在我国，困境儿童的非正常死亡案例一直在增加。2012年毕节5男童垃圾箱中毒死亡；2015年，七星关区田坎乡4名儿童在家中疑似农药中毒，经抢救无效死亡。这两起事件仅是留守儿童非正常死亡现象中的两个个案，但却不得不引起我们反思。据贵州毕节政府网站显示，在2012年5男童死亡不到20天，毕节市民政局对全市范围内留守儿童进行逐一排查，市、县(区)财政每年拿出经费约6000万设立留守儿童专项救助基金，采取一对一帮扶措施。这些措施都努力想要填补留守儿童保护工作中的空白之处，但事实上这些措施的执行效果并没有预期的滴水不漏，留守儿童非正常死亡的悲剧仍然存在。在具体的执行过程中，基层保护体制仍然是远落后于国家保护体制的，国家在儿童保护方面的理念碰到了制度化上的障碍，最大的障碍就在于我们在儿童保护政策的细化和基层化程度远远不够，我国儿童保护预防机制虚置的现实仍然是造成诸多悲剧事件的重要原因，也正是儿童保护体系的短板所在。

另一个要确定的概念是留守儿童应该纳入儿童保护中的哪个群体，首先现在留守儿童成为国内各领域关注的焦点，通常把留守儿童当作一个相对独立的群体来加以关注。但从某种意义上留守儿童也是困境儿童这个范畴中的一部分，而且在一定意义上还应该属于虐待对象，因为对于虐待除了直接的躯体伤害外，也包括忽视、疏于照顾等。[1]从广义的角度而言，对于虐待实施者的界定也应该拓宽，追责对象也应该深化，虐待的实施者不仅应局限于实体的人，此外相关负有职责的机构也应当被纳入虐待实施者范畴。比如毕节4名儿童非正常死亡，也应视为虐待儿童事件，在这个事件中，这4名儿童处于监护不力的状态下，除了追责第一直接监护人即其父母外，另一个追责对象就是相应的儿童救助和管理机构，尤其是基层机构，包括村委会和学校等儿童权利保护相关机构。因为2014年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》中已经明确提出，“学校、医院、村(居)民委员会、社会工作服务机构等单位及其工作人员，发现未成年人受到监护侵害的，应当及时向公安机关报案或者举报。”可现在从追责情况来看，效果并不尽如人意，这主要有两方面的原因：一方面是源于儿童保护观还未能成为我国国家意识和公民意识层面的自觉意识，国家亲权理念也并不普及，所以儿童仍然在很大程度上被当成家庭的私有物，对于儿童的虐待或者监护不力都是家庭内部事务，外人难以干涉；另一方面是对于相关基层机构的监督和报告、处遇方面的职责没有明确的归责，法律归属也并不明确，是适用行政责任还是法律责任、是行政不作为列入行政法范畴还是适用未保法的规定都没有清晰统一的规定。这就导致了一个恶果，那就是除非发生社会影响比较大、恶性程度较高的儿童案件，才会对相关基层机构进行追责，数名相关责任人遭停职免职处理。而对于这一事件中四个孩子的第一监护人，即父母应负哪些法律责任则还没有明确。

透过这一事件，我们看到了基层在儿童保护方面的漏洞和乏力，如果基层防控体系没有明确的建制和职责的细化规定，那么所有的儿童将处于实际的无保护网状态，更谈不上追责。因此唯有改变我国儿童保护基层预防体制虚置的状态，才能确保儿童利益得到最直接和有效的保护。

