医疗纠纷防范是指在医疗活动中，医患双方正确履行各自的义务，将医疗纠纷消除于未然状态。在我国，每年都会产生大量的医疗纠纷，医患关系持续紧张，矛盾日益突出，患方打砸医院、围攻医务人员的恶性案件时有发生，既扰乱了医疗机构正常的工作秩序，又使医务人员的人身安全受到威胁，给医疗工作环境和医务人员的心理造成了极大的负面影响。患方通过起诉医院来寻求救济的现象已十分普遍，在法院审理的民事案件中，医疗损害赔偿案件占有很大比重。[1]实践证明，医疗机构用于防范医疗纠纷发生所投入的成本要低于因解决纠纷所消耗的费用。因此，只要医疗机构能够保证医务人员在诊疗过程中严格遵守相关的法律法规和规章制度，正确、及时、充分地履行自己的职责，采取有针对性的防范措施，辅以患方积极配合，就能够有效预防和减少医疗纠纷的发生。经2018年6月20日国务院第13次常务会议通过，2018年7月31日公布，自2018年10月1日起施行的《医疗纠纷预防和处理条例》（下文简称《条例》）借鉴了国内外先进的立法和实践经验，明确规定了医疗纠纷处理的原则、途径和程序，重点发挥人民调解在化解医疗纠纷过程中的作用，并从鉴定标准、程序、专家库等方面统一规范了诉前医疗损害鉴定活动。《条例》由总则、医疗纠纷预防、医疗纠纷处理、法律责任和附则五章构成，共56条。[2]《条例》规定了预防和处理医疗纠纷的基本规则，并上升为行政法规，对预防和处理医疗纠纷将发挥重要的作用。因此，在新时期依据《医疗纠纷预防和处理条例》相关规定的基础上，针对医疗纠纷产生的原因，提出完善医疗纠纷防范措施的建议，对有效维护医患双方的权益，维护正常的医疗秩序，构建和谐的医患关系具有非常重要的意义。

一、加强医务人员的职业素质

医疗质量是医院生存、竞争和发展的根本，因此医疗机构应当着眼于如何提高医疗技术水平和服务质量，加强医疗活动的管理和控制。在实践中，一部分医疗纠纷正是因为医务人员业务知识不扎实或者医疗技术不规范，没有取得预期的诊疗效果而导致的。因此，医务人员具备良好的医疗专业技术和职业道德，既是取得患方信任的前提，也是构建医疗纠纷防范机制的根基。从理论上看，医务人员的职业素质主要包括如下两个方面的内容：

（一）医务人员的专业素质

随着医学技术的革新逐步加速，广大患者对医疗技术的期望值也越来越高。一方面，医疗机构应当保持先进的医疗技术水平，满足广大患者的需求，建立长期、稳定的医务人员培训机制，采取多种形式着重教育和培训医务人员的基础理论和基本技能，增强对医务人员的培训力度，积极鼓励其学习深造，不断提高医疗技术水平。同时，医务人员也要加强自身业务技能，增强对新技术、新疗法、新设备的掌握，努力提高医疗专业技术水平，为患者提供精湛的医疗服务。这对提升医疗质量安全，加强医务人员的职业素质，预防医疗技术过失行为的发生具有积极的作用。另一方面，医疗机构应当积极开展医务人员预防和处理医疗纠纷的专项培训。培训内容应包括医患关系新理念，医院管理制度法律基础，医疗纠纷预防措施、法律适用，医疗损害举证责任，医疗纠纷处理中的难点和对策，处置医疗纠纷的原则和技巧等。通过教育培训进一步增强医务人员的安全防范意识，灵活应对医疗纠纷的产生，尽量将其消除在萌芽状态，确保一个安全的医疗环境，从而预防医疗纠纷的发生。

