引言

2007年颁布的《物权法》将集体土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等集体自然资源（为表述方便，以下简称为“集体土地”）的所有权主体规定为“农民集体”，将乡镇集体经济组织、村集体经济组织、生产队集体经济组织规定为代表集体行使所有权的主体，《民法典》继受了这一规定。但基于历史和现实的各种原因，对农村集体经济组织与农民集体之间到底属于何种关系，农村集体经济组织是否或可否为集体土地所有权的主体等问题，理论界和实务界均不无争议和困惑。

始于2014年的农村集体产权制度改革试点工作至今已历时7年。根据国务院相关报告，截至2019年4月，全国299.2万个拥有农村集体经营性、非经营性和资源性资产的清产核资单位完成数据上报，共清查核实账面资产总额6.5万亿元，其中经营性资产3.1万亿元、非经营性资产3.4万亿元；集体资源性资产总面积65.5亿亩；全国已有超过36万个村完成经营性资产股份合作制改革，共确认集体经济组织成员6亿多人；超过27万个集体经济组织领到登记证书。[1]农村集体产权制度改革的一项重要内容，就是在明确成员资格和清产核资的基础上设立具备特别法人资格的新型农村集体经济组织。那么，通过改革试点设立的农村集体经济组织与农民集体之间到底又处于何种关系？对这一问题的回答不仅决定了下一步深化农村集体产权制度改革的方向，对《农村集体经济组织法》起草亦至关重要。

本文以集体土地所有权归属为主线，多角度多层面厘清农民集体和农村集体经济组织之间的关系，并在此基础上进一步明确作为特别法人的新型农村集体经济组织的本质内涵和独特要求，以此为深化农村集体产权制度改革和《农村集体经济组织法》立法提供理论支撑。

一、实践与理论困惑

（一）实践中的混用

中央和主管部门的有关文件在表述集体土地归属时，存在对农民集体所有和农村集体经济组织所有混用的情形。例如：2010年中央一号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中表述为“把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织”[2]，2011年5月6日《国土资源部、财政部、农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号）中表述为“把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织”[3]，可见这两个文件均将集体经济组织作为集体土地所有权的主体。但2011年11月2日《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）则表述为“把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体”，并要求“在土地登记簿的‘权利人’和‘土地所有权人’一栏，集体土地所有权主体按‘××组（村、乡）农民集体’填写”，[4]即该文件是将农民集体作为土地所有权的主体。2016年12月26日《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称为《产改意见》）则规定：“把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权”[5]，即该文件又将土地所有权主体表述为“农村集体经济组织成员集体”，将“农村集体经济组织”则表述为代表主体。

在农村集体产权制度改革的地方实践中，对农民集体与农村集体经济组织关系的表述也较为混乱，例如：《广东省农村集体经济组织管理规定》（2013年修订）明确规定农村集体经济组织享有“集体土地和其他集体资产的所有权”，[6]《济南市农村集体经济组织管理规定（试行）》（2020年施行）规定农村集体经济组织代表成员集体享有集体土地和其他集体资产的所有权，[7]《浙江省农村集体资产管理条例》（2020年修正）则规定农村集体经济组织代表全体成员对全部集体资产行使占有、使用、收益和处分的权利[8]。一方面，从这些地方规定的文字表述看，既有直接将农村集体经济组织规定为土地所有权主体者，也有采用了“代表”二字者；另一方面，从这些规定的实质效果看，即便有些规定采用了“代表”的表述，但均将完整的土地所有权权能赋予了农村集体经济组织。

（二）理论上的争议

与实践混乱相伴而行的是理论观点的争议。梳理理论界对集体土地所有权的主体以及与此相关的农民集体与农村集体经济组织之间关系的阐述，虽观点纷呈、论证路径多样，但大体可以区分为两大阵营：

1.独立代表主体说

此类观点认为：农民集体和农村集体经济组织是两个不同的独立的主体，前者为集体土地唯一的所有权主体；后者仅为代表行使主体，而非集体土地所有权的归属主体。[9]其论证理由主要有两点：一是2007年《物权法》第60条的代表行使规定；二是可以避免集体土地所有权成为法人财产，从而预防集体土地被转让或者被用于偿债的风险。[10]

