2013年6·21南京女童饿死案震惊全国，2020年3月，新冠疫情期间湖北孝感发生了一岁半男孩饿死家中的悲剧，两起案件都是由于监护人生而不养的问题所导致，发人深省。近年来，因监护人监护不力、不能、虐待等严重侵害未成年人权益的案件频频发生，针对未成年人的保护重新被提上议程。如何真正落实好未成年人合法权益保护，已经成为当前亟需解决的时代难题。2020年10月17日，全国人大常委会通过第二次重大修《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称未保法），并将于2021年6月1日起施行。本次未保法的修订，较为显著地贯彻了国家亲权理念，凸显了国家保护未成年人的责任，受到了较为广泛的肯定与好评。

一、国家亲权的渊源与内涵

（一）溯源：国家亲权的流变

国家亲权（parens patriae）一词源自于拉丁文，又被称为“国家父权”“国家父母权”“国家监护”，根据布莱克法律辞典的释义，其本意是指国家对儿童与其他法律上无行为能力的人所享有的一般监护权[1]。相对于“自然亲权”而言，国家亲权也通常被认为是自然亲权所派生出来的权力。显然，国家亲权首先是作为一种身份权力而存在，而家长主义则是它的基本理论支撑。[2]顾名思义，国家亲权具体是指当儿童（未成年人）的订后的父母没有适当履行其监护责任和义务时，或者监护人出现监护不当、监护不能时，国家便作为儿童（未成年人）的“父母”而理所当然地依法介入其中，通过代替那些不称职或无计可施的血亲父母（或其他监护人），并以未成年人最终监护人的身份具体行使亲权，进而担负起监管、保护

未成年人权益和制止、防范未成年人遭受侵害的责任。如此一来，作为公权力的化身，国家就拥有了与未成年人父母一样的权力来监管和保护孩子的权益。最原始意义上的亲权显然是建立在天然的血缘关系之上的，进而延伸和包含到了无血缘关系的继父母与子女之间，而国家亲权则彻底超越了原始血缘关系，从而使国家担负起了“国父母”的角色。换言之，国家亲权意味着对未成年人的监护不再单纯是父母的个人事项，也不再是某个家庭或者某个家族的事项，而是把对未成年人的监护和对其权益的保护直接提升到了国家利益这一至高层面。一言以蔽之，孩子首先是国家的根本、财富与未来，然后才隶属于其父母，孩子不但拥有自然父母，而且还拥有国家父母。

众所周知，国家亲权理念与思想源于西方国家，最初见于古希腊，如在莱库古领导的斯巴达的立法中，给亲生父母只留下了七年的自然亲权期，七岁以后孩子则属于国家。柏拉图更是有过之而无不及，他直接激进地把莱库古的实践进行了理论化，认为为了城邦的延续与治理，父母一旦生下子女就要交给国家抚养，从而彻底实现了孩子的国有化，甚至连七年的自然亲权期都没有给亲生父母留下。作为概念而言，国家亲权之说最早可以追溯到罗马法时期，那时候出现了“全人类的父母”“公亲”等之类的术语，其义是指国家的君主要担负监管和保护全民儿童的责任，同时限制自然父权的粗暴运用。[3]

从罗马法到现代意义上的国家亲权，笔者曾经将此过程分成了大体上相互关联的三个阶段：绝对亲权时期、国家亲权辅助时期、国家亲权时期。[4]经过漫长的演变，尤其是经过英美等国家的改革实践和发展，国家亲权今天已经成为各国未成年人保护制度，包括少年司法制度和儿童福利制度建设的理论基础。

（二）聚焦：国家亲权的内涵

通过梳理国家亲权的发生、发展与演变，我们可以将其内涵概括为以下要点：

第一，国家亲权意味着国家是未成年人监管与权益保护的最后一道屏障。国家亲权理念从立法理论上进一步明确了国家是未成年人的最终监护人，对未成年人权益保护而言，国家担负起“托底”的作用。这意味着未成年人保护制度的构建要提高到国家的层面进行。针对未成年人，国家不但要进行“事发时的及时干预”“事发后的亡羊补牢”，而且更重要的是要进行事发之前的“防患于未然”，这充分体现出在国家亲权理念下，政府需要主动作为，积极作为。