（二）医务人员的职业道德素质

医德是医务人员应当遵循的职业道德，高尚的医德是防止医疗过失和医疗纠纷的根本。在市场经济条件下，医务人员应当强化服务意识，尊重患者的权利，将一切“以患者为中心，全心全意为患者服务”的宗旨贯穿于医疗行为的始终。《条例》第9条规定医疗机构及其医务人员在诊疗活动中应当以患者为中心加强人文关怀，严格遵守法律法规和诊疗规范，恪守职业道德，医疗机构应当对其医务人员就以上内容加强培训。这是该条例增订的内容，旨在推动我国医疗机构的工作理念由传统的“以疾病为中心”向“以患者为中心”转变。[3]这一规定对于保障医疗质量、提升医疗安全、防范医疗纠纷的发生、加强医务人员的职业素质、恪守职业道德、树立一切“以患者为中心”的服务理念具有重要的作用。实践证明，只有建立完善的医疗质量基础性制度和加强医务人员的职业道德建设，才能为患者提供更加周到、人性化的医疗服务。

笔者认为，加强医务人员的职业道德建设工作，应当解决好两个方面的问题：一是全面提高医务人员的工资待遇。医务人员的薪酬和福利待遇是自觉遵守医德的物质基础和保障，也是不做无医德之事的前提。2017年1月4日发布的《“十三五”全国卫生计生人才发展规划》指出：“建立符合行业特点的医务人员薪酬制度，体现医务人员技术劳务价值。在国家法律法规和政策允许范围内，医务人员可通过兼职兼薪获取报酬。”这一规范性文件的发布对改革医疗卫生行业薪酬制度，创新激励保障机制，完善和提高医务人员的待遇和保障提供了政策依据。二是要强化医疗管理制度及纪律约束的效力，使一些职业道德败坏的医务人员无机可乘，在诊疗过程中不敢做无医德之事。2014年6月25日，中国医师协会发布的《中国医师道德准则》共列出40条行为准则，要求医师处理好与患者、同行、社会及企业的关系，为医师划出了道德底线。该准则的发布和实施，可以促使医师提升职业信仰，笃信中国医师道德准则以赢得社会的尊重，对传承和发扬医学文化具有积极的意义。

二、强化医疗机构的管理制度

医疗行为不仅要受到维护患方利益的道德约束，更要受到来自法律的严格规制。而以国家强制力作为后盾的法律，显然比道德更具有约束力。从制度上保证医疗机构预防医疗纠纷的发生，应当建立科学合理、行之有效的法律制度约束医务人员正确履行职责。实践证明，医疗机构的核心管理制度不完善、各项诊疗规范落实不到位是导致医疗纠纷发生的重要原因之一。笔者认为，认真落实各项法律法规，强化医疗机构内部规章制度建设，应当解决好如下三个方面的问题：

（一）严格落实诊疗护理规章制度

医务人员在诊疗护理过程中，不仅要具备精湛的医疗技术，还要熟知和了解与医疗行为相关的法律法规。即一个优秀的医务工作者应当知晓与自己所处工作环境相关的医疗法律法规，并能够依据这些法律法规、规章制度以及诊疗规范施行诊疗行为。具体来说，医疗机构应当依据原卫生部于2007年2月9日发布、自2007年5月1日起施行的《医师定期考核管理办法》，2006年11月27日发布、自2007年5月1日起施行的《处方管理办法》等部门规章，对医疗损害的发生负有完全或主要责任的、或者为谋取其他不正当利益的、或者医德医风考核不达标的医务人员，责令其暂停执业；暂停执业期满后，考核仍不合格者，吊销其执业资格。2008年2月22日，北京市原卫生局公布的《北京市医疗机构不良执业行为积分管理暂行办法》规定，对于医疗机构不良行为将按不同分值记录积分情况向社会公示，一年满10分的医疗机构将被督促整改。[4]在诊疗护理过程中，一方面，医务人员应当重视医疗行为的科学性，严格落实各项核心制度、诊疗规范和操作指南，为患者提供安全、有效、经济和便捷的医疗服务，预防医疗纠纷的发生。另一方面，医务人员应当注重医疗活动的法律性，医疗机构应当积极组织医务人员系统地学习医事法律法规和相关的规章制度，增强使命感和责任心，提高法律意识，以法律法规作为自己执业行为的指南，有效防止医疗损害事故的发生，减少医疗纠纷。