在独立代表主体说下，对于具体如何理解农村集体经济组织对农民集体土地所有权的代表行使关系，也即该“代表”的法律属性，又存在四种解释路径：一是“构成要素说”，以韩松教授为代表，认为成员集体是所有权主体，农村集体经济组织是代表行使主体，农村集体经济组织和村民委员会作为两类集体组织，均属于构成集体的要素。集体组织是集体所有权主体的对外代表，在与国家、其他集体和私人的关系上，代表本集体的成员集体活动；对内而言，在集体内部，集体组织是集体的管理者、经营者。[11]二是“投资关系说”，例如于飞[12]、高海[13]、李凤章[14]等教授认为，农村集体经济组织是农民集体用集体资产投资设立的，但农民集体并不向农村集体经济组织投入土地所有权，只是投入土地用益物权或者非限定土地使用权，农村集体经济组织基于农民集体向其投入的土地用益物权或使用权而对集体土地进行经营管理。三是“代理关系说”，例如姜红利博士等认为，农村集体经济组织对农民集体财产承担委托代理意义上的运营管护职责。[15]四是“信托关系说”，例如吴昭军博士认为，农民集体与农村集体经济组织之间形成法定信托关系，集体土地所有权并不转移至农村集体经济组织，但得以成为农村集体经济组织的信托财产，农村集体经济组织基于该信托关系而对集体土地进行经营管理。[16]

2.所有权主体说

此类观点均认为：农村集体经济组织亦是或者应当是集体土地所有权的归属主体。其论证理由可以归纳为三个视角：一是法律解释视角，例如全国人大法工委原主任李适时认为，农民集体作为所有权人，其在民事法律上的表现形式就是农村集体经济组织；[17]陈甦教授认为，2007年《物权法》第60条本身就规定了农村集体经济组织对于集体财产的所有人地位；[18]张兰兰博士认为，2007年《物权法》第60条应解释为农村集体经济组织与农民集体均是集体土地所有权的主体，但是“农民集体”作为计划经济时代的产物不应该也无法作为市场经济体制下集体土地所有权主体的私法表达，因此由农村集体经济组织“代表”行使所有权。此“代表”非指代表其他权利主体，而是权利主体自身的私法表达代表其政治意义的表达。[19]二是历史延续视角，例如李永军教授认为，从“互助组—初级社—高级社—人民公社—乡镇恢复”的历史，可以清晰而坚定地认为集体经济组织是集体土地及其他财产所有权的主体。[20]三是从制度设计的应然视角，例如房绍坤教授等认为，在建立集体经济组织的农村，应当确认集体经济组织为集体资产的所有权主体，并从市场经济的要求、特别法人的意义、解决资产归属逻辑冲突的需求、城镇化发展需要、集体所有制的表现形式五个角度予以了论证；[21]高飞教授认为，集体土地所有权的主体为农民集体，但应当将农民集体改造为集体土地股份合作社法人，以此重建农村集体经济组织。[22]

（三）不同学说面临的挑战

无论持何种观点，不仅需要自身在理论上能够逻辑自洽，还须能够有效回应当前改革面临的现实问题。但从现有研究成果看，两派观点均面临诸多挑战。

1.独立代表主体说面临的挑战

独立代表主体说认为农村集体经济组织是独立的代表行使主体，不属于土地所有权主体。结合当前的理论争议和改革实践，其需要进一步回答如下问题：

第一，历史上归属于人民公社等农村集体经济组织所有的土地，是如何变成另一个独立主体“农民集体”所有的？在《民法典》未赋予“农民集体”民事主体地位的情形下，如何认识其所有权主体地位？

第二，既然农民集体与农村集体经济组织在法律人格上属于两个独立的主体，其成员关系如何？范围是否一致？对此，有认为等同者[23]，也有主张不等同者[24]。如果等同，如何理解同一拨人组成的两个集体各自独立？如果不等同，农村集体经济组织经营管理集体土地等产生的收益是向农民集体成员分配还是向农村集体经济组织成员分配？

第三，农民集体与农村集体经济组织的财产关系如何？二者的财产范围是否一致？二者的财产是否各自独立？农村集体经济组织的财产来源和财产类型如何？主张独立代表主体说的学者大多认为，在农村集体产权制度改革中，集体土地等资源性资产所有权不得进入农村集体经济组织，仅土地使用权得进入；经营性资产所有权则可以进入农村集体经济组织。此种对农民集体财产予以类型分割并分别确定不同的归属主体的做法是否科学可行？

