党的十九大报告提出：“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。”这份承诺体现了中国共产党对人民群众的真挚情感，表明了中国共产党坚定不移推进精准扶贫的决心和魄力。自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把扶贫攻坚作为实现第一个百年奋斗目标的重点工作，摆到治国理政的重要位置，以前所未有的力度推进{1}350。截至2017年底，全国农村贫困人口还剩3046万人，精准扶贫已取得明显成效{2}。但同时，这3046万人也是农村贫困人口中最难脱贫、最易返贫的群体，是扶贫中最难啃下的“硬骨头”。因此，在扶贫攻坚的最后决胜阶段，及时总结和反思精准扶贫中的经验和不足，探索精准扶贫的法治路径，构筑精准扶贫实施的长效机制，无疑具有十分重要的理论价值与现实意义。

一、精准扶贫长效不足的现实问题及其成因

党的十八大以来，中国有6000多万农村贫困人口稳定脱贫，年均减少贫困人口1391万人，贫困发生率由10.2%下降到4%以下{1}351。这是中国扶贫史上最显赫的成绩，也使中国在世界扶贫事业中牢牢占据了领先地位。但是，在傲人的成绩背后，也隐藏着精准扶贫长效不足的问题。主要表现在以下几个方面：第一，部分地方政府的扶贫方式具有短视性。在“确保到2020年中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫”的政策压力下，部分贫困县政府为了尽快“越线”，采取超常规的贫困治理措施。这些措施虽然在减少贫困存量上具有优势，但容易留下隐患[1]。第二，部分地方政府在扶贫活动中滥用权力，削弱了扶贫动员的能力。由于缺乏有效的监督和制约机制，部分地方扶贫干部在扶贫工作中恣意妄为、滥用权力，为自己或他人谋取不正当利益[2]。这些行为不仅损害了贫困主体和其他相关主体的合法权益，也严重损伤了贫困主体和其他相关主体对政府扶贫工作的信心和参与扶贫活动的积极性。第三，部分地方政府的扶贫活动形式主义严重。为了追求脱贫政绩，部分地方政府过多采用物质帮扶等行政给付手段，而忽视教育扶贫、产业扶贫等对贫困户脱贫具有更加深远意义的扶贫方式，抑或是忽视贫困群众实际需求，盲目修建学校、卫生所等基础设施，大搞面子工程，浪费宝贵的扶贫资源[3]。第四，部分贫困地区社会力量参与扶贫的积极性不足。由于受到思想观念和活动经费等制约，在许多经济欠发达地区，政府的扶贫开发活动呈现“单打独斗”态势，参与扶贫活动的社会组织数量稀少，社会力量几乎处于瘫痪状态[4]。第五，部分地方贫困人口脱贫动力缺乏，“等、靠、要”思想严重。在部分地区，贫困主体习惯了等待，缺乏闯劲，甘当扶贫治理中的“甩手掌柜”，宁愿跪着发展也不愿意站着“摘帽”，甚至喊出了“让我养牛脱贫，你得给我工钱”等口号{3}，进而使“扶了就脱贫，不扶就返贫”的现象频发。

造成上述扶贫工作长效不足的成因众多，概括来说，可以从政治、经济、社会三个层面予以剖析。

(一)政治成因：扶贫权力的“双刃性”

