近年来，数字经济的快速发展为人们提供了大量的灵活就业岗位，2021年的数据显示，我国灵活就业约2亿人{1}，占全部就业人员的27%左右。灵活就业群体吸纳就业的重要意义与该群体社会保障长期边缘化的现实形成巨大反差。其中，平台经济模式使得没有签订传统正规劳动合同的群体迅速扩大，这成为灵活就业群体工伤保障严重缺失的重要原因。与此同时，我国社会逐步进入深度老龄化阶段，渐进式延迟退休成为必然，在延迟退休政策实施前，退休后再返聘的就业方式逐渐成为潮流，这些退休员工已经开始领取养老金，和就业单位签订的大多是劳务合同，严格意义上并不包括工伤保险的保障。此外，由于就业结构性匹配不均的问题，大学生的就业压力逐年增大，为了在毕业后获得更好的就业岗位，在校期间拥有的实习经历成为高等人才的普遍选择，而这些实习生、临时性雇员的工伤保障又非常模糊。灵活就业成为重要的就业方式之一，他们的社会保障，尤其是工伤保障不再是少数就业群体的需求，已经成为劳动市场长期健康发展亟待解决的问题。

现行应对职业伤害的制度对灵活就业群体权益的保障存在短板，灵活就业人员处在我国劳动二分法制度的空白区域{2}，是否以及如何将灵活就业群体纳入工伤保障体系都需要进行讨论和研究。现行工伤保险制度的设置倾向于保障有正式劳动关系的正规就业{2⁃4}，但数字经济的兴起又导致就业市场出现大量劳动关系模糊的灵活就业群体，关于他们的劳动关系认定在学界存在3类主要观点：（1）有学者认为，不存在劳动关系的灵活就业群体不适合纳入现行工伤保险体系，应该建立由商业保险公司经办的职业伤害险种{4}，平台企业只是作为信息中介{5}，从业人员和平台企业之间是劳务关系{6}。（2）也有学者认为，很多新业态存在实际雇主，从业人员对平台企业存在从属关系{7}，应当坚持谁用工谁负责、雇主缴费的原则，将新业态从业人员纳入工伤保险{8⁃9}。以外卖骑手为例，表面上看，平台公司与骑手签订商务合同等行为看似赋予骑手更多的自主权，实际则淡化了雇主的责任{10}。互联网经济中的“去劳动（雇佣）关系化”的现象{7}以及灵活就业群体的弱单位从属性和灵活用工模式使得他们很难进入工伤保险体系{11}。不用负担社会保险的灵活就业群体有效降低了企业用工成本，社会保障的缺乏导致灵活用工的“泛平台化”{12}，吸引了很多实体企业转向灵活用工的寻租行为。（3）还有学者认为，新业态从业者和平台企业之间关系有别于传统雇佣关系，可以对平台用工行为进行细化{13⁃14}，扩展现有法律定义的外延、进行单独立法{2，15⁃16}或者探索社会保险和商业保险互相补充的新模式，建立灵活就业群体的职业互助金覆盖职业伤害{17}。

除了对灵活就业群体和企业之间关系进行直接判断和界定外，还有学者从职业伤害的责任归属角度，提出平台企业和灵活就业者需要对工伤补偿和工伤预防责任进行划分{18}。更有学者从工伤保障制度改革发展的宏观角度，讨论灵活就业群体的劳动保障问题，认为我国工伤保险制度已经偏离工伤保障的初衷，存在覆盖范围窄、保障功能弱和排斥高风险劳动者的问题{19}。

习近平总书记指出，要“坚决扫除制约广大劳动群众就业创业的体制机制和政策障碍”，“要切实维护广大劳动群众合法权益，帮助广大劳动群众排忧解难，积极构建和谐劳动关系。”{20}在当前我国步入新发展阶段的背景下，如何有力降低规模巨大的灵活就业群体的职业风险、提高灵活就业群体工作安全感和获得感是一个亟需探讨的重要问题。