（二）完善医疗质量安全管理与医疗风险管理制度

医疗质量安全和医疗风险是医院管理的核心，也是医疗工作永恒的主题。为进一步规范医疗服务行为，保障医疗质量和医疗安全，自2016年11月1日起施行的《医疗质量管理办法》明确规定了医疗质量管理的各项要求，进一步建立和完善了医疗质量管理工作机制，对当前构建分级诊疗体系等改革措施的落实和医疗改革目标的实现具有重要的意义。为了不断提高医疗技术水平和医疗服务质量，构建医疗质量安全管理和医疗风险管理体系，《条例》确立了医疗质量安全管理和风险管理的相关规则。具体说，主要包括三个方面的内容：

第一，规定医疗质量安全管理。医疗质量问题关乎公众的医疗安全，与患者的生命健康权益紧密相关。《条例》主要从三个方面作出规定：一是规定国家是医疗质量安全管理的责任主体。《条例》第3条第1款的规定要求国家建立医疗质量安全管理体系，体现国家履行对公民生命健康权的保护义务，克服了《医疗事故处理条例》缺乏医疗质量安全管理导致医疗纠纷方面的缺陷，为国家进行医疗质量安全管理提供了依据。二是规定各级医疗机构是医疗质量管理的实施主体。《条例》第10条第1款的规定明确了各级各类医疗机构是医疗质量管理的第一责任主体，应当全面加强医疗机构自身的医疗质量管理，保障医疗安全。三是规定各级政府卫生主管部门是医疗质量安全管理的监督和管理主体。《条例》第19条赋予政府卫生主管部门对医疗质量安全管理制度的落实负有监督和管理的职责，为卫生主管部门督促医疗机构建立健全医疗质量安全管理制度提供了依据。第二，确立医疗风险管理制度。医疗风险管理主要包括医疗风险识别、医疗风险评估和医疗风险防控三个核心环节。[5]虽然医疗风险不可避免，但并非不可管理，所以《条例》确立了医疗风险管理制度。具体来说，主要包括两个方面的内容：一是加强医疗风险管理。《条例》第10条第2款要求医疗机构作为医疗服务的提供者，通过制定预防和处理纠纷的预案，做到最大限度地降低医疗风险，预防和减少医疗纠纷的发生。二是医疗风险针对性防范措施。针对性防范是以病例个案为基础，采取特异性、综合性、多部门、多维度措施，以期达到防范风险的目的，带有主动性。[6]《条例》第14条要求将制定预案适用于所有“具有较高医疗风险的诊疗活动”，将预案防范对象针对性地规定为“突发风险”，这对保障患者的医疗安全、降低医疗机构的医疗风险和成本具有积极的意义。第三，规定违反医疗质量安全管理的法律责任。医疗机构及其医务人员应当严格按照国家法律法规的规定制定和实施医疗质量安全制度，确保患者医疗安全。《条例》第47条第2款是关于承担行政责任和追究刑事责任的依据，但是对于违反医疗质量安全管理制度的相关规定或者落实质量安全工作不到位，造成患者损害后果并引起医疗纠纷的，医疗机构还应当承担相应的民事责任。

（三）完善病历资料的书写和保管制度

病历资料是指医务人员在医疗活动中形成的文字、符号、图表、影像、切片等资料的总和，包括门（急）诊病历和住院病历。[7]病历资料是医务人员对疾病诊断和处理的科学结晶，也是医院管理不可或缺的部分。由于病历资料等医疗文书是判断医疗行为是否存在过失、应当承担何种责任以及合理解决医疗纠纷的重要依据，医务人员应当按照相关法律法规的规定，一方面，客观真实、准确及时、完整规范、严肃认真地书写病历，严禁伪造、篡改病历和出具虚假医学证明文件等行为；另一方面，医疗机构应当妥善保管病历资料，及时查收、登记和检查每一份病历资料，保证病历资料的完整性和系统性。自2014年1月1日起施行的《医疗机构病历管理规定》对病历资料的保管作出全面的规定，包括病历的建立、病历的保管、病历的借阅与复制、病历的封存与启封、病历的保存等内容。电子病历的保管适用自2017年4月1日起施行的《电子病历应用管理规范（试行）》。据此，《条例》第15条的规定为规范书写和妥善保管病历资料提供了重要的依据，对病历资料的利用和保存，医方的自我保护以及避免医疗纠纷具有重要的意义。