扶贫权力的双刃性源于其内部蕴含的两组矛盾，即权力的公益性和私益性的矛盾以及权力意志和权力效果的矛盾。作为国家权力在贫困治理领域的分化形态，扶贫权力本质上来源于全体社会成员对自身权利的让渡，因此，自诞生开始，扶贫权力背后便蕴含着让渡了权利的全体社会成员对于实现共同富裕的期盼。这种公益性目的成为扶贫权力得以正当存在和持续运转的合法性基础。但是，扶贫权力的创造者虽是全体人民，但行使者却只能是少数个人，这些个人利益与全体人民利益并不完全相同。博登海默就曾指出：“在个人生活中，权力欲有多种表现方式……它可能着力于获得政治和社会影响，获得金钱和财富，或征服女性。”{4}376为了满足私欲，扶贫权力的行使者会倾向于异化和滥用扶贫权力，使其成为实现个人利益的工具。在扶贫实践中，这种问题突出表现为权力寻租和形式扶贫两种行为，前者旨在将扶贫资源的分配权作为参加“市场交易”的筹码，通过与富农、企业等主体交易，以扶贫资源换取物质对价，进而实现个人财富的增值；后者旨在将扶贫权力作为参加“政绩竞赛”的筹码，通过形式效果突出但缺乏实质效益的扶贫成果，为自身争取政绩优胜，进而获得职位升迁和更大的权力。两种行为均背离了权力的公益性本质，忽略了贫困主体切身利益，造成了扶贫资源的配置错位和无端浪费。

即使扶贫权力主体正直忠诚，一心为贫困主体利益服务，在扶贫过程中也有可能因客观上扶贫信息的不充分性、扶贫规律重重遮蔽下的隐蔽性、扶贫因果关系的复杂性、语言理解的歧义性和主观上扶贫主体观察的偏差性、见解的差异性、性格偏好的多样性等原因使得扶贫权力在现实中的转化结果与权力主体的预期不一致{5}。正如西蒙所说：“人被认为在主观上追求理性，但只能在有限程度上做到这一点。”{6}扶贫权力终究是由具体的个人行使，个人脑力上的局限决定了其不可能准确预见到自身的扶贫决策和扶贫活动所产生的全部后果。反映在扶贫实践中，即表现为扶贫方式的短视性，例如某地所发生的“扶贫羊”变“餐桌羊”的问题[5]。由于思维方式不得法，工作模式不系统，有时政府不能全面、准确地抓住贫困主体的脱贫需求，扶贫开发应急化、碎片化，自然很难逃离扶贫短视化的泥沼。

(二)经济成因：扶贫活动的“正外部性”

扶贫是一项长期的事业，这一方面源于贫困主体的认定标准会随着经济社会的发展而不断变化，即使现在属于非贫困主体的人，随着贫困认定标准的提高，也有可能被纳入贫困主体之列；另一方面源于人所面临的风险具有不确定性，在遭遇疾病、灾害等突发事件的情况下，非贫困主体也可能成为“返贫困”主体。因此，若一味地由政府承担所有的扶贫责任，不仅会使政府自身持续担负高昂的财政成本，也不利于社会扶贫资源的充分发掘。事实上，自治协会、企业等社会主体具有一定的扶贫优势和扶贫潜力。一方面，社会主体相对于政府具有一定的专业和信息优势，开展的扶贫活动具有较强的针对性和时效性；另一方面，社会主体数量庞大，组织资源丰富，能有效分担政府所承担的扶贫压力，提高扶贫工作的实施效率。美国很早就形成了社会组织、政府、企业等主体之间的相互合作，共同开展社会救助的多元治理机制{7}。印度的自我就业妇女协会也通过富有成效的工作对需要扶助的贫困群体进行准确识别，进而提高了印度贫困治理的实效{8}。但是，当前中国社会主体参与扶贫的积极性并不太高，究其原因，则是由扶贫事业所具备的“正外部性”[6]所致。社会主体无论多么富有同情心和正义感，其本质终究是自主经营、自负盈亏的组织，要受到“成本—收益”规律的限制。社会主体开展扶贫活动虽然也能获得诸如社会声誉等无形利益，但这些利益在大部分情况下很难弥补其所支出的人力、物力成本。因此，纵使各个社会主体想要积极参与扶贫开发事业，承担社会扶贫责任，扶贫事业内在的“正外部性”也容易使其望而却步。

(三)社会成因：贫困主体的“弱势属性”