第四，在法律性质和效力上如何阐释农村集体经济组织与农民集体之间的代表关系？“构成要素说”将具有特别法人地位的农村集体经济组织视为农民集体的构成要素，是否合理？“代理关系说”本身并未能充分阐释该代理关系产生的法理和法律效果；而在“投资关系说”和“信托关系说”下，农民集体仅将集体土地使用权投入农村集体经济组织，那么在农村集体经济组织仅对集体土地使用权享有法人财产权的情形下，其又如何代表农民集体行使这些土地的所有权？行使自己的土地使用权与代表农民集体行使土地所有权的收益如何区分和分割？

2.所有权主体说面临的挑战

所有权主体说认为农村集体经济组织亦是集体土地所有权的主体，则需要进一步回答如下问题：

第一，在法律人格上，农村集体经济组织与同样作为集体土地所有权主体的农民集体，到底是一个主体还是两个主体？

第二，如果认为二者在法律人格上是两个主体，如何理解同一集体土地既属于农民集体所有又属于农村集体经济组织所有？这是否违反物权法“一物一权”原则？

第三，如果认为二者在法律人格上是一个主体，如何理解一个法律人格的主体有两个不同的法律名称，以及如何解释《民法典》第262条农村集体经济组织代表农民集体行使所有权的规定？

第四，集体土地所有权成为农村集体经济组织的法人财产，是否会带来这些公有制专属财产被转移或者被用于偿债的风险？

综合上述分析可知，两派学说在逻辑自洽和回应改革实践上均面临诸多挑战。不仅如此，农村集体经济组织是否属于或者可否成为集体土地所有权的主体，并非纯粹的理论探讨，还会对农村集体产权制度改革的路径产生方向性的重大影响。在不同的理论观点支撑下，农村集体产权制度改革将依循不同的路径展开，不仅影响集体土地所有权的实质归属，还会对农村集体经济组织的成员构成、财产来源、治理结构、收益分配等产生决定性影响，事关农村集体经济组织的功能定位和本质内涵，关系重大。鉴于此，以集体土地所有权的归属为主线，拨开农民集体与农村集体经济组织之间关系的迷雾，明晰农村集体经济组织的功能定位和本质要求，必要而迫切。

笔者认为，当前对集体土地所有权主体以及农民集体与农村集体经济组织关系的阐释，必须遵循三个原则：一是尊重历史。自农业社会主义改造完成之后，我国集体土地所有权的归属应当具有延续性和稳定性，并不得突破公有制底线。二是兼顾现实，包括农村治理现实和法律制度现实。这意味着对集体土地所有权归属的阐释结论应当与当前我国农村基层治理和集体产权制度改革的基本面相相适应，与现行法律尤其是《民法典》的规定具有和谐一致性。三是回应改革目标。阐释结论应当有利于完善公有制下集体土地所有权的行使机制，有利于集体土地产权制度的明晰和集体土地资源的市场化配置，有利于保护和实现农民利益。

二、历史考察：基于法律文本变迁的分析

梳理新中国成立以来我国《宪法》（1954年、1975年、1982年）、《高级农业生产合作社示范章程》（1956年）、《农村人民公社工作条例（修正草案）》（1962年）、《民法通则》（1986年）、《土地管理法》（1986年、1998年、2019年）[25]、《物权法》（2007年）、《民法总则》（2017年）、《民法典》（2020年）等对集体土地所有权主体、农民集体、农村集体经济组织、集体土地所有权行使机制等的规定，可以将法律文本的变迁区分为以下三个阶段：

（一）“人民公社所有”阶段

1954年《宪法》第8条规定了“农民的土地所有权”，反映了新中国成立初期通过土地改革运动建立起的农民土地所有制。随后开展的农业合作化运动则催生了土地的集体所有制。1956年的《高级农业生产合作社示范章程》将高级农业生产合作社定义为“劳动农民在共产党和人民政府的领导和帮助下，在自愿和互利的基础上组织起来的社会主义的集体经济组织”，[26]这是法律文件上首次出现“集体经济组织”概念。1962年9月颁布的《农村人民公社工作条例（修正草案）》正式确立了人民公社的“三级所有、队为基础”体制，并进一步明确了农村人民公社的内涵、性质和组织架构：农村人民公社是在高级农业生产合作社的基础上联合组成的“社会主义的互助、互利的集体经济组织”；“人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队，也可以是三级，即公社、生产大队和生产队”；“生产队范围内的土地，都归生产队所有”。[27]1975年《宪法》第7条再次将集体所有权表述为“人民公社”所有和“公社、生产大队和生产队”三级所有。