三、健全医疗收费制度

医疗收费是指医疗机构为患者提供医疗服务后，根据国家物价政策和收费标准，对医疗服务成本支出收取补偿费用的行为。医疗收费主要包括门诊收费、住院收费、出院结算等。由于推行市场化的医疗卫生体制，医疗机构为了追求利润的最大化导致医疗费用迅速攀升成为一个社会问题。2012年5月4日，国家发展和改革委员会、原卫生部、国家中医药管理局联合发布修订后的《全国医疗服务价格项目规范》，明确规定了医疗服务项目名称、医疗服务内容以及医疗服务费用。但是，一些医疗机构依然存在物价管理混乱，自立项目收费、重复用药收费、分解项目重复收费、超政府价标准收费、未审批新项目擅自收费的现象，甚至出现天价医疗费用纠纷的情形，患方对医疗收费存有偏见。[8]在实践中，医疗收费的矛盾占有很大的比例，当患者认为支付的费用没有达到理想的治疗效果时就会产生矛盾。笔者认为，明确医疗收费标准、健全价格管理制度，应当解决好如下两个方面的问题：第一，完善医疗收费的监督和管理体系。在政府部门的监督和管理、行业自律组织和消费者保护组织的参与以及公众舆论的监督下，医疗机构应当严格按照《全国医疗服务价格项目规范》以及地方增订标准收取医疗费，向社会公开收费项目和标准。一是实行公开透明化的医疗收费制度。当患方对医疗费用产生疑问时，应当及时给予解释，提高患者的信任度，规范医疗机构的收费行为。二是建立完善的价格公示制度、查询制度、费用清单制度，加强医患之间的信息沟通，保障患方的知情权。第二，建立具有公信力的医疗成本审核委员会。医疗服务的生产和供给具有复杂的技术经济特征，无法完全依靠市场机制实现资源的最优配置。由于医疗收费关系到社会的公平和正义，因而医疗成本审核委员会应当由资深的医疗服务专家、经济学家、律师、会计师、财务分析师、保险师等专业人士组成，对医疗项目价格运行情况进行干预、协调和控制，定期发布指导价格，寻求一套适合基本医疗服务需求的方案，确立合理、规范、透明的收费制度，保证我国的医疗卫生服务事业健康运行和发展。

四、建立健全的医患沟通机制

医患沟通是指在医疗卫生和保健工作中，医患双方围绕伤病、诊疗、健康及相关因素，以医方为主导，通过全方位多途径交流，科学地指引患方，使医患双方达成共识并建立信任、合作关系，实现维护人类健康、促进医学发展和社会进步的目的。因此，良好的医患沟通是医疗机构提供优质服务的一个重要方面，是医德医风建设的重要内涵。医患之间发生误解和矛盾，很大程度上是一些医务人员与患者缺乏良好沟通的结果。据统计，80%的医疗纠纷直接系因医患交流沟通不良或障碍所致，即使其余20%与医疗技术有关的医疗纠纷也都与医患交流沟通不到位密切相关。[9]医务人员应当与患者进行全面地交流、沟通，了解患者的经济状况、预期诊疗效果等情况后，有针对性地制定合理的治疗方案和护理计划。医务人员应当与患者共同参与决策，这一理念也是各国医学模式发展的趋势所在。[10]因此，加强医患之间的相互理解和沟通，对于医疗纠纷预防机制的构建显得尤为重要。实践中很少存在单纯的医疗技术损害责任，而医疗伦理损害或者医疗管理不当所引起的医疗纠纷占绝大多数。医疗机构应当加强医务人员的医德教育，尊重患者享有的权利，充分认识到医患沟通的重要性。这就要求医务人员尊重患方的权利和人格，考虑其心理感受和精神状况，经常沟通和交流，为患者排忧解难。为了保证医患之间的沟通和理解得以全面落实到位，《条例》规定了一系列关于医患沟通的规则。