无论是从经济实力、社会地位，还是从文化素质、工作能力看，贫困主体均处于绝对劣势地位，这便决定了贫困主体具有主客观两个层面的“弱势属性”。从客观看，贫困主体政治经济实力的孱弱决定了其在扶贫事业中处于被动地位，贫困主体的话语权缺失，只能被动地接受地方政府所决策、实施的扶贫措施，并在受到不公正对待时投诉无门，无力维护自己应得的利益。从主观上看，贫困主体思想文化层次的不足决定了其在扶贫事业中倾向于被动脱贫，部分贫困主体不知道如何通过自己的双手发家致富，部分贫困主体对政府的扶贫工作充满疑虑，不愿意配合政府的扶贫活动，还有个别贫困主体习惯了懒散，不愿意通过自身的努力摆脱贫困。

客观层面的话语权缺失使得政府在扶贫工作中缺乏监督和制约，因而在扶贫对象、扶贫措施等事项的选择和实施上具有更强的主观性和随意性。这造成扶贫的效果完全依赖于地方政府相关工作人员的职业品行和业务能力，一旦政府工作人员存在品行不端或能力较差的情况，扶贫效果便会大打折扣[7]。主观层面的被动扶贫使得扶贫工作中“吃、拿、等、要”现象十分突出，贫困主体脱贫与否完全依赖于地方财政是否支持，一旦地方财政无力承担，贫困主体便会快速“返贫”[8]。这样的扶贫显然不具备长效性，也从根本上违背了精准扶贫的目的和意义。

二、精准扶贫长效发展的法治诉求

党的十九大报告明确提出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。”在国家将依法治国方略提到新高度的大背景下，法治化建设已经成为中国扶贫开发的重要内容，也是扶贫开发未来发展的制度保障{9}。

(一)依托法治长效治贫的优势分析

1.依法治贫有助于扬弃扶贫权力的“双刃性”

扶贫权力既可以成为普罗米修斯手中的火种，带领贫困群体挣脱贫穷的镣铐，走上共同富裕的阶梯，也可以成为潘多拉魔盒中的恶魔，使贫困群体在贫穷的泥沼中越陷越深，这种差异取决于扶贫权力是否受到了合理的约束和控制。权力自身不会约束自己，正如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人，都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”{10}因此，借助一定的外部力量和机制去约束、规范扶贫权力便成为应有之义。法治是制约、规范扶贫权力的最好方式，“法律的进步作用之一乃是约束和限制权力……在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事”{4}372。法律对扶贫权力的制约和规范主要表现为角色担当、说明回应与违法责任三种机制{11-12}：一是角色担当机制，即通过扶贫角色的具体化，将扶贫主体的权力、职责明确规定，以框定扶贫权力的范围、界限，保证扶贫主体正确、适当地行使自身权力，履行自身职责；二是说明回应机制，即通过日常性、动态性和制度性的督促或监管，消除扶贫权力行使过程中的恣意和不确定性，保障角色职责的实现；三是违法责任机制，即通过制定责任条款，惩罚违反角色担当和说明回应要求的行为，以震慑扶贫权力主体，并尽可能地补救权力滥用所产生的后果。三种机制的综合运用及其自身所具有的强制性和稳定性，法律能够将扶贫行为纳入既定的、持续的、规范的行为轨道，进而保证扶贫工作的长效性。

2.依法治贫有助于缓解扶贫活动的“正外部效应”

农村贫困主体所固有的经济能力较低、文化素质较差等弱势属性以及农村产业所固有的弱质性和低回报性决定了扶贫必定是一个具有较强“正外部性”的事业，且这种“正外部性”很难通过市场自身的调节予以改变。因此，借助外力对外部性问题予以克服便成了应有之义。“从法学上说，法学研究在很多情况下都是在解决外部性问题”{13}。对于扶贫开发中的正外部性问题，法律可以发挥其特有的激励功能，通过设置一定的诱因(激励因素)，借助一定的激励方法，引导社会扶贫主体自发地、主动地实施法律所希望的行动{14}。

