随着社会主要矛盾由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”向“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展的矛盾”转变，新的社会矛盾对现有的社会治理理念及具体举措提出了更高的要求，[1]为因应新形势的需要，党的十九大明确提出要建立“共建共治共享”的社会治理新格局。劳动关系是最基本的社会关系之一，劳动争议(劳资矛盾)现在和将来都是国内经济社会最主要的矛盾之一，[2]创新的社会治理需要承认、吸纳包括行业协会在内的各类社会主体参与。构建完善、高效的行业协会介入劳动争议化解机制有助于劳动领域社会治理新格局的形成。[3]

一、行业协会介入劳动争议化解的必要性

(一)社会治理创新的时代需求

党的十八大报告明确要求强化人民团体在构建和谐社会、提供社会管理和服务中的地位。党的十九大报告加入了“共治”社会治理创新的理念，为社会各领域的治理提供了全面指引。

劳动关系是一种外部性极强的社会关系，其利益结构不只限于双方当事人利益，还涉及当事人以外的公共利益，[4]它充分体现了众多经济活动参与各方的利益和博弈，是包括劳动者在内的相关主体利益关系的共同体。[5]按照现代企业观念，企业除了关注盈利之外还需要关注劳动者等其他相关者的利益，企业的社会责任使其成为社会人。[6]劳动争议是劳动关系的非正常表现形式。根据统计，2017年年末我国就业人口已经达到77640万人，[7]占到总人口的55.85%。非公经济发展壮大的局面已形成，它是当前吸收就业人口最多的经济领域，劳动问题成为高度“社会化”的问题，劳动争议的化解显然属于社会治理层面。[8]鼓励和支持具备高度“社会化”特征的劳动争议化解机制的形成和完善是社会治理创新理念的应有之义。

毋庸置疑，通过传统意义上的调解、仲裁、诉讼方式处理劳动争议对构建和谐劳动关系具有重要的意义，但事实上，劳动争议不但没有减少反而逐年增加。反映新时代社会主要矛盾特征的纠纷解决多元化需求未能得到充分满足是导致这一结果的重要原因之一。

在现代市场经济中，政府干预劳动关系的后果同政府干预其他领域一样，存在着所谓“诺斯悖论”，即国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。[9]故应充分调动社会资源，鼓励和支持利益相关社会主体参与共同治理。劳动领域的社会治理创新同样要求建立有限政府，因为政府干预手段是有限的，不当的干预往往正是构建和谐劳动关系的直接障碍。[10]政府权力与行业协会等社会组织之间的分工合作更为合理、高效，引入行业协会等社会组织共同参与劳动争议的化解，使化解机制充分“社会化”，社会的问题由“社会”化解而非依赖“大政府”，这有利于真正打破现有的社会管理格局，建设创新型的社会管理体系。[11]

有行业协会参与的多元化纠纷解决机制不仅能够适应社会和纠纷当事人的现实纠纷解决需求，[12]为纠纷当事人提供更符合需求的纠纷解决形式，[13]而且能够明显减轻人民法院和仲裁机构的案件压力。这也可以解释近年来最高人民法院推进多元化纠纷解决机制建设的不懈努力。[14]“目的是全部法律的创造者”，[15]突破单一、刚性的传统纠纷化解模式，建立有行业协会参与的多元纠纷化解模式(机制)不仅是在劳动领域创新社会治理的应有之义，还是制度“满足现实需要的产物”。[16]

(二)行业协会介入劳动争议化解的优势

劳动争议的有效化解牵涉到劳动者权益的保护问题，关系到和谐社会的建设和经济稳定、健康增长等，随着党的治国理政理念更新，国家在政策层面上亦大力鼓励和支持行业纠纷处理机制的建设。近年来，中央级别的政府部门间联合出台了一系列旨在推进纠纷化解领域社会治理创新的政策措施，例如2011年，中央社会治安综合治理委员会便联合其他部门颁布了指导纠纷大调解工作的权威意见，即《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》。

行业协会的独特地位使得其在社会治理中，尤其是劳动纠纷领域的社会治理中具备比较优势。行业协会组织在国内的地位较为特殊，一方面行业协会组织的设立往往需要“挂靠”行政机关，与主办、主管行政机关形成事实上的上下级管理关系，行业协会甚至承担某些行政职能；另一方面行业协会作为社会组织与行政机关之间又保持相对的独立，它也强调行业成员的自治。行业协会这种多重身份和职能状态的形成有历史的原因也有现实的制度问题。虽然行业协会与行政机关“脱钩”的进程在加快，但是目前仍然难以完全实现。2006年，中共中央就发布了《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》，赋予工商联在建立新型劳动关系过程中既要维护非公有制经济人士的合法权益，又要与工会等人民团体密切配合维护职工的具体利益的双重职责，为政府、用人单位及劳动者提供了各方均认可的实现“共建共治共享”的平台。