第一，确立知情同意权的规则。依据《侵权责任法》第55条的规定，《条例》第13条规定了患方的知情权和同意权。知情同意权的法理基础是患者的自主决定权，尊重患者的知情同意权是现代医疗服务模式发展的必然趋势。第二，全面规定患方查阅、复制病历资料的权利。为了使全部病历资料向患者公开，改变医患之间形式上的信息不对称，促使医务人员规范书写病历，提升病历的质量，《条例》第16条规定患者有权查阅、复制各种医疗资料和其他属于病历的全部资料；患者要求复制病历资料的，医疗机构应当提供复制服务；患者死亡的，其近亲属可以按照规定，查阅、复制病历资料；医疗机构及其医务人员不仅应当承担告知的义务，并且要积极予以配合。据国内学者统计，约1/9的医患纠纷事件是因患者无法复印病历而引发的。解放军251医院于2008年4月开始向患者全程开放全部病历，当年的住院患者纠纷发生率就下降了50%。可见，向患者全程开放全部病历，不仅没有增加医疗纠纷，反而促进了医疗行为的规范性。[11]第三，确立医患沟通机制。在当今社会，医患沟通在整个医患关系中占有举足轻重的地位，很多医疗纠纷的发生都是由于医患沟通不到位造成的。《条例》第17条的创新型规定明确了医患沟通的相关内容，表明良好的医患沟通不仅是医务人员所必备的技能，更是一种医疗风险预防与管控的有效手段，对促进医患关系的和谐发展将发挥重要的作用。

五、重构医患之间的信任机制

信任是人际沟通的基础，医患沟通可以增加患者对医务人员的信任。从医学发展的历史看，医患关系是一种道德关系、信任关系，它是建立在信任契约基础上的道德事业。从社会学角度看，医患信任是在健康与疾病基础上形成的医方和患方之间的一种信托关系，患方通过付费形式将自己托付给医方，享有医方提供的医疗服务，从而达到治愈疾病、恢复健康的目的，这是建立在陌生人之间的一种特殊人际关系。[12]医患之间的信任危机是导致医患关系不和谐的主要因素之一，而信任危机又源于双方沟通的不融洽、不到位，使得医患之间缺乏理解与尊重。由于医患交流和沟通不够，致使患者对医疗服务内容和方式的理解与医务人员不一致，进而对医务人员的信任感下降，也可能会导致医疗纠纷。因此，信任作为一种能够有效降低信息成本与医疗风险的手段，是预防医疗纠纷的有效方式。[13]医患沟通是重要的构建信任的桥梁，一方面，医患沟通有助于消除因医务人员与患者信息不对称和对医疗效果评价的不一致，进而提高医患之间的信任；另一方面，医患沟通能够加强相互信任，通过可能并不准确的表面信息，使患者与医疗机构及其医务人员建立良好的信任基础并决定就医，医疗行为的施行才具备其合理性。在我国，医患关系紧张的原因之一就是缺乏有效的沟通，患者不信任医方的情形时有发生。北京的一些医院调查发现，对医院不信任的患者占一半左右，医方承认现在的医患关系的确出了问题。[14]在医疗纠纷的解决过程中，医方的态度在很大程度上决定了患者对医疗决策合理性的判断。如果医患之间没有建立起良好的信任和尊重，患者就很难获得安全感，不会就医或继续治疗，也很难履行配合诊疗的义务。因此，只有改变患方对医方不信任的态度，重构医患之间的信任关系，才能顺利开展和进行医疗行为，也有利于快速解决各种医疗纠纷。笔者认为，提高患方对医疗体系的满意度与信任水平，重构医患之间的信任体制应当解决好如下三个方面的问题：