法律可以通过以下两种机制解决正外部性问题：一是法律可以“反市场而行之”，通过一种与市场反向的利益不平衡来矫正市场缺陷所产生的利益偏差{15}。即法律通过财政补贴、政府购买公共服务等制度，从社会收益中拿出部分收益，补贴和资助社会扶贫主体，以实现正外部性的内部化。二是法律可以通过税收优惠、信贷优惠等方式，减少正外部性行为实施过程中的无谓损耗，降低扶贫主体的交易成本和实施成本。其中，前者侧重于增加社会扶贫主体的收益，后者侧重于减少社会扶贫主体的成本，两者相辅相成、交互作用，共同通过影响社会扶贫主体内在的“成本—收益”机制，为社会扶贫主体提供实施扶贫行为的动力，进而解决精准扶贫中社会主体参与积极性不足的问题，为建立多元共治的扶贫长效机制奠定基础。

3.依法治贫有助于改善贫困主体的“弱势属性”

贫困主体要想在物质财富上脱贫，就必须同时在思想意识上摆脱贫困，即“扶贫”需与“扶志”和“扶智”相协调。从法律的角度看，赋予贫困主体相应的权利并保障其实施是实现“扶贫”“扶智”和“扶志”的一条可行路径。正如阿玛蒂亚·森所指出的：“贫困不单纯是一种供给不足，还是权利不足……权利贫困既表现为一种贫困类型，又是其他诸多贫困状况的深层原因。”{16}通过赋予贫困主体相应的权利，生成贫困主体在精准扶贫中的话语权，贫困主体可以主动行使自身权利，要求政府及时、足额地履行相应的扶贫义务；贫困主体可以积极参与政府的扶贫工作，使扶贫的决策、实施真正符合、满足贫困主体的扶贫需求；贫困主体可以实时对政府的扶贫行为进行监督、评论，并通过各种监督救济渠道矫正政府的扶贫违法行为。同时，赋权本身也可以使贫困主体逐渐培养出一种权利意识和参与意识，激发贫困主体在扶贫中的主人翁地位与能动作用，从而逐步摈弃过去“躺着脱贫”、被动扶贫的不良旧习，以积极、主动的姿态参与到扶贫事业之中，通过自己的双手发家致富。

(二)依托法治长效治贫的现实困境

1.精准扶贫的法律供给不足长效扶贫需要有法可依。当前，中国精准扶贫的诸多事项主要由政策加以规范，法律层面的规定较少，仅偶有些许地方层面的立法[9]。大量的扶贫政策构建起全方位的扶贫计划体系，为脱贫攻坚的展开提供了规则依据。但是，长期依赖政策推动扶贫事业，也造成了人们根深蒂固的政策意识。人们过于热衷政策而漠视法律，习惯以政策的思维来思考法律问题和执行法律规定{17}，这显然与中国全面推进依法治国的基本方略相悖，同时政策头绪杂、决策过程快，加之缺乏成本收益分析和影响评估的特性也使其更倾向于“头痛医头，脚痛医脚”，因而缺乏慎重和长远的规划与考虑{18}。因此，当务之急是要改变当前扶贫领域“政策当道，法律缺位”的现状，通过完善精准扶贫法律规范体系，实现贫困治理的法治化。

2.扶贫权力运行的实施体制滞后

长效扶贫需要规范权力。当前，中国扶贫权力的运行无论是在角色安排、说明回应，还是违法责任上，均存在一定的问题。在角色安排层面，从纵向看，中央、省和地方政府尚未形成合适的扶贫分工合作机制，各级政府的角色和权责不合理、不清晰，容易导致争权夺利、相互推诿的问题。其中，地方政府滥用扶贫决策权，规避上级政府摊派的扶贫任务，化解上级政府施与的扶贫压力的行为，是导致地方政府扶贫不当、扶贫低效的制度根源。从横向看，扶贫活动的开展需要扶贫办、民政、财政等部门共同发力。但是，当前各部门在扶贫决策上的各自为政导致扶贫工作交叉重叠与协调性缺失，而各部门之间为解决这一问题所开展的协商和谈判又导致扶贫成本的提高。