一、灵活就业群体的概念界定

灵活就业群体通常是指自由职业者、个体工商户以及平台经济从业者等灵活性较高的工作群体。他们相较于传统的全职员工，享受的社会保障和福利较少，这也成为长期以来备受关注的问题。对灵活就业概念的界定和具体形态在学术界存在一定分歧。事实上，我国官方政策和法律文书并没有对灵活就业进行明确定义，与灵活就业最为紧密相关的概念之一是由国际劳工组织（In⁃ternational Labour Organization，ILO）提出的非正规就业和非标准就业。非正规就业在2003年被ILO规定为在非正规部门就业，主要指劳动关系不受国家劳动法律、所得税所要求的社会保障或权利的就业形式，包括在非正规部门和家庭就业以及正规部门中的非正规工作。非标准就业在2016年被ILO定义为标准就业范围外的工作，标准就业包括全日制、没有固定期限，构成雇主与雇员从属关系的就业。从我国的政策规定看，灵活就业不能和非正规就业或者非标准就业完全对应。伴随着数字经济的发展，尤其是平台就业的出现使得灵活就业的概念更加模糊。与灵活就业更为紧密相关的另一概念是新业态就业者。新业态是指以数字经济为代表的众多新业态、新模式，新业态就业是指在我国进入互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合阶段催生出的很多新职业{21}。新业态从业者既包括本文关注的部分灵活就业群体，也包括传统产业的升级岗位，例如，在大数据、云计算、移动互联网催生的智能装备制造、机器人、现代物流和互联网金融等行业的就业群体。

灵活就业成为当前吸纳就业的重要形式，多途径支持灵活就业成为当今社会的共识。我国曾集中出台过3次支持灵活就业的政策{3，22}：（1）发生在1995年全面实施国企改革时期，为解决下岗人员的再就业问题，国家出台了鼓励和扶持下岗失业人员通过个体经营等再就业的灵活就业政策。（2）发生在2003年开始的大学生就业难时期，为解决受大学扩招和结构性失业影响的大学生就业困难问题，国家连续出台政策鼓励大学生自主创新。（3）发生在2014年之后，伴随着互联网技术的飞速进步，数字经济等一批新兴产业开始发展，出现了很多新业态发展模式，很多劳动者选择成为新业态从业者。例如，平台经济从业者中的网络主播、快递骑手和网约车司机等，不同于传统的用工模式，很多新业态从业者没有签订正规的劳动合同，成为灵活就业人员{23}。国家前两次出台20政策性措施鼓励灵活就业，主要是为了解决当时社会面对的某个特定群体的就业困难问题。在第三次新发展阶段，除了个体经济从业人员、企业灵活用工人员等传统的灵活就业群体构成外，还包括数量巨大的新业态从业者。对灵活就业的关注不再和某一特定群体相联系，灵活就业成为很多劳动者自主选择而不是不得不选择的工作方式。梳理政策性文件发现，2012年《中华人民共和国社会保险法释义》[1]指出，灵活就业包括非正规部门就业、自雇型就业、自主就业和临时就业，2020年，《国务院关于支持多渠道灵活就业的意见》（后文简称“国务院27号文件”）[2]认为灵活就业的范围包括个体经营、非全日制以及新就业形态等灵活多样的就业方式。

当前，国家统计局没有公布灵活就业人数的详细数据，但根据国家统计局发布数据显示，2021年，我国灵活就业人员已经达到2亿人左右{1}，而根据2021年人力资源和社会保障部统计公报显示，全国就业人员共7.465亿人{24}，从占比看，灵活就业群体已经不是就业的边缘群体，占比已经超过全部就业人群的1/4。灵活就业群体不仅规模巨大，在家庭总收入中起到的作用也不再是补充性作用。据ILO发布的《中国数字劳工平台和工人权益保障》，2018年，在网约车司机中，收入占家庭收入一半以上的比例为22.3%；在众包平台上，有43%的从业者家庭以此收入为唯一来源。同期在英国平台从业者中，收入占家庭全部收入九成以上的比例仅约9%{25}。特别是伴随着新业态中平台经济的兴起，灵活就业的群体规模迅速崛起，《中国共享经济发展报告（2021）》显示，2020年我国平台企业员工达到631万人，平台带动的就业人数约8400万人{26}。

二、工伤保险政策发展历程和当前运行情况

（一）我国工伤保险政策的发展历程

我国工伤保险体系的建立始于1951年国务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》[3]，1996年《企业职工工伤保险试行办法》[4]和2004年《工伤保险条例》[5]的颁布，基本确定了我国的职业伤害保障制度，并且将工伤保险从工伤损害补偿延伸到工伤预防和工伤康复，2010年又进行了修订[6]。2012年，人力资源和社会保障部、财政部印发《关于进一步做好事业单位等参加工伤保险工作的有关问题的通知》[7]将事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织依法纳入工伤保险。2014年，人力资源和社会保障部等四部门印发《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》[8]，将建设项目用工依法纳入工伤保险保障范围，明确提出将按项目参加工伤保险证明作为办理项目施工许可证的前置条件。2017年，人力资源和社会保障部印发《关于工伤保险待遇调整和确定机制的指导意见》[9]，明确了伤残津贴、供养亲属抚恤金、生活护理费和住院伙食补助费等待遇水平的调整确定办法，提高了工伤保险待遇。2018年，人力资源和社会保障部等六部门印发《关于铁路、公路、水运、水利、能源、机场工程建设项目参加工伤保险工作的通知》[10]，进一步解决工程建设领域农民工参保难问题。2021年，《公务员工伤保险管理办法》[11]出台，公务员和参照公务员法管理的事业单位工作人员（后文简称“参公人员”）被依法纳入工伤保险制度保障，工伤保险的覆盖面不断扩大。