第一，建立健全医疗投诉接待制度。医疗投诉是指患方对医院提供的医疗、护理服务、环境设施等不满意，以来信、来电、来访等方式向医院反映问题，提出意见和诉求的行为。[15]投诉是患者希望医疗机构能够改进医疗服务水平，使医疗纠纷得以圆满解决的一种良好期盼。很多发达国家都在患者权利法案中规定了投诉的权利，并且设置专门的机构或者人员处理患者的医疗投诉。《条例》第18条增订了医疗机构的投诉接待制度。据此，医疗机构应当建立健全投诉接待制度，认真接受和处理患方的投诉，这既是医疗机构与患方之间的一种特殊的信息交流与沟通方式，也是患方与医疗机构之间建立信任关系最有效的途径。第二，加强医疗机构的信用体系建设。医疗机构应当建立社会规则意识和内部诚信约束机制，为医患关系营造良好的社会信用环境，按照优良信用记录和不良信用记录构建共享工作安排。原国家卫生与计划生育委员会作为第一批试点单位，已于2015年底完成了信用信息管理平台1期项目建设，其中涉及到基础信息、黑名单信息、不良信息、优良信息等。平台所收集的信息量十分庞大，为卫生计生领域信用的持续建设和信用体系机制建设奠定了数据基础。[16]第三，改革不合理的医疗体制，严厉惩处医疗腐败行为。在政府卫生行政主管部门的推动和监督下，彻底改革医疗卫生领域存在的不合理制度，如过度检查和医疗、医疗机构创收业绩考核、医务人员的收入与其医疗行为挂钩等在市场经济环境下推行的制度。依法严惩变相收费、收受回扣、收红包等违法行为，向患方传递医疗机构积极谋求体制改革的信息，提升患方对整个医疗行业信任的社会心理。

六、依法规制新闻媒体报道

在社会生活中，通过舆论监督的方式揭露丑恶现象，有利于推动医疗卫生体制的改革和维护广大患者的利益。面对医患纠纷这一敏感性问题，新闻媒体必须提高职业素养，立足社会发展的全局协调医患关系。但是，有些新闻媒体背离医疗活动规律的报道，侵犯了医疗机构及其医务人员的权益，加剧了医患之间的不信任，纵容患方利用媒体获得利益。[17]在报道医疗纠纷事件时，缺乏对医患纠纷责任划分的调查和判断，负面报道占有较大比重，这不仅破坏了医疗机构及其医务人员的社会形象，激化了医患之间的矛盾，还成为医患关系恶化的主要原因之一。因此，我国的相关法律法规都十分重视新闻媒体报道医疗纠纷的规制问题。[18]为了保证新闻媒体报道的真实性、准确性，更好地发挥媒体的积极作用，《条例》规定了新闻媒体报道医疗纠纷的基本规则。

第一，规定新闻媒体履行的义务。新闻媒体具有信息提供和价值塑造的双重功能，对医疗纠纷事件进行报道具有宣传医疗卫生常识和引导公众理性对待医疗风险的作用。依据《条例》第8条的规定，在医疗纠纷的预防和处理过程中，一方面，就医疗纠纷预防而言，通过新闻媒体的宣传，引导公众理性对待医疗纠纷，避免因为认知错误而产生不必要的医疗纠纷；另一方面，就医疗纠纷的处理而言，要求新闻媒体对于医疗纠纷信息的报道，必须真实、客观、公正，不能歪曲事实、推波助澜，影响医疗纠纷的公正处理。第二，确立新闻媒体编造、散布虚假医疗纠纷信息的法律责任。近年来，有些新闻媒体为了博得社会的关注或者其他目的，通过编造和散布虚假信息的方式报道医疗纠纷，客观上造成和加剧了医患之间的对立和冲突，并且在社会上造成严重的不良影响。为此，《条例》第51条规定，新闻媒体编造、散布虚假医疗纠纷信息的，新闻媒体及其工作人员不仅要承担行政责任，还要承担消除影响、恢复名誉、赔偿损失以及赔礼道歉等民事责任。