在说明回应层面，政府的扶贫工作缺乏相应的说明回应程序，使得扶贫更像是一种“单向度干预”活动，贫困主体只是扶贫的客观对象而非能动主体，扶贫的价值和效果也随之消减。一方面，精准扶贫程序缺乏完善的信息公开制度。信息偏在是市场经济条件下市场失灵的一种表现形式，在政府强力干预反贫困的社会治理领域同样存在这样的问题{19}。因此，通过完善的信息公开制度实现扶贫中的信息对称便成为贫困主体了解、参与和监督扶贫权力运行的必要前提。但是，当前《政府信息公开条例》对政府信息公开方式、途径的设计并未考虑贫困主体智识弱势的客观情况，也无法契合信息精准公开的要求。此外，信息公开的时限安排也无法满足扶贫信息公开的及时性需求。另一方面，精准扶贫程序缺乏相应的行政回应制度。政府的扶贫决策缺乏相应的民主协商程序，民众的意见、想法和诉求无法反映到扶贫决策中，致使扶贫工作在初期就缺失了群众基础；政府的扶贫活动缺乏对应的理由说明制度，贫困主体不了解扶贫工作的方式、流程和具体内容，不理解扶贫工作的价值、目的和意义，自然容易对扶贫工作充满疑虑，甚至抵触。

在违法责任层面，目前部分地方已出台了扶贫工作的问责办法[10]，但这些办法尚不完善。从责任形式来说，当前做法主要是将扶贫滥权的责任形式限定在党内责任和政治责任方面[11]，法律责任形式严重缺乏，使得精准扶贫法治化缺失了最根本的责任保障。从追责主体来说，当前的问责办法将扶贫滥权追责决定主体定位为各级党委，司法部门只享有问责建议权，监察部门只享有问责建议权和实施权[12]。问责决定被限定在党政系统内部，容易出现失职官员在被追究责任时同一过错承担不同责任的情况，甚至有可能因官官相护，出现有责官员不受责的现象{20}。从追责事由来说，当前的问责办法只是列举式地规定了扶贫问责的事由，并未划分扶贫问责事由的层次[13]，这并不符合权责相一致的法治原则，也容易导致扶贫权力与扶贫责任的割裂和错位，进而削弱扶贫问责的约束效力。

3.社会参与扶贫的激励机制低效

长效扶贫需要多方参与。针对扶贫“正外部性”所导致的社会主体参与积极性欠缺的问题，应当建立健全多元主体参与的法律激励体系，形成协同共治的扶贫格局。但是，当前扶贫激励机制无论是在激励理念、激励标准，还是在激励方式上均存在问题，导致扶贫激励的低效。一是激励理念的问题。

长期以来，在“法律父爱主义”的立法理念和“命令控制型”的行政管理理念的影响下，中国的激励性法规和政策的制定呈现出浓厚的“管理型”色彩。这种模式使得激励规则更侧重于反映政府对于扶贫激励的主观理解和意志，有可能并不符合激励受体的实际需求，自然也难以获得激励受体的接受和认同。二是激励标准的问题。当前，以中国《政府购买服务管理办法(暂行)》和《税收减免管理办法》等相关规定所构成的社会力量财政支持规范体系仍然强调以相应社会组织的主体资格为财政支持标准，至于其行为效率的考量则较为匮乏{12}。以主体资格为激励标准虽然具有考核认定简便的优势，且能保证形式上的激励平等，但也严重破坏了实质上的激励公平。在这种激励标准下，社会主体更加注重于自身的扶贫资格建设，以满足财政支持标准并获得相应的奖励，至于对自身开展扶贫活动的实际效果则不太关心。长此以往，社会扶贫将越来越形式化、表面化，激励资源的分配也将越来越不公平。三是激励方式的问题。当前中国政府对社会力量的激励仍然以资金、政策帮扶为主，社会扶贫主体只要按照政府规定的要求完成一定的扶贫任务，便可以得到相应的扶贫资助和奖励。政府和社会扶贫主体间缺乏真正的分工和合作，呈现“单打独斗”的态势。缺乏粘合度的激励关系会使得协同治贫的应有效果大打折扣，同时，政府和社会主体在扶贫工作上的交叉重复、相互冲突，也容易导致扶贫资源配置的低效和浪费。