在提高工伤保险覆盖面的同时，对工伤保险工作中的工伤预防、工伤认定、劳动能力鉴定和工伤康复工作同步推进，建立预防、补偿、康复三位一体的工伤保险制度体系。2013年，人力资源和社会保障部印发了《工伤康复服务项目（试行）》和《工伤康复服务规范（试行）》（修订版）[12]。2018年，人力资源和社会保障部印发《关于推进工伤认定和劳动能力鉴定便民化服务工作的通知》[13]，促进工伤认定、劳动能力鉴定服务质量提升。2020年，人力资源和社会保障部等8部门联合印发《工伤预防五年行动计划（2021—2025年）》[14]，更加注重事前预防、更加注重齐抓共管、更加重视工伤高发的重点人群成为计划的突出特点。

（二）当前工伤保险运行现状及问题

截至2021年年底，全国工伤保险参保人数达2.83亿人，更多的劳动者获得了职业伤害保障，工伤保险扩面工作发展迅速，但我国的工伤保险运行过程中，仍然存在覆盖就业人口比例低、享受保障人数少、低风险职业参保比例高和高风险职业参保比例低的矛盾，以及工伤保险基金结余高的突出问题。

进入21世纪后，工伤保险的扩面工作发展势头良好（详见图1），2002年，参加工伤保险的人数仅为4406万人，享受工伤保险待遇的人数为35万人；2010年，参保人数16161万人，享受待遇的人数为147万；2020年末，全国参加工伤保险的人数增加到26763万，同年享受待遇者仅188万人。工伤保险的扩面工作一直发展迅速，但获得工伤保险待遇的职工数在2012年左右出现显著变化，在此之前逐年稳步提高，之后徘徊不前，甚至享受待遇的群体在2020年人数略有下降。究其原因，可能是从2012年开始，工伤保险的扩面工作依次在事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和公务员以及参公人员群体中展开。这些职工的参保行为稳步提高了工伤保险的参保比例，同时，这些行业的职工工伤风险相对较低，享受待遇的职工数必然不会和参保数一样保持同比增长。

（图1略）

图1 历年工伤保险参保和享受待遇人数

数据来源：《2020年社会保险运行报告》。

工伤保险长期存在基金累计结余居高不下的情况（详见图2）。工伤保险收入伴随着参保群体的扩张得到稳步提高，收入绝对值在2012年实现从2000年的25万元到527万元的跨越式增长，之后也一直保持高速增长，并在2018年达到913万元，之后逐渐回落。工伤保险支出也一直保持增长，在2012年实现从2000年的14万元到406万元的跃升，和基金收入相比，基金支出一直保持稳定增长的状态，但由于前期支出增速远低于收入，工伤保险仍然存在很高的结余率。这种现象与社会保险中另一类小险种失业保险保持一致。事实上，工伤保险资金的结余绝对数在2012年之后一直保持高位增长，2019年达到1783万元，虽然在2020年有所下降，但仍然有1449万元。基金结余高说明社会保险费没有充分转化为相应的劳动者待遇，基金也会面临通货膨胀压力{27}。

（图2略）

图2 历年工伤保险基金收支状况

数据来源：《2020年社会保险运行报告》。

我国工伤保险的统筹层次长期偏低，长期处于县级统筹阶段。2010年开始推进市级统筹，2011年《中华人民共和国社会保险法》[15]和修订后的《工伤保险条例》[16]提出要逐步实行省级统筹，2017年《关于工伤保险基金省级统筹的指导意见》[17]提出要在2020年底实现省级统筹，2019年《人力资源社会保障部办公厅关于加快推进工伤保险基金省级统筹工作的通知》[18]进一步加强工作指导，直到2020年底，全国基本实现工伤保险的省级统筹。但长期以来工伤保险基金一直处于较低层级的分散管理阶段，面临巨大的管理和监管压力。