第二，国家亲权理念意味着国家亲权将真正超越父母亲权。事实上，国家亲权的发展一直是在与自然亲权的博弈与合作中演进。国家亲权的实施不是以未成年人的父母在世与否作为出发点，而是以父母监护能力和监护效果作为参考标准，只要是父母监护出现失当、不能、失能、不周情况，并出现或有可能给未成年人造成侵害和权益损失时，国家就要及时出面，并以最终监护人和最高监护人的身份对其进行全面的监督和有力的干预，甚至在必要的情况下依法剥夺未成年人父母（含继父母）的监护权，并另行指定其他监护人。因此，如果从社会结构与功能的角度加以审视，可以把国家亲权理解为一种国家公权力对父母亲权的救济，一种国家公权力对原生家庭功能的积极补偿。

第三，国家亲权理念以谋取儿童切身利益为基本目标，以保障“儿童权益最大化”（《联合国儿童权利公约》的说法）和“最有利于未成年人”为基本原则，真正体现出了以儿童福利为本位的国家关怀。从根本上看，国家亲权确立的初衷就是通过国家出面，从而最大限度地保护未成年人的切身利益，而绝非单纯地以国家替代父母监护角色，否则，便失去了亲权的本意和国家亲权存在的现实价值，这一点已经成为国家亲权思想之轴和指导未成年人保护体系建设的核心原则。从社会学的角度而言，这也同时意味着国家亲权理念使得未成年人保护法实现了“福利法化”。[5]

随着历史的发展演进，时至今日，国家亲权的内涵已经顺势改变，而其外延也早已经超越了其原始意义，具体而言，其适用范畴不但针对未成年人，而且已经扩及到成年人和老年人，国家亲权的理念已经越来越广泛地体现在国家政府实施的各种扶危救困活动中。具体到本文所言国家亲权，则主要是针对未成年人的亲权。

（三）澄清：国家亲权之于国家责任

国家亲权的思想上下流变千年，尽管它植根于人类文化源流，但历尽沧桑而终得其所。今天，国家亲权思想早已经化作为世界各国未成年人保护的核心理念和国际共识，俨然已经成为各国未成年人保护制度的理论之根。随着我国新未保法的落地，对其中所涉及的国家亲权理念的理解与解读也出现了不同的观点，尤其是在国家亲权与国家责任的理解上，出现了混淆、混同与边界不清等问题。从叙事学的角度而言，各种解读自有其道理所在，但从学理探索与严谨的法理逻辑而言，有必要对二者进行梳理并加以澄清。

“责任”，强调义务、承诺、本分或过失，强调的是一种关系中的“应然”，这种“应然”的基础是法律法规的硬性要求和道德伦理的约定俗成，可以说这是一种侧重“客观”“外在”的应然。相应的，国家责任强调的是国家应按照法律法规的要求和道德伦理等承担和履行责任。显然，这与国家亲权的原始概念有着本质的不同，不应将二者混淆不清。具体理由有以下三点：

第一，国家亲权超越国家责任，国家亲权可以作为国家责任的上位概念而显在。顾名思义，国家亲权是国家作为未成年人的“国父母”主体，拥有对未成年人的终极“亲”权。此处的“亲”，直接导致国家亲权之主体——“国家”与国家责任之主体——“国家”有了本质的不同，虽然都是作为主体的国家，但前者之国家不但依法拥有亲权，而且相应具备了类同于“血缘父母”之角色，这是国家责任之国家所不能及的。同理，前者在行使“亲权”时亦不同于后者行使“责任”，因为亲权下的国家化身为代理父母，对未成年人保护而言不但具备了“客观”和“外在”之“应然”，而且具备了自身“内在”与“主观”之“本然”，从而实现了“内外”兼备的双重使命，而责任一词则仅仅是这“内外”合力下的具体表现之一，可视为一种更为泛化的说法，因此责任一说本身并没有充分彰显国家对未成年人保护的深度关照。由于国家亲权集“父性”保护力量和“慈母”[6]关照情怀于一身，使其内涵直接超越了泛泛而言的国家责任。

第二，国家亲权不但有着清晰的内涵，更有着丰富的外延。从历史学角度审视，国家亲权不单是一个概念，一种思想，一种理念，更是一套指导未成年人保护的成熟理论体系。尽管这套体系渊源于域外文化背景，但在当下东西一家、构建人类命运共同体的宏伟愿景下，促进文明进步的思想理念理应成为全人类共同的财富和资源，立足自身，不失本色，取长补短，以跻身先进，与时俱进，引领潮流，也是当代中国未成年人保护工作的使命。况且国家亲权思想理念与中国传统法学思想不乏“耦联”，作为国际共识的国家亲权理念亦可作为未成年人保护国际对话的桥梁。