4.贫困主体的民生权利虚置

长效扶贫需要注重赋权。现代反贫困的理论研究和实践活动表明，贫困问题不仅仅是一个资源欠缺和经济发展的问题，也是一个资源分配和政治发展的结构性问题{21}。因此，要想真正解决贫困主体的“权利匮乏”问题，必须确保并实现贫困主体经济权利与政治、文化权利的并重发展。但是，当前中国贫困主体存在经济文化权利虚设，政治权利缺位的问题。一是经济文化权利虚设的问题。一方面，农村基本公共服务的供给不足导致贫困主体的经济文化权利缺乏最基本的物质保障。农村基本公共服务是农民享有诸如受教育权、医疗救助权等经济权利的物质基础。但由于中国长期存在的城乡二元体制，政府的基本公共服务投入始终存在着“偏向城市”的倾向，导致农民享有的基本公共服务在质和量上均明显不足。再加上政府与农民之间缺乏有效的信息交流渠道，农民的理想诉求与政府的现实供给脱节，进一步导致基本公共服务供给的低效和政府资源的虚耗{22}。基本公共服务的不足使得贫困主体的经济文化权利缺乏实现的基础，导致农村的生活环境恶化，农民总体素质较低，因病致贫、因病返贫也逐年增多{23}。另一方面，精准扶贫与社会保障的交叉错位导致贫困主体的经济文化权利缺乏稳定公平的制度保障。从制度目标上说，精准扶贫与社会保障的目标均在于对经济困难的主体予以外力扶持，以帮助其应对贫困问题。但是，功能上的相似也引发了精准扶贫与社会保障的交叉和错位，导致精准扶贫与社会保障的救助重叠和救助真空，加剧了贫困救助的不公平和不稳定[14]。二是政治权利缺位的问题。长期以来，中国的反贫困政策主要奉行经济和社会权利发展优先于政治权利发展的逻辑，即贫困问题是一个经济和社会发展问题，与政治权利的实现没有什么关联{21}。这一逻辑直接导致了中国扶贫政策对贫困主体政治权利的漠视，表现为扶贫政策更侧重于对各级政府的扶贫权责、扶贫目标、扶贫方法等事项进行安排，而对贫困主体在扶贫工作中所享有的政治性权利，如知情权、申请权和监督权等则鲜有关注，至于这些政治权利所对应的法律保障机制和实现途径则更为缺乏。政治权利的缺失不仅使贫困主体丧失了扶贫主人翁的地位，贫困主体只是被“落实政策”，其脱贫与否完全取决于政府的扶贫权力和扶贫行为，同时也使贫困主体丧失了扶贫主人翁的意识，只是等待政府和其他力量的帮扶。长此以往，精准扶贫对民主治理的背离将会越来越严重，扶贫与“扶志”间的割裂也会越来越大。

