【裁判要旨】养老保险缴费年限是人社部门核定退休养老待遇的重要依据之一，缴费年限包括实际缴费年限和视同缴费年限。视同缴费年限有多种情形，涉及对特定历史政策的具体理解，需要明确特定概念的含义如工龄、连续工龄、工作年限等。此类行政案件的审理较为复杂，政策性文件尤其是历史久远但又仍现行有效的规定较多，讲究时代背景的特征较为明显，在法律适用与理解方面往往容易出现争议。在审理过程中，人民法院应当全面梳理退休养老相关法律规定及政策文件，准确掌握相关概念的特定含义及其彼此之间的关系，按照退休养老制度及其法律精神，针对退休职工的具体情形作出处理。

□案号一审：(2015)宁行初字第138号二审：(2016)苏行终174号再常审查：(2016)最高法行申3962号

【案情】

再审申请人(一审原告、二审上诉人)：贾某。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)：江苏省人力资源和社会保障厅。

贾某于1953年11月出生，1972年12月应征人伍，1988年1月转业至江苏省沛县人民银行工作，1998年调人沛县农村信用联社工作。2013年1月，因贾某年届60周岁，沛县农村信用合作联社为其办理退休手续，并将贾某退休的相关材料报送省人社厅审批。省人社厅于2013年1月14日在《江苏省企业职工退休审批表》(第一次)上加盖企业退休审批专用章，批准贾某于2013年11月退休。该审批表上载明，贾某参加工作时间为1972年12月；工作简历描述为：“1972.12-1975.06,2326部队后勤修理所，1975.07-1987.12,83423部队后勤修理所，1988.04—1998.01，沛县人民银行，1998.01至今沛县农村信用联社”；本人意见栏为贾某签名；单位意见栏加盖了沛县农村信用合作联社的公章。后在办理基本养老保险待遇核定手续中，江苏沛县农村商业银行股份有限公司(原沛县农村信用合作联社)发现贾某漏缴1998年6月至2000年12月的基本养老保险费，向江苏省农信社联合社(以下简称省联社)报告予以补征缴。江苏沛县农村商业银行股份有限公司另向省联社报告，因贾某被刑事处罚，单位未为其缴纳2003年8月至10月的基本养老保险费。因贾某拘役期满后未正常上班，单位未为其缴纳2003年11月至2004年5月的基本养老保险费。后省人社厅于2014年7月7日在《江苏省企业职工退休审批表》(第二次)上加盖企业退休审批专用章，批准贾某于2013年11月退休。该审批表上载明，贾某的参加工作时间为1995年1月，退休时间为2013年11月。工作简历描述为：“1972.12-1975.06,2326部队后勤修理所，1975.07-1987.12，83423部队后勤修理所，1988.04-1998.01沛县人民银行，1998.01至今沛县农村信用联社”；本人意见栏为贾某签名；单位意见栏加盖了江苏沛县农村商业银行股份有限公司的公章。贾某不服该退休审批中认定的参加工作时间，向法院提起行政诉讼。另查明，2003年9月26日，江苏省沛县人民法院作出(2003)沛刑初字第280号刑事判决，判决贾某犯企业人员受贿罪，判处拘役6个月(自2003年4月17日起至2003年10月17日止)，没收非法所得25000元。一审庭审中，贾某认可其养老保险待遇已实际核发。省人社厅陈述，江苏省企业职工退休审批表系通用表格，实践中，该表格所适用的对象和范围不限于企业职工。对于非企业职工或者不具备可以视同缴费年限条件的对象，“参加工作时间”的实际含义为参加养老保险的开始缴费时间。本案所涉审批表中“参加工作时间”的实际含义为贾某开始缴纳养老保险费的时间。