第三，国家亲权对未成年人保护的推进具有“根本”性和“生发”性作用。未成年人保护工作是一套系统的工程，具有历史的延续性和现实的长期性。环望世界，各国未成年人保护工作的立法、司法都离不开一套成熟的理论作为指导思想和核心理念，历经千年演化发展的国家亲权理论已经逐渐成为各国未成年人保护工作的根本理论。何为根本？有根有本，方能稳固，我国的未成年人保护工作要立足长远，必须要学习、引进、发展出独具特色的国家亲权理论，以夯实立法基础，开拓立法空间。同时，“根本性”也决定了“生发性”，只有根深蒂固，方可枝繁叶茂。因此，应以全球视野进一步加强我国特色的国家亲权基础理论研究，为我国的未成年人保护工作提供有力的理论指导。

鉴于以上三点，笔者认为，学界应当厘清国家亲权与国家责任的概念边界，对新未保法所涉及的国家亲权理念以及所渗透的思想，不应当简单地从国家责任视角进行解读，而应该进行更有高度的审视、更有深度的理解、更有广度的视角和更有学理性的诠释。

二、我国未保法的国家亲权理念透视

我国未保法自公布施行至今已近三十年，从立法之初至今历经三次修订，尤其是国家亲权理念的逐渐凸显，不但体现了国家立法的与时俱进，而且体现了中国特色的未成年人保护事业不断走向新的高度。

（一）现行未保法中国家亲权思想的隐晦

在1991年颁布的未保法中，未成年人保护主要分为家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护，包括总则部分在内尚未有直接而显著的国家亲权理念之体现，涉及国家亲权的条款主要体现在第十二条（家庭保护部分最后一条），但该条并未直接明确国家亲权责任，而是规定未成年人父母或其他监护人有违反所列条款、经教育不改的，人民法院可以根据有关人员或有关单位的申请，撤销监护人资格；依照民法通则第十六条的规定，另行确定监护人。[7]虽然此处能够体现出国家对未成年人监护人的要求，透射出了一定的国家亲权理念，但在条文表述上只是笼统的呈现，尤其是并未在此处直接明确国家应该担当的主体责任。

在2007年6月1日施行的未保法中，未成年人保护依然是以家庭、学校、社会和司法保护为主，总则中依然未有国家亲权的直接体现，直接涉及到国家亲权思想的主要体现在第五十三条[8]。与1991年未保法规定不同的是，2007年的删去了“依照民法通则第十六条的规定”，直接改为了“依法另行指定监护人”，同时增添了“被撤销监护资格的父母应当依法继续负担抚养费用”的规定。从国家亲权视角来看，此处强调的是由人民法院依法另行指定监护人，但依然未明确依据哪部法、如何指定、指定谁等问题。可以说，国家的亲权主体地位依然不够彰显。

2013年1月1日实施的未保法仅做了文字性修订，未成年人保护体系依然维持家庭、学校、社会、司法四重保护，涉及国家亲权的条款（第五十三条）没有变化。该法第四十三条规定国家民政部门对流浪乞讨、生活无着未成年人实施救助，承担临时监护责任；对孤儿、无法查明其父母或者其他监护人的以及其他生活无着的未成年人，由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养。此处体现得更多的是针对困境儿童的临时照顾，既没有从根本上明确国家亲权的制度定位，也没有形成系统的国家亲权实施体系。

（二）新未保法中的国家亲权理念的彰显

随着未成年人保护法第三次修订的尘埃落定，新未保法较之前版发生了重大的、实质性的、历史性变化，其中，国家亲权理念的明确与彰显，更是令人瞩目。

1.确立：国家作为未成年人保护的亲权责任主体地位

新未保法在总则一章中开宗明义，明确规定国家保障未成年人的生存权、发展权、受保护权、参与权等基本权利，此处直接明确了首要的亲权责任主体——“国家”（第三条第一款）。在2007年和2013年版的未成年人保护法中，相应的规定则是：“未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利，国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯。”（2007、2013年未成年人保护法总则第三条第一款）显然，此法条的表述立场是从未成年人出发，强调的是未成年人“依法享有”的权利，并没有突出强调该权利由谁“赋予”和“保障”的问题，而在新未保法中的表述则是站在国家立场：“国家保障未成年人的生存权、发展权、受保护权、参与权等权利。”（总则第三条第一款）虽然两者都是针对未成年人的基本权利保障进行表述，但前后两种表述透射出来的涵义显然不同：