我国在政策层面对困境儿童一直都十分重视，党的十八届三中全会要求健全农村留守儿童关爱服务体系和困境儿童分类保障制度。十八大报告提出，继续坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益。党的十九大报告进一步提出“保障妇女儿童合法权益”，要求“幼有所育”“弱有所扶”，明确“健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系”，首次将农村留守儿童工作纳入到党的工作报告。习近平总书记也就农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障做出了重要论述，总书记提出：培养少年儿童是一项战略任务，事关长远，要从夯实党的群众基础、巩固党的执政地位的战略高度，重视培育未来、创造未来的工作，关心爱护少年儿童，为少年儿童办实事，让孩子们成长得更好。并要求要抓紧完善相关政策措施，健全农村留守儿童、留守妇女、留守老年人关爱服务体系，围绕留守人员基本生活权益保障、教育、就业、卫生健康、思想情感等实施有效服务。要对农村贫困家庭幼儿特别是留守儿童给予特殊关爱，扶贫政策从设计到落实都需要更加人性化、更加精细化，让贫困家庭孩子感受到党和政府的温暖。目前我国儿童方面的相关政策主要涵盖了教育、医疗、安全与权益保护、儿童发展以及儿童发展纲要类文件和各部委十二五规划中儿童相关部分，其中直接相关的儿童安全与权益保护类政策又可以细分为：安全类，如教育部颁布的《学生伤害事故处理办法》《中小学幼儿园安全管理办法》等；儿童权益类，如民政部颁布的《家庭寄养管理暂行办法》、中央颁布的《中华人民共和国未成年人保护法》等；故意伤害类，如国务院颁布的《关于印发中国国反对拐卖妇女儿童行动计划(2008-2012年)的通知》；意外伤害类，如交通运输部颁布的《关于认真做好＜校车安全管理条例＞贯彻实施工作的通知》；和其他伤害类，如教育部、财政部颁发的《中国保险监督管理委员会关于推行校方责任保险完善校园伤害事故风险管理机制的通知》等。[2]2016年2月、6月，国务院先后印发了加强农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作的意见，全国所有省(区、市)都以党委或政府名义印发了具体实施意见或工作方案。从2017年开始组织开展农村留守儿童“合力监护、相伴成长”关爱保护专项行动，围绕监护问题这个中心开展工作。概而言之，我国儿童保护是建构在以司法部门为依靠、以民政部门为主体、以基层为托底、以家庭为根本的体系框架上，在内容上还是以经济支持和教育为主，司法处遇为辅。

一、我国儿童保护基层化的现状与问题

早在2012年毕节5男童垃圾箱中毒死亡之后，当地民政部、教育厅、财政部和妇联组织都曾推出过保护关爱留守儿童的一系列看似完备的举措。但是从此个例来看，管中窥豹，可以发现相关政策的实际执行力、总体框架的搭建、追责的力度来看都存在一定的问题。

(一)我国儿童保护基层化的现状

通过国家亲权理念在我国的植入，国家这一儿童最大的家长已经在儿童保护中发挥越来越重要和关键的作用，我国儿童保护在国家政策层面已经取得了显著的成果。从上述所列的各文件可看出，在国家意识层面，儿童保护已经列入关注的领域之列，并且也在努力寻求突破和发展。我国未保法第六条明确规定“保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任。”在这个条款中，已经提到了儿童保护的基层组织，在出台的诸多政策文件中也都规定了基层组织在儿童保护中所应承担的责任和义务。这一方面说明儿童保护基层化已经开始在实践中进行，但另一方面也表明了我国还未形成完善和成熟的儿童保护基层化体系，即儿童保护的基层化程度远远不够。具体表现在以下几个方面：

1.主要载体：目前我国在儿童保护方面的基层组织主要是指县、乡镇和村三级，在文件中也主要是对这三级进行职责界定，基本上可以归纳为县一级统筹和督促、乡一级宣传和监护、村一级排查和报告这样一种三级分工模式。目前儿童工作主体进一步完善，村(居)民委员会要明确由村(居)民委员会委员、大学生村官或者专业社会工作者等人员负责儿童关爱保护服务工作，优先安排村(居)民委员会女性委员担任，工作中一般称为“儿童主任”；乡镇人民政府(街道办事处)要明确工作人员负责儿童关爱保护服务工作，工作中一般称为“儿童督导员”。

2.政策基础：我国原来是以覆盖特殊儿童群体为主的补缺型政策奠定了我国儿童社会保护的制度基础，形成了国际性公约为第一层次、法律层面为第二层次、国务院及其相关部委颁布的各项行政法规为第三层次这样的制度框架。[3]目前这种补缺型政策虽然仍为主导，但也发生了一定的变化，主要是表现在从补缺正在向适度普惠转型。这种转型虽然现在在研究领域仍存在一定的争论，但也表明了对儿童从局部保障走向全面保护的思路。此外，国家亲权、儿童利益优先等理念也正在成为我国儿童保护领域的主流性理念，从而推动了相关政策的修订、出台，如合适成年人制度、《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》和2016年全国两会前夕国务院发布了《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，后面又发布了《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》等相关政策文件。从这个角度来说是符合儿童利益的，也使得保护的承担者范围更加广泛而明确，其中基层组织作用的凸显就是这个走向的一个直接结果，在上述两个意见里都强调了基层组织的作用。

