀。在Q区失独家庭中，患有慢性疾病的占43%，患重大疾病的占15.72%。大多数失独老人长期沉浸在丧子的痛苦之中，心理问题比较严重。一方面，失独老人在经历了独生子女离世的巨大悲痛后，即失去了精神上的依靠和寄托，心理变得脆弱、敏感，进而导致了严重的心理疾病。如Q区的徐某，儿子离世三年，至今她还保留着儿子穿过的衣服，儿子房间的设施基本没有动过，电脑中儿子的社交账号仍然由她在线更新；她搬了3次家，切断了与亲人、朋友的所有联系，始终无法摆脱失去儿子的痛苦。另一方面，失独老人还要承受来自外界的创伤，有些人把他们视为“不祥之人”而远离和歧视他们，不仅不关心帮助还用异样的眼光看待他们，这种来自外界的创伤使失独老人陷入了孤独无助的困境。因此，相对于经济窘迫，迫在眉睫的是对失独老人精神慰藉的缺失。

(三)失独家庭夫妻感情破裂、矛盾多发

独生子女对于维系父母婚姻关系起着重要的作用，是“倒三角形”家庭结构的重要支点，独生子女的离世会使家庭结构崩塌，夫妻间维系纽带断裂，甚至导致夫妻感情破裂或离异。{5}失独老人的年龄大部分在50岁以上，对于女性而言，这个年龄基本上很难再生育，而男性再生育的机会要相对多一些。因此，在失独家庭中，女性受到的心理创伤往往更大。有原配偶陪伴疗伤的，精神状况明显好过丧偶或者离异的失独者；对于再次生育子女或者再婚重组家庭的失独者而言，精神状况会明显好转。据Q区卫计委的调查结果看，失独家庭中离异、丧偶的分别占失独家庭总数的16.22%、18.13%。

失去独生子女不仅会使夫妻间矛盾恶化，而且会引起失独老人与离世子女配偶间的冲突。对于失独老人而言，虽然失去了独生子女，但孙辈是他们血脉的延续。能够随时探望孙子女或外孙子女，不仅满足了血缘的认同和亲情关爱的需求，也承载着他们对离世子女的思念，寄托对生活的希望。但在现实生活中，因为对“隔代探望权”缺乏明确的法律规定，他们的愿望往往难以实现。失独老人与离世子女的配偶间有时存在组建新家庭的隔阂、财产继承的争议、孙子女抚养的纠纷，失独老人探望孙子女或外孙子女往往受到阻碍，给老人的身心造成了再次的伤害。{6}

(四)失独老人就医困难，养老途径单一

我国传统的观念就是“养儿防老”，以家庭养老为主要途径，失去唯一子女，父母顿感老无所依。陈筠(2013)抽取了南京市的88户共159名失独老人进行了问卷调查，其中，非常担忧自己与配偶养老问题的失独老人占19.32%，比较担忧的占40.91%。{7}可以说，失独老人的养老问题是他们面对的最大难题。根据现有规定，入院就医、手术或是入住养老院都须由其直系亲属签字同意，因而失独老人会处于入院无人签字、后半生无人养老的恐慌之中。Q区的调查数据表明，失独老人中患有慢性疾病的占43%，患重大疾病的占14.6%。有98%的家庭在“需求”选项中选择要求相关部门“解决老无所养的后顾之忧问题”。{8}如W街道的周某某，儿子于2006年生病离世后，原本身强体壮的老伴不堪打击，也于2011年去世，只剩下了孤单无依的自己，而本人患高血压多年，健康现状令人担忧。有调查显示，这一群体的死亡率高达9.67%，远高于正常5‰的标准。养老就医是失独老人面临的最现实问题，因为主要依赖于传统的居家养老途径，所以，失去独生子女后那些行动不便、生活不能自理、经济条件不好、距离城区较远的失独老人，养老就医即更加困难。

(五)社会关爱救助体系不完善

失独老人对自己身份的界定是“苦命人”，是被社会抛弃的人。社会心理学家戈夫曼定义了“污名”这个概念，代表了一种个人认同与社会认同的断裂，“污名”的后果是将具有某些特质的人区分开来，{9}失独老人就是此类人群，他们希望找到“同命人”抱团取暖。因为社会对失独老人的了解缺失、关心不足，导致失独老人缺少社会关爱，从某种程度上说，失去子女就失去了唯一的情感寄托和生活希望，面临无人送终的窘境。因此，失独老人往往主动从社交群体中退出，夫妻间或失独老人间小范围抱团取暖。这种行为不仅加剧了他们与社会的断裂和相斥，也形成严重的社交障碍。方曙光(2013)用社会断裂理论分析了失独老人的社交现状，对合肥市290名失独老人进行了问卷调查、测评，结果表明，失独老人与社区、社会以及他人的联系断裂，难以在社会中产生自我认同感，难以回归社会。{10}因此，失独老人急需得到社区工作者和志愿者的援助，在心理上对其进行疏导，使失独老人重新燃起对生活的希望。

二、南京市失独老人社会保障存在问题之原因分析

通过对南京市失独老人社会保障现状的分析可知，要从根本上解决失独老人社会保障存在的问题，必须从深层次分析产生上述问题的原因。

(一)“养儿防老”的传统观念是失独老人社会保障问题产生的思想根源

我国的传统观念是“养儿防老”“家庭养老”，大多数父母都是依靠子女来安度晚年，在父母心里，子女是父母养老的唯一希望和精神寄托。一旦独生子女出现变故，父母就会失去养老希望，无论是经济上还是精神上都无法承受。失独老人的数量在日益增加，失独群体的生活、医疗、养老等困难也日趋严重。{11}当下，我国养老保障体系不够健全，但失独老人群体数量却日渐庞大，传统的“养儿防老”观念与老无可依的现状形成了鲜明反差，已成为一对突出的社会矛盾。

(二)法律法规及制度缺失是失独老人社会保障问题产生的根本原因

我国有关失独老人养老保障的法律法规不完善。《中华人民共和国人口与计划生育法》第二十七条规定：“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。”但如何解释“必要的帮助”？由哪一部门实施帮助？如何实施帮助？解决这一系列问题缺乏具体的法律依据。因此，在实际执行过程中存在一定的困难。2012年《国家人口发展“十二五”规划》明确提出：“积极探索为独生子女父母、无子女和失独老人提供必要的养老服务补贴和老年护理补贴。”这里的“必要”和“补贴”如何解释？标准和类型是什么？应该由哪个部门负责？同样也缺乏明确的规定。

社会救助立法是保障失独老人权利的有效手段，但我国在对失独老人社会救助权的立法保障方面不够完善。不仅立法层次普遍较低，而且立法体系也不健全，缺少整体的立法规划。2012年，全国人大常委会修改的《老年人权益保障法》增加了“国家建立和完善计划生育家庭老年人扶助制度”的规定，对失独老人的养老问题予以制度上的保障。另据2013年《中国老龄事业发展报告》显示，2012年，我国有100万失独家庭，共67.1万人领取特别扶助金，其中失独的对象40.7万人。2013年，《国家卫生计生委等5部门关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》明确要求，将女方年满49周岁的独生子女死亡家庭的特别扶助金提高到城镇每人每月340元，农村每人每月170元。2016年4月，财政
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