【审判】

江苏省南京市中级人民法院一审认为：因江苏沛县农村商业银行股份有限公司为原行业统筹企业，省人社厅作为省级劳动行政部门，具有对贾某退休进行审批的法定职权。国务院国发〔1978〕104号《关于工人退休、退职的暂行办法》第一条第(一)项规定，全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人中，男年满60周岁，女年满50周岁，连续工龄满10年的，应该退休。《江苏省企业职工基本养老保险规定》第十七条规定，参保人员因各种原因停止工作或者失业而间断缴费的，其间断缴费前后的实际缴费年限累计计算。第十八条规定，参保人员享受基本养老保险待遇应当同时具备以下条件：(一)达到国家、省规定的退休年龄；(二)用人单位和参保人员均按照规定足额缴费；(三)缴费年限15年以上，或者1998年6月30日前参加工作并参加基本养老保险，2008年6月30日前达到退休年龄且缴费年限在10年以上。《江苏省企业职工基本养老保险规定实施意见》第十三条第一款、第二款、第三款规定，《江苏省企业职工基本养老保险规定》所称的缴费年限指实际缴费年限、视同缴费年限和折算缴费年限。实际缴费年限为当地实行企业职工基本养老保险或退休费用社会统筹后，用人单位和参保人员足额缴费的年限。视同缴费年限为当地实行企业工基本养老保险或退休费用社会统筹前，参保人员按照国家和省规定计算的连续工龄。(59)内人事福字第740号《内务部关于工作人员曾受过开除、劳动教养、刑事处分工龄计算问题的复函》(以下简称《内务部复函》)第一条规定，工作人员受过开除处分或者刑事处分的，应当从重新参加工作之日起计算工作年限，他们受处分以前的工作时间和参加工作以前主要依靠工资为生活来源的劳动时间，可以计算为一般工龄。如果情节较轻，经过任免机关批准的，受处分以前的工作时间，也可以合并计算工作年限。本案中，根据贾某的履历等相关材料，贾某于1972年参军人伍，后转业至企、事业单位，于2013年达到退休年龄，其享受养老保险待遇的缴费年限应当根据相关法律法规及政策规定予以计算。根据贾某的工作情况及实际缴费情况，在计算其应享受养老保险待遇的缴费年限中，存在视同缴费年限和实阮缴费年限。根据《江苏省企业职工基本养老保险规定实施意见》第十三条第二款的规定，视同缴费年限应是企业职工基本养老保险或退休费用社会统筹前符合国家和省规定而计算的连续工龄，故能够构成视同缴费年限的前提为职工具有符合规定的连续工龄。贾某于2003年4月至2003年10月被判处刑事处罚，根据《内务部复函》的规定，贾某受到刑事处分，且不存在经过任免机关批准受处分前工作年限可以合并计算的情形，故其受刑事处分前参军以及参加工作的年限可算为一般工龄。故省人社厅在审查了相关审批材料后，对贾某刑事处分前的工龄不予认定，并按实际缴费年限作出退休的审批决定，符合法律、法规的相关规定，程序亦无不当。综上，贾某要求撤销被诉退休审批决定的诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，不予支持。依照行政诉讼法第六十九条之规定，驳回贾某的诉讼请求。

贾某不服一审裁定，向江苏省高级人民法院提起上诉。

江苏高院二审认为，根据《内务部复函》第一条规定，于受过刑事处分的，如果情节较轻，经过任免机关批准的，受处分以前的工作时间，可以合并计算工作年限。本案中，贾某于2003年4月至2003年10月被判处拘役6个月，且其档案中没有任免机关对其受处分前工作年限可以合并计算的批准材料，故根据上述规定，其受刑事处分前的工作时间，不能计算为连续工龄，亦不能视同缴费年限。省人社厅在审查了相关材料后，对上诉人贾某受刑事处分前的工龄不予认定，并按实际缴费年限认定贾某参加工作时间并无不当。综上，贾某的上诉理由和请求依法不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照行政诉讼法第八十九条第一款第(一)项规定，驳回上诉，维持一审判决。

贾某不服一、二审判决，向最高人民法院申请再审。

最高人民法院在审查阶段查明：在本案一审的审理过程中，省人社厅答辩称其作出涉案退休审批表的法律依据之一为《全国总工会关于因贪污刑满后又回原单位工作其工龄计算问题的复函》(以下简称《全国总工会复函》)。在二审开庭审理后，贾某提交了其退休单位江苏省沛县农村商业银行股份有限公司向江苏省高级人民法院出具的情况说明，表明该单位鉴于贾某的犯错情节较轻且没有给单位造成经济损失，同意恢复上班并按照1972年人伍起计算工龄为贾某发放工资和缴纳保险费用。前述决定系该单位当时的领导班子研究后作出。同时，贾某提交了其2006年8月份工资单和2007年9月份工资单，表明2006年计算的工龄年限为35年，2007年计算的工龄年限为36年。