行业协会具有高度的自律性，能够为成员(包括潜在的成员)以及利害关系方提供高效、专业和独特的服务，符合社会治理“专业化”的新要求。随着时代发展，许多成功的行业协会(包括商会等)自身已经拥有了一整套“选择性激励机制”，通过这种机制来引导、驱使成员及利害关系方选择有利于共同利益的行动。这种机制既包括惩罚未能承担集体行动成本的人，也包括通过奖励那些为集体利益出力的人来进行诱导。[17]这种集体利益并不局限于组织内，它是行业协会、成员以及其他利害关系方的共同利益。

提供专业化的公共产品是行业协会(商会)对成员进行选择性激励的另外一种有效方式，根据对温州行业协会(商会)的各项职能履行能力的考察、评论可知，行业协会(商会)维护相关主体权益和协调会员关系的能力位居各项能力的首位。[18]建立在科学有效的激励机制之上的行业自律性更容易使劳动领域的治理达到“共建共治共享”的社会治理创新目标要求。

此外，行业协会熟悉本行业劳动基本状况、用工特点以及行业劳动规范要求等，同时作为联系企业的社会组织能够及时介入劳动争议的调处工作，将矛盾消解于局部和基层，防止激化甚至演变成社会事件，影响和谐稳定的生产生活秩序。行业协会作为行业自治组织对其成员企业有规范的权力，行业组织可以结合争议化解过程中的典型案例对成员企业开展劳动法律、政策教育，对劳动争议案例教育可以起到积极预防的效果。

二、行业协会介入劳动争议化解的现实困境与障碍

如前所述，行业协会具有的多重身份和职能是其介入劳动争议化解的优势之一。以《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》的发布为标志的行业协会“脱钩”改革，目前处于试点阶段，尚未全面铺开实施，但是其改革的进程在2015年之后明显加快。行业协会介入劳动争议化解仍然得到政策的鼓励和支持，然而旨在“去行政化”的行业协会“脱钩”改革使行业协会介入劳动争议化解陷入了公信力流失的困境。

非营利组织公信力的保证首要的是政府的因素，最后才是组织自身的自律。[19]行业协会化解争议的公信力的强弱和其掌握的信用资源丰富程度成正比，这与政府公信力的情形是一致的。政府工作人员的服务性、效率性等都属于政府信用资源，虽然政府对意识形态类的信用资源具有排他的独占，[20]但是行业协会在完全“脱钩”之前与行政机关存在着的行政隶属关系或其他职责分工的关系能令其获得政府(行政权力)的增信，增强了协会本身在介入劳动争议时的公信力。

“去行政化”对于行业协会介入劳动争议化解机制的构建而言，最大的冲击莫过于协会组织介入争议解决的公信力遭受公众的质疑。而信任正是组织获得公信力的基础，它是保持集体秩序和社会发展的持续性需要，[21]也是行业协会介入劳动争议化解机制得以存续的基石。在中国特有的制度环境和社会文化背景中，非营利组织在生成发育、资源获取、结构特性和管理体系等都与西方同类组织有不同，[22]这是此类组织获得公信力的基础之一。

“脱钩”改革后，行业协会治理推行国内欠缺历史底蕴和现实经验的社团自治，势必导致公信力“青黄不接”的局面。虽然《行业协会商会法》已经被列入立法机关的工作规划，[23]但是行业协会介入争议化解的资格和身份等问题目前仍然无法得到权威的回应。行业协会介入争议化解的公众认可度突降，公信力的基础动摇甚至瓦解，使行业协会介入劳动争议化解机制的构建困难重重。

此外，行业协会介入劳动争议化解的障碍也有待进一步排除。2015年后有关鼓励和支持行业协会介入争议化解的中央各政府部门文件鲜有出台，最高人民法院逐渐掌握社会化争议化解工作的专业指导权。事实上，最高人民法院在引入行业协会等社会组织参与劳动争议化解机制方面的创新实践已经迈出了坚实的步伐。2010年，最高人民法院便已经与全国工商联一起就商会调解与诉讼机制衔接问题作了探讨性的研究。虽然审判权的支持在一定程度上能够填补“脱钩”改革带来的公信力“真空”，但是在具体构建的过程中遇到的问题却不少，其中一些问题属于流弊，例如重视正式的诉讼、仲裁机制而轻视社会性解决机制，更多的问题则是制度上的。