三、精准扶贫长效发展的法治回应

(一)完善精准扶贫的法律规范体系

一是要更新扶贫立法的理念。传统的扶贫政策将精准扶贫视为政府的单方行为，这种自上而下的扶贫模式不仅限制了扶贫的活力与效率，也滋生了贫困主体的被动情绪。归根结底，扶贫的目的是要破除贫困主体致贫的病灶，挖掘贫困主体致富的潜力。只有政府的扶贫行为得以勤勉和适当，贫困主体的智慧和动力得以引导和发挥，扶贫才能实现其最好的效果。因此，扶贫立法必须坚持以人为本：一方面明确规定贫困主体在精准扶贫中的主体地位，并通过专章确立贫困主体在精准扶贫中的具体权利，以权利的赋予提升贫困主体的发展能力，激发贫困主体的发展动力，唤醒贫困主体的主体意识；另一方面着重提高贫困主体在相关扶贫制度中的参与度，在贫困主体的评选和识别、扶贫决策的讨论和决定、扶贫措施的选择和设计等环节，建立民主协商机制，充分尊重和落实贫困主体的意愿与选择，实现贫困主体在精准扶贫各环节的主体归位。

二是要健全扶贫立法的体系。从宏观看，扶贫立法体系应该是以宪法中有关公民基本权利(尤其是生存权、发展权等)的规定为依据，以精准扶贫基本法律制度为基础，以财政、税收、社会保障等相关法律制度为辅助{24}，以地方性扶贫开发条例为补充的综合性法律规范体系。因此，首先应落实《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》中关于“加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道”的要求，尽快制定扶贫立法体系中的纲领性法律——《农村扶贫开发法》。《农村扶贫开发法》应明确规定扶贫的理念、目标、意义和基本原则，扶贫开发的基本模式，扶贫资金的管理方式，扶贫主体的职责及违法责任，贫困主体的权利等。其次，应完善财政、税收、金融等相关法律法规，为精准扶贫提供有效支持。例如，应完善财政法律中关于财政扶贫资金的预算、转移支付等方面的制度，为扶贫开发提供坚实的财政制度基础。最后，地方应进一步制定或完善相关的《农村扶贫开发条例》。在立法过程中，地方应根据本地区的特殊情况，设计有针对性的扶贫制度，同时，根据《农村扶贫开发法》的具体内容，制定更为细化的扶贫开发举措，增强扶贫制度的可操作性。

三是要完善扶贫立法的相关制度，如扶贫项目规划、扶贫资金管理、扶贫项目监督等{25}。具言之，各级地方政府应在财政预算中明确规定扶贫项目的预算资金总额、项目种类的划分、项目的单项资助额，以及项目的评选程序和标准，由各扶贫单位根据具体情况申报扶贫项目；各级地方政府应建立由各扶贫参与部门负责人和相关专业人士组成的财政扶贫资金管理委员会，对扶贫资金的筹集、运营、拨付、审核和信息公示等事项进行统筹和管理；各级地方政府应建立扶贫资金管理信息公示制度，使贫困主体对财政扶贫资金的拨付情况、具体用途等有充足的了解；各级地方政府应建立扶贫项目定期报告和评估制度，对项目进展情况、资金使用情况、项目预期成效和项目运行问题进行全方位的评估。

(二)健全扶贫权力运行的法治实施体系

一是要通过立法优化扶贫权力主体的角色职责安排。从纵向看，应形成扶贫开发“制度供应者—制度传递者—制度落实者”三级角色安排。中央作为扶贫活动的统筹协调者，应担任起扶贫开发“制度供应者”的角色，对全国层面的扶贫攻坚活动作出统一制度安排，并根据各地区贫困深度、脱贫难度的不同，对扶贫资源作出相应的配置。省级政府作为地方扶贫活动的总负责人，应承担起扶贫开发“制度传递者”的角色，认真贯彻落实中央层面的扶贫工作安排，及时反馈地方层面的扶贫工作需求，保证扶贫工作上下沟通渠道的通畅。市县政府作为地方扶贫活动的具体实践者，应担负起扶贫开发“制度落实者”的角色，在贫困地区开展具体的扶贫活动，实现扶贫制度安排从“纸面”到“现实”的转
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