最高人民法院认为：按照正当行政程序的基本要求，行政机关作出影响行政相对人权利义务的行政行为时，必须充分保护行政相对人的知情权和申辩权，告知作出行政行为的事实根据和法律依据，并充分听取行政相对人的申辩意见。被诉行政机关必须向人民法院提交作出行政行为时所依据的规范性文件。本案中，省人社厅作出被诉退休审批决定时，所依据的规范性文件为《全国总工会复函》，并提交给一审法院作为被诉行政行为的法律依据，《全国总工会复函》适用的对象是职工贪污而被判处刑罚的情形，而贾某系因企业人员受贿罪被判处刑罚，省人社厅依据《全国总工会复函》作出被诉退休审批决定，属于适用法律错误。

省人社厅在作出被诉退休审批决定时，未以《内务部复函》为法律依据，亦未查实贾某应属于《内务部复函》所规定的具体情形，属于主要证据不足。且导致贾某不能针对《内务部复函》的规定，有效进行申辩并收集相关证据。贾某在被诉退休审批决定作出后，为主张自身的合法权益而收集的相关证据，人民法院应当予以审查。贾某提交其退休单位出具的情况说明以及两份工资单，因省人社厅未提供有效证据否定其真实性，可以作为有效证据予以采信。

根据《内务部复函》第一条规定，工作人员受过刑事处分的，应当从重新参加工作之日起计算工作年限，但如果情节较轻，经过任免机关批准的，受处分以前的工作时间，也可以合并计算工作年限。关于“情节较轻”与“任免机关批准”，《内务部复函》并未进一步予以明确，应当根据公平合理原则，结合具体情况予以认定。关于情节的轻重，应当根据工作人员的过错程度、危害结果、处罚种类等情形予以判断。关于任免机关批准，《内务部复函》并未明确特定的批准形式或要求，因而属于任免机关的自主权。贾某属于企业人员，其任免机关为所在企业。贾某因企业人员受贿罪被判处拘役6个月，其所在单位已出具情况说明，认为贾某的犯错情节较轻且没有给单位造成经济损失，经当时单位领导班子研究决定，同意贾某在单位继续工作，并按照1972年人伍起计算工龄发放工资和缴纳保险费用，可以认定其所在单位已经实际批准并认可贾某处分以前的工作时间为工作年限。因此，贾某属于《内务部复函》规定的“情节较轻，经过任免机关批准的，受处分以前的工作时间，也可以合并计算工作年限”的情形，省人社厅作出的被诉退休审批决定属于事实不清。据此，本案被诉行政行为的主要证据不足、适用法律错误，原审判决驳回贾某的诉讼请求，不符合法律规定。

综上，贾某的再审申请符合行政诉讼法第九十一条规定的情形。依照行政诉讼法第九十二条第二款之规定，最高人民法院裁定指令江苏省高级人民法院再审本案；再审期间，中止原判决执行。

【评析】

一、退休养老待遇的核定要素

根据社会保险法等法律规定，领取退休养老待遇主要有两个条件：一是退休年龄，一是缴费年限。退休年龄的规定较为明确，通常按照退休职工的性别和劳动工种等因素即可直接确定。因此，缴费年限的确定是核定养老保险金额的关键所在。原劳动部办公厅《关于印发〈职工基本养老保险个人账户管理暂行办法〉的通知》(劳办发[1997]116号)规定，缴费年限包括实际缴费年限和视同缴费年限；视同缴费年限，指参保职工实际缴费年限之前的按国家有关规定计算的连续工作年限；实际缴费年限，指职工参加基本养老保险后，按规定足额缴纳基本养老保险费的年限.视同缴费年限与实际缴费年限之和，扣除重复计算部分后属于累计缴费年限，即作为核定退休待遇要素之一的缴费年限。相比而言，实际缴费年限的确定较为直观，按照是否实际、足额缴纳养老保险费用确定即可。而视同缴费年限的确定较为复杂，需要根据特定的国家规定予以计算，不同规定对应的情形不同，其确定方法相应不同。

本案即是如此，双方当事人之间的主要争议为贾某受刑事处分前的工作时间是否可以认定为缴费年限，这直接影响贾某退休后的养老待遇。贾某受刑事处分之前的工作时间可分为两个阶段：一是入伍服役期间，一是退伍后在企业工作时间。对于第一个阶段，根据《
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