笔者认为，新闻媒体的宣传义务主要包括两个方面的内容：一是宣传医疗卫生常识。一方面，新闻媒体的宣传应当报道医学具有的局限性，既应当报道医药技术的功能和效果，也应当报道其潜在的医疗风险和临床应用的局限；另一方面，应当报道医学具有的不确定性，即报道哪些疾病是现代医学力所能及的，哪些疾病超出现代医学能力的范围，从而引导公众正确认识和了解现代医学的本质。二是宣传医疗卫生法律法规。新闻媒体应当加强对患者权利和义务相关法律法规的宣传，引导患者认识其享有权利的同时，也当承担相应的义务，以避免因为法律认知错误而引起不必要的医疗纠纷。

七、推行医疗卫生体制改革

医疗卫生体制改革的主要目的在于提高医疗服务质量，建立和谐的医患关系，提升医患双方的法律意识，严格依法治医，及时解决各种医疗问题，共同维护医疗秩序，建立与社会发展相适应的新型医疗卫生体制。医患关系紧张是由多种因素造成的，主要是政府、医方、患者之间相互作用的结果。因此，协调政府、医方、患方之间的利益正是医疗卫生体制改革的主要内容。改革开放以来，我国的经济体制、政治体制、司法体制等方面的改革取得了举世瞩目的成就，有力地促进了国民经济发展和社会进步。但医疗卫生体制改革领域出现了诸如医疗竞争的公平性下降、财政投入的宏观效率低下、民众“看病难、看病贵”等一系列问题。如果不解决好这些问题，必然会降低民众对政府的信任。因此，我国的医疗卫生体制改革必须着眼于整体的制度设计，解决制度安排方面存在的问题，建立多元化的医疗卫生制度。这就要求政府创建一个与我国经济发展水平相当和民众承受能力相适应的基本医疗卫生体制，该体制的目标是为群众提供安全、高效、便利、价廉的医疗卫生服务环境。

（一）增加政府的财政投入，使公立的医疗机构回归到公益的轨道上

所谓公益就是公共利益，是指符合社会全体或大多数成员的需要，并体现其共同意志和共同受益的利益。[19]世界发达国家都建立了以政府为主导的全民医疗服务体系，其中最典型的是英国。英国是较早建立由政府提供绝大部分医疗服务的国民健康服务体系的国家。英国国民健康服务制度强调社会公平原则，中央政府承担几乎全部的医疗费用。[20]医疗服务具有一定的公益性质，承担着一定的社会责任，公立医院的发展有助于打破医疗服务中信息不对称导致的垄断现象，提高医疗服务的可及性和可负担性。目前，我国在以市场化为导向的医疗体制改革中，医疗机构运作经费的7—8%来自国家财政，其他主要来源于医疗创收。绝大多数医院是公立医院，但其正常运行主要靠提供医疗服务所获取的收费。医疗服务收入是由医疗机构自行支配的，如购置医疗设备、扩大医疗规模等都依靠收费的积累。这种体制带来的直接后果，就是医院过分注重经济收入而忽视医疗的公益性，从而造成医患关系紧张。为了构建和谐的医患关系，防范医疗纠纷，一方面，应当加大政府对医疗卫生行业的财政投入，减少公益性医院市场化倾向，建立以政府为主导的医疗卫生体制；另一方面，切实贯彻医疗机构倡导的“救死扶伤、治病救人”的宗旨，体现公益性质，使其承担起应有的社会责任。

（二）合理配置医疗资源，增加对基层和社区医疗事业的财政投入

我国的绝大多数人口都居住在农村和小城镇，这些地方由于投资失衡导致医疗机构不足，所以大多数患者都到大、中城市的医疗机构就医治疗，从而出现挤压当地医疗资源的情形。为了发展农村和小城镇的医疗卫生服务事业，政府应当加大财政投入的力度，一方面，在基层建立大型的专项医院，投放诊疗设备，采用增加工资、政策优惠等方式，推动农村和小城镇的医疗体制建设，提升基层医疗机构的技术水平和服务质量；另一方面，大力发展社区和农村的医疗服务，建立全科医师培养体系，设立初级医疗服务首诊制度。[21]

（
······