3.组织体系：在我国，形成了以妇女儿童工作委员会为主导，民政部、卫生部、教育部各部中相应的儿童工作部门，如民政部社会福利与慈善事业促进司、社会事务司、社会救助司、中国儿童福利和收养中心、社会福利中心等，共同承担孤残儿童、流浪乞讨儿童等特殊儿童的养育、安置、康复、生活保障等方面的工作的至上而下的儿童保护组织体系。[4]同时，还有另外两股力量正在补充和支持这个体系的工作，其一是社会团体力量，2016年9月1日开始实施的《慈善法》对相应的团体和组织的职权进行了比较详细的规定，社会团体的力量也纳入到规范化的管理范畴中，将会发挥越来越大的作用；其二是个人力量。关于个人在儿童保护中的作用，可以从以下几个不同的维度进行：首先是所有个体都具有儿童保护的权利，其次是某些特定个体具有儿童保护的责任，比如学校里的老师、医院里的医护人员、基层工作人员等，具有劝阻、报告的义务，最后对个人在儿童保护中的作用并未有详细而有效的强制性规定，比如报告制度的执行及追责在事实上很难执行，对个人在儿童保护方面的权利保障也并不到位，往往存在缺乏保护效力的现象。总体而言，我国在儿童保护方面仍然是以行政力量为主，中国的政治体制和儿童福利行政管理模式的影响巨大。[5]但随着社会化的进行，社会团体和组织发挥越来越主要的作用，个人的力量也逐步扩大。

(二)我国儿童保护基层化存在的困难和问题：以留守儿童保护基层化为例

2016年全国两会前夕，国务院发布了《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》首次明确建立政府领导、民政牵头、相关部门和群团组织共同参与的组织领导机制。民政部门成为牵头开展留守儿童关爱保护工作的政府部门，各级财政部门要多渠道筹措资金，支持做好农村留守儿童关爱保护工作，县级人民政府要切实加强统筹协调和督促检查，落实乡镇人民政府属地责任，直接、快捷、有效地为农村留守儿童及其家庭提供关爱保护服务。民政、公安、教育等部门要强化责任意识和监督指导责任，指导督促基层组织落实工作责任。《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》中也对留守儿童有所涉及，但都未明确留守儿童社会保障的负责机构和具体执行体系。直至2018年我国开始在乡镇(街道)设立儿童督导员、村(居)设立儿童主任，并实行实名制登记管理。率先在江苏、浙江、安徽、广西、宁夏等10个省份推进。但是在我国缺乏专门的困境儿童社会保障机构的前提下，村一级的基层组织无疑是离留守儿童最近也最能及时和持续提供相应救助和福利支持的机构，志愿者的力量相比村一级的基层组织具有更多的热情、爱心，但无法确保时间和深度。

目前，基层组织在留守儿童社会保障中既处于基础性位置，但又缺乏有力的监督和约束机制，保障成效也参次不齐，乏力形式化的现象也存在。具体表现在以下几个方面：

1.专业化的缺乏

我国目前规定原则上，地市级民政部门负责培训到儿童督导员，县级民政部门负责培训到儿童主任，每年至少轮训一次，初任儿童督导员和儿童主任经培训考核合格后方可开展工作。但留守儿童面对诸多心理、生理等问题以及生活等方面的困难，对于这些问题都需要依靠专业的知识才能有效地解决，可是现在基层组织工作人员基本缺少心理学、教育学、法学等方面的专业背景，对问题的解决只能依靠土办法和已有的经验，而依靠志愿者的服务又不能保证服务提供的连续性和及时性，在留守儿童的社会保障方面更多的是按照政策指引走，只能满足一些最基本的量化的保障支持。现在大部分农村缺少心理学方面的专业人士，教育方面的资源也并不优化，也未见司法人员在农村中开展相应的活动，基本没有专业化的迹象。

2.职业化的缺乏

目前在基层组织配备儿童工作的相关人员，大部分都是由村委委员、村官来承担主要职责，虽然有相关的工作要求，但容易被当作村务来进行处理，且基本上集中在极端安全事件的处理和一些统计、信息登记之类的日常事务上，对于困境儿童的日常则极少进行直接和有力的干预，教育则放手到学校。因此在困境儿童的社会保障方面是缺乏职业化的设置和安排的，在专岗、专职、专责的职业化配备方面还有待完善。

3.监督机制的缺乏

目前对留守儿童社会保障工作的模式基本都是出于民政部门的精神和要求，县级下达具体任务，村里进行执行的三级结构，但每一级都没有明确的监督考核机制和奖惩机制，对于这方面工作也都是和其他条线的工作一起进行
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