可见，这一时期集体所有权的主体为人民公社，而人民公社具体包括公社、生产大队和生产队，三者均为集体经济组织。这也意味着在当时的语境下，集体所有等于人民公社所有，也即集体经济组织所有。

（二）“农民集体所有”与“集体经济组织所有”混同阶段

1.1982年《宪法》：“集体所有”

20世纪70年代末开启的以家庭联产承包责任制为代表的农村经济体制改革导致了人民公社体制的解体。到1984年末全国共建乡84340个，建制镇7280多个，新建村民委员会82.2万个，乡镇政权的建立和村民委员会的形成，标志着农村人民公社制度的最终解体和新的农村管理体制的产生。[28]随着人民公社体制的解体，绝大部分地方的农村集体经济组织均逐渐消亡或者名存实亡，但集体所有作为社会主义公有制的基本形态必须维持，已经集体化为人民公社所有的土地等生产资料无法也不能被肢解为个人所有。不仅如此，农村经济改革“终结了问题重重的人民公社组织体制，但集体经济组织又以其他形式继续发展着”[29]。可见，在这一时期，虽然人民公社不复存在，但一些地方仍存在其他形式的农村集体经济组织。鉴于此，1982年《宪法》第10条第2款不再规定“人民公社所有”，而是抽象处理为“集体所有”。其后，《宪法》的各次修改均维持了这一表述。从文义看，既可将该表述理解为“集体经济组织所有”，亦可将之理解为更为抽象的“集体所有”。

2.1986年《民法通则》和1986年、1998年《土地管理法》：“农民集体所有”与“集体经济组织所有”

作为1982年《宪法》之后首部对集体所有权作出具体规定的法律，1986年4月颁布的《民法通则》第74条对集体所有的表述呈现如下特点：第一，只规定了村农民集体所有和乡（镇）农民集体所有，未规定生产队农民集体所有。第二，在概念上将“集体所有”“劳动群众集体所有”“农民集体所有”“农民集体经济组织所有”混用。例如规定“属于劳动群众集体所有”的财产包括“集体经济组织的财产”；“已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有”。换言之，集体经济组织的财产同时也是农民集体的财产，属于集体经济组织所有的土地同时也属于农民集体所有，这意味着集体土地既属于集体经济组织所有也属于农民集体所有。第三，同时出现“农民集体经济组织”和“农业集体经济组织”的表述，但应为同一内涵。第四，首次在法律上规定了村农民集体所有土地的经营管理主体——村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会。

由此观之，依据1986年《民法通则》的规定，集体土地既属于集体经济组织所有，也属于农民集体所有，集体经济组织本身属于土地所有权的主体；村集体土地的经营管理主体为村集体经济组织或者村民委员会，考虑到村集体土地本身就属于村集体经济组织所有，该经营管理条文应理解为：当该村存在集体经济组织时由其作为所有者自己经营管理，当该村不存在相对应的集体经济组织或集体经济组织无力担此职责时则由村民委员会经营管理。故此，两个主体的经营管理行为乃基于不同的法律关系。

1986年6月颁布的《土地管理法》对集体土地所有权的规定与1982年《宪法》和1986年《民法通则》基本相同，同样是集体经济组织所有与农民集体所有混用。不同之处在于：1986年《土地管理法》第8条第2款补充规定了生产队农民集体所有的情形，其表述可简化为“农业集体经济组织所有的土地，属于该农业集体经济组织的农民集体所有”，这一表述在将农业集体经济组织所有等同于农民集体所有的同时，进一步表明农民集体是由农业集体经济组织的农民组成的集体。