行业协会介入劳动争议化解并非全新的命题，但它需要在现有制度和实践基础之上进行创新。因此，首先需要解决的问题是该制度(机制)与其他纠纷化解制度(机制)之间的分工和衔接。行业协会介入机制与诉讼方式的衔接问题尤其重要和突出，主要涉及到经行业协会介入而达成的调解协议的司法确认问题、支付令适用范围过窄问题、经公证的行业协会争议处理结果的强制执行力问题等。

行业协会介入机制是综合性的体系，它与现有的同属综合性的争议化解制度如仲裁和诉讼之间的区别明显，但是与现有的人民调解制度之间关系的界定却遇到制度上的问题。如果行业协会介入争议化解机制与人民调解制度挂钩的话则可从现有的立法中得到公信力支持，如2010年8月全国人大常委会通过的《中华人民共和国人民调解法》就把调解协议的合同效力和司法确认制度写进了法律。然而行业协会介入争议化解的机制毕竟是不同于人民调解制度的，最高人民法院在其颁布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》中也表达了这个共识。虽然有部分学者认为行业协会调解是人民调解的一种重要表现形式，它扩展了人民调解的范围，属于人民调解在当下发展的新形式，[24]但是将行业协会介入劳动争议化解机制与人民调解制度挂钩的做法既违反了共识也缺乏制度基础，无法实现制度的融合。

但如果脱离人民调解制度的框架，将行业机制与人民调解制度和诉讼并列，[25]寻求构建独立的行业协会介入制度，那么基于公信力的考虑，行业协会在争议化解中的“合法性”问题(或法律地位问题)、与诉讼方式的衔接等问题又不得不去面对。在目前缺乏统一行业协会立法的背景之下，行业协会介入机制的成功构建既需要借力于现有的法律制度，又要尽可能地绕开制度性障碍，走制度创新之路，坚持“社会化”和“专业化”的理念。

三、行业协会介入劳动争议化解机制的具体构建

“机制”原指机器的构造和工作原理，往往又被用来解释自然现象和社会现象的事物内部组织和运行变化的规律，它又包含制度的意思在里面。[26]劳动争议化解机制就是以劳动争议的解决为导向和主要目的，根据法律或者民间规范建立的由规则、制度、程序和组织机构及活动构成的体系，是劳动争议化解和纠纷处理的手段和方法。[27]按照国内通行的观点，民事争议的化解方式一般区分为私力救济和公力救济，行业协会的前述特殊性使得由其介入的争议化解模式难以完全归入私力救济或者公力救济。本文认为，劳动争议行业处理机制属于社会救济类型。

(一)协商机制

中共中央十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》要求完善劳动关系协调机制，全面实行劳动合同制度和集体协商制度。协商机制本质上属于和解方式，它是最原始、最简单的纠纷解决机制。[28]虽然协商过程中第三方的参与可有可无，但是实践当中的普遍做法却是有第三方介入和参与的。协商机制是争议当事人通过谈判、协商等方法，在行业组织提供的平台基础上自行解决争议的机制。[29]行业协会介入下的协商机制可以避免争议化解过程中的负面结果的出现，例如导致用工成本非理性提高、破坏稳定的劳动秩序、经济问题政治化等等，它是普通的协商制度无法替代的。协商的成果一般体现为争议双方当事人达成某项和解协议。

发生劳动争议之后，劳动者或者用人企业可以向劳动争议行业协会提出请求，行业协会协助协商发起人(劳动者或者用人单位)约见对方当事人，维护好双方的合法权益。一方当事人的协商请求经由行业组织转达后，另外一方当事人在合理期限内未予以回应的则可以比照人力资源和社会保障部颁发的《企业劳动争议协商调解规定》，推定当事人不同意协商解决争议。

最能够反映行业处理优势和特点的且从现行立法中得到确认其“合法性”的具有相当公信力的协商类型是关于集体劳动关系的协商，包括事前和事后(即纠纷发生后)的协商。劳动关系集体协商是围绕着劳动者权益为中心展开的。[30]有专家将有相关组织介入的协商解决劳动争议案件的方式称为“团体调整劳动关系的方式”，这点颇具创意。

在行业协会介入之后，集体劳动争议的协商机制才能真正做到自愿、平等、合法、高效。由于劳动者一方在当今仍然处于较为弱势的地位，行业协会作为协商监督者的身份出现具有必要性，这是得到了中央政策精神鼓励和支持的。行业协会作为用人企业的自治性组织参与到劳动关系协商机制中来也具有合理性和可行性。

按照
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