第一，新未保法的表述开门见山将“国家”挺在首位，直接凸显了国家的亲权责任主体地位。这与过去此法条上相应表述的“隐晦”比较而言，国家的“面目”被呈现得“笃定”而“清晰”。作为亲权责任主体的国家挺身在前，直接、有力地保障未成年人的基本权利，直截了当地体现出国家亲权理念的内核。

第二，2007、2013年未保法此款强调的是未成年人应依法“享有”，而新未保法强调的不再是单纯的“享有”的问题，而是在此基础上更进一步的“保障”问题，在法义上这显然是更为深入的表达，既肯定了基本的法定权利，又强调了以保障重点的“国家义务”，这种“递进”的表述同样明确体现了未成年人保护的国家亲权理念。

2.超越：未成年人保护法中亲权责任主体的国家作为

新未保法明确规定“国家采取措施指导、支持、帮助和监督未成年人的父母或者其他监护人履行监护职责”（第七条第二款）此款是在新未保法总则第七条第一款基础上提出，是在明确未成年人父母或者其他监护人依法对未成年人承担监护责任的基础上，作为未成年人保护亲权责任主体的国家所作出的自我担当。换言之，法律赋予了未成年人父母和监护人以监护职责，但是作为亲权责任主体的国家不会从监护中退场，可以说，国家是未成年人的最终监护者，享有最高的监护权，由此确立了国家亲权高于父母亲权的国家亲权理念。作为国家会通过落实途径，真正担负起对未成年人的保护责任。“采取措施”彰显了国家的主动担当和积极作为，在自然亲权的基础上，国家将从不同层面、通过对“监护人”施加影响进而对未成年人展开全方位保护。“指导”“支持”“帮助”“监督”则是落实自然监护的分层举措，间接体现了国家亲权的理念。通过对未成年人的监护人进行“指导”“支持”“帮助”“监督”，使自然监护的各个环节都加持了国家亲权的效力。

3.担当：政府保护独立成章，国家亲权落地有声

在本次修法中，新未保法的重大历史性变化之一是将政府保护从过去的社会保护中分离出来并独立成章（第六章）。国家亲权理念的落实离不开实践层面的贯彻执行，否则即使再好的律法都将是一纸空文。国家亲权，注定是一个自上而下、全面系统的建构过程，离不开政府的主导，但是长期以来的两个困扰问题是：未成年人保护法缺乏执法责任主体，同时未成年人保护共同责任原则又很容易形成责任稀释困境。这两个问题不解决，国家亲权将依然是一句空话。值得欣慰的是，新未保法来之不易的重大突破恰恰是：政府要建立协调机制，明确牵头部门，赋权协助单位，畅通专门力量，确立了未成年人保护工作新体制。因此，上述困扰性的问题，有望得到针对性地解决。

新未保法规定，“县级以上人民政府应当建立未成年人保护工作协调机制，统筹、协调、督促和指导有关部门在各自职责范围内做好未成年人保护工作”，同时明确“协调机制具体工作由县级以上人民政府民政部门承担，省级人民政府也可以根据本地实际情况确定由其他有关部门承担”（第九条），终于实现了自1980年我国第一次未成年人保护立法座谈会以来就希望能立法但却长期未能入法的心愿。

新未保法建立了自上而下的未成年人保护工作专门力量，要求“县级以上人民政府承担未成年人保护协调机制具体工作的职能部门应当明确相关内设机构或者专门人员，负责承担未成年人保护工作”，“乡镇人民政府和街道办事处应当设立未成年人保护工作站或者指定专门人员，及时办理未成年人相关事务；支持、指导居民委员会、村民委员会设立专人专岗，做好未成年人保护工作。”（第八十一条）。同时，对于公检法司确定专门机构或指定专门人员办理涉及未成年人案件提出了“未留余地”的严格要求。当然，这也给当前基层未成年人保护工作提出了极大的挑战，在基层专职人员的科学配置、专业素养、处遇能力等方面带来隐忧。

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