1998年修订的《土地管理法》基本援引了1986年《土地管理法》对集体所有的规定，细微变化之处有三：一是将“农业集体经济组织”的表述改为“农村集体经济组织”；二是进一步补充了生产队农民集体所有土地和乡镇农民集体所有土地的经营管理主体；三是不再采用“村内两个以上农业集体经济组织所有”的表述，替换为“村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有”。[30]应当说，这一表述弱化了“农村集体经济组织所有”的提法，强化了“农民集体所有”的统一表述。但同[198]6年《土地管理法》一样，其“农村集体经济组织的农民集体所有”表述仍表明“农民集体”实则是由农村集体经济组织的农民所组成的集体。

从这一时期的立法规定可以得出如下结论：第一，“集体经济组织所有”与“农民集体所有”在法律表述上处于混同状态，集体经济组织的财产属于农民集体所有，集体经济组织本身属于集体土地所有权的主体。第二，各级农民集体是由该级农村集体经济组织的农民组成的集体，这意味着农民集体的成员与农村集体经济组织的成员指向同一群人。第三，农民集体所有土地的经营管理主体，首先是该农民集体对应的农村集体经济组织，其次是村民委员会、村民小组等自治组织，于乡镇农民集体所有情形则只有其集体经济组织一个经营管理主体。由集体经济组织经营管理的情形，实则是土地所有权人自己行使；由村民委员会、村民小组等经营管理的情形，则属于由其他主体代为经营管理。

（三）“农民集体所有”与“集体经济组织代表行使”阶段

2007年颁布的《物权法》对集体土地所有权归属和集体经济组织地位的规定出现两点值得关注的变化：

一是将“农民集体所有”阐释为“成员集体所有”。2007年《物权法》第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”对此，一些学者从强调成员权利、防止集体财产被少数村干部或集体组织负责人不当控制的角度阐释其立法意蕴；[31]有学者认为该条是在强调不是集体组织所有，不是成员所有，而是要由成员共同所有；[32]也有学者认为该条同时将集体组织和集体成员规定为所有权主体，存在逻辑障碍[33]。笔者认为，如前所述，之前的《土地管理法》中本就有农村（业）集体经济组织的农民集体所有的表述，[34]这一表述本已蕴含了“农民集体是由农村集体经济组织的农民所组成的集体”的意思，无论是采用“农民集体”还是采用“成员集体”表述，集体均是由一个个活生生的人组成的集体，绝对不能把集体理解为一个脱离了人的单纯的财产的集合体，更不能将其理解为少数村干部，这应成为社会各界对集体这一概念的共识。至于实践中部分地方存在的少数村干部不当控制集体的问题，则属于集体治理和集体所有权行使机制缺陷问题，绝非因为“农民集体”的表述本身存在问题而产生的误解或歧义。故此，2007年《物权法》第59条将“农民集体”阐释为“成员集体”，对于明晰集体土地所有权的归属主体并无实质性意义。

二是将农村集体经济组织规定为“代表行使主体”。2007年《物权法》第60条将之前各法律中由农村集体经济组织或者村民委员会等经营管理的规定变更表述为由上述组织“代表集体行使所有权”。基于通常的文义理解，农村集体经济组织既然为代表行使主体，自当意味着其与农民集体为两个不同的主体，从而进一步表明农村集体经济组织不再是集体土地所有权的主体，仅为代表行使主体。这一解释结论似乎给集体土地所有权的归属和农村集体经济组织的法律地位带来了重大变化。

但对此“重大变化”，立法机关并未有特别说明，当时亦未见有支撑这一变化的背景性事件，学术研究亦鲜有探讨。尤其值得思考的是，2019年修正的《土地管理法》并未采纳时间上更近的2007年《物权法》第60条中代表行使的表述，而是原文照搬了1998年《土地管理法》经营管理表述的规定[35]，但2020年颁布的《民法典》第262条则又全盘采纳了2007年《物权法》第60条的代表行使之表述。

通过上述法律文本变迁的历史分析可以看出：第一，农村集体经济组织是农业合作化运动的产物，在人民公社时期，作为农村集体经济组织的三级人民公社本身是集体土地所有权的主体。第二，在人民公社体制解体后，农村集体经济组织在各地的存续和健全状况参差不齐，1982年《宪法》、1986年《民法通则》和1986年、1998年的《土地管理法》在规定集体所有权时不再沿用“人民公社所有”，而是改为更为抽象的“集体所有”和“农民集体所有”，与此同时，也会混用“农村（业）集体经济组织所有”之表述，二者内涵一致。在土地所有权行使上，《民法通则》和《土地管理法》均规定由农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组经营、管理。第三，2007年《物权法》第60条首次出现“由农村集体经济组织代表行使”的规定，基于常规文义解释，农村集体经济组织仅为代表行使主体，从而被“踢出”集体土地所有权主体行列。但2019年修改的《土地管理法》继续维持了1998年《土地管理法》中由农村集体经济组织经营、管理的表述；而2020年颁布的《民法典》则继续援引[200]7年《物权法》中的由农村集体经济组织代表行使的表述。此种不同法律表述上看起来“翻烧饼”的做法实属罕见，也给集体土地所有权归属和农民集体与农村集体经济组织的关系蒙上了迷雾。

三、《民法典》视野下农民集体与农村集体经济组织关系再厘清

对农村集体经济组织而言，其角色从所有者转变为代表行使主体，看起来是其法律地位的重大变化。但全国人大法工委民法室在阐释[200]7年《物权法》第60条的立法理由时却认为：“规定相应的主体来代表集体行使所有权，这与《民法通则》《土地管理法》《农村土地承包法》等现行法律的相关规定是一致的，也使得党在农村的政策具有连续性和稳定性。”[36]全国人大法工委民法室在对《民法典》第262条释义时再次重申了这一观点。[37]种种迹象表明，立法者在立法时并不认为始于2007年《物权法》第60条的农村集体经济组织代表行使规定与之前立法上的经营管理规定存在实质差异，反倒认为两种表述的实质含义是一致的。换言之，在立法者看来，2007年《物权法》第60条规定的代表行使主体同原有的经营管理主体相比，只是表达形式上的变化，并不影响实质性的制度安排，农村集体经济组织无论是自己以土地所有者的身份对集体土地进行经营管理，还是以农民集体之法定代表者的身份行使集体土地所有权，其实质效果相同。只有如此，方能合理解释不同立法上“翻烧饼”的表述，也才能体现集体土地所有权制度的历史延续性。这为我们重新理解2007年《物权法》第60条的代表行使规定提供了新的思路——2007年《物权法》中的“农民集体所有+农村集体经济组织代表行使”的规定与之前法律中“农民集体和农村集体经济组织混同所有+农村集体经济组织经营管理”的规定，二者实质内涵或实质法律效果相同。但这一阐述结论的证成显然无法依赖简单的文义解释，而是需要在兼顾历史和现实的基础上对农民集体与农村集体经济组织之间的关系予以重新解构。

（一）对作为被代表者的“农民集体”主体的再认识

在民法上，法定代表关系特指法人的法定代表人对法人的法定代表，法定代表人本身属于法人的机关，是法人的组成部分。那么，农村集体经济组织和农民集体之间的法定代表关系可否类比于法人的法定代表人制度呢？回答此问题之前，需先对农民集体这一主体本身的法律内涵有清晰认识。

对于农民集体的法律地位，立法一直未予明确，理论界存在抽象的集体所有说、法人和个人共同所有说、特殊共有说、新型总有说等不同观点。[38]2007年《物权法》第59条“成员集体所有”的表述看起来更像是采纳了新型总有说。但“总有”本身是一种权利义务关系并不明晰的产权安排，并不适应深化农村土地制度改革背景下产权明晰的要求。既然2007年《物权法》将农民集体规定为所有权主体，农村集体经济组织仅仅只是代表行使主体，为了便利集体资产的经营管理，解决集体土地所有者法律地位不明的问题，后续立法理应赋予农民集体这一所有权主体本身以民事主体地位，并通过健全农民集体的治理机制来解决其意思形成、表达和执行等问题。但2017年的《民法总则》并未遵循此路径——其并未明确农民集体的民事主体地位，而是直接赋予农村集体经济组织这一所谓的法定代表主体以特别法人地位。《民法典》则完全继承了2007年《物权法》和2017年《民法总则》的有关规定：一方面，继续将具有特别法人地位的农村集体经济组织规定为法定代表行使主体；另一方面，继续回避规定农民集体的主体地位。

民事主体无非是分为自然人主体和团体（组织）主体两类。在《民法典》的视野下，农民集体显然无法归类为自然人主体——农民集体作为众多自然人的集合，少则数百人、多则数千人甚至上万人。而这些人之间并不构成共有关系，既不属于按份共有也不属于共同共有，因而也无法归类为甚至类比为《民法典》第54
······