工伤保险建立的初衷是为了最大化地维护劳动者在从业过程中的职业安全，但同失业保险类似，工伤保险主要覆盖群体都是工作更加稳定、工伤风险相对较低的正规就业群体，而职业伤害风险高的灵活就业者几乎被排斥在外，包括农民工群体和平台就业群体。虽然工伤保险的扩面工作发展很快，但和社会保险中的养老保险和医疗保险相比，工伤保险的覆盖率仍然较低。据学者测算，目前工伤保险在全部劳动就业人口的全口径统计下覆盖率只有30%左右{19}。图3总结了各行业使用工伤保险的比例，行业对比中其他类别的分类（包含灵活就业群体）占比最高，超过1%，说明此类别的工伤风险最大，而机关和事业单位群体使用工伤保险的比例低于0.3%。可见工伤保险需要进一步延伸覆盖职业风险大的行业。

（图3略）

图3 分行业的工伤保险使用状况

注：使用工伤保险的人数数据来自《2020社会保险运行报告》。比例为享受工伤待遇的人数除以参保人数。

农民工作为灵活就业群体中的重要组成部分，其工伤保障状况备受关注{28}，监管部门曾出台针对农民工群体的专门工伤保险措施，2014年开始执行按项目参加工伤保险证明作为办理项目施工许可证的前置条件，随后工伤保险参保率显著提高，但2020年去掉前置条件后参保率再次下降。如何将工伤保障和劳动力市场需求合理配置，需要更多研究和政策配套措施，部分学者已经关注到失业保险与劳动力市场的脱嵌问题{27，29}，工伤保险和就业市场的脱嵌问题值得进一步研究。

三、灵活就业群体工伤保障现状

（一）我国灵活就业群体工伤保险现状

灵活就业群体作为当前吸纳就业的重要就业形式，其社会保障状况一直处于严重不足的状况。国家相继推出了一系列规范灵活就业群体劳动权益的政策性文件{23}，其中2015年国务院发布的《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》[19]，要求对就业困难从事灵活就业的人员给予社保补贴。2019年国务院办公厅发布的《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》[20]，明确要求对平台经济试点职业伤害保障，完善灵活就业群体的社保政策。2020年国家发展和改革委员会等13部门发布的《关于支持新业态新模式健康发展激活消费市场带动扩大就业的意见》[21]，进一步强调要保障灵活就业群体权益，探索灵活就业群体的社保政策。同年又发布专门针对灵活就业群体的国务院27号文件，强调灵活就业群体的权益保障，尤其是平台就业群体的劳动保障。2021年人力资源和社会保障部等8部门联合发布《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（后文简称《指导意见》）[22]，对灵活就业群体的社保政策进行了更加具体的规划，要求逐步放开对灵活就业群体在就业地的社保参与资格，并以平台经济为重点开展职业伤害保障试点，提高灵活就业群体的工伤保障。

从实践上看，灵活就业群体的各类社会保障状况区别很大。我国当前的社会保障主要包括养老保险、医疗保险（包括生育保险）、工伤保险和失业保险。在现有制度框架下，灵活就业群体可以选择在户籍地自行缴纳居民养老保险和医疗保险，但工伤保险和失业保险都和正式的劳动合同挂钩，参保比例远低于养老和医疗保险。其中，失业保险仍然存在个人缴纳的机制，但工伤保险必须由单位为员工进行缴纳，由于现行制度下多数平台就业不存在正式劳动关系，大多数从业者被排除在工伤保险之外{19，30⁃31}。根据腾景数据研究院联合蚂蚁集团研究院发布的调研报告显示，2022年第四季度灵活就业人员中，45.2%没有缴纳任何“五险一金”{32}，尤其是和就业紧密相关的工伤保障长期处于缺失状态，这也是对灵活就业人群的各类访谈和调查中经常被提到的最突出的诉求{30⁃31}。传统意义的灵活就业群体，例如身份为自由职业者、散工等身份，因为没有雇主基本未被工伤保险覆盖。为了应对网约车司机、外卖骑手等新兴灵活就业群体的职业伤害风险，平台企业要求从业者参加商业意外保险，这种意外险按单收费，缴费主体是个人。即便如此，还是存在理赔率偏低、保障水平不足、条款规定过多和覆盖面窄的问题，很难替代无责任赔偿的工伤保险，无法充分解决新业态从业人员的职业伤害保障问题。本文以平台就业方式为代表，认为灵活就业群体未进入工伤保障的原因主要体现在三个方面。

第一，劳动关系的认定滞后于行业发展的实际。参加工伤保险有严格的法律限制，必须建立正式的劳动关系，签订劳动合同。但平台经济从业者用工模式和传统就业有很大区别，国际劳工组织的报告将平台用工模式区分为3类{18}：（1）平台自营模式。这种模式的用工类似于传统就业模式，平台与劳动者建立正式劳动关系，签订劳动合同；或者采取劳务派遣方式，劳务公司与劳动者签订合同。（2）加盟合作模式。平台企业主要充当信息中介角色，作为互联网平台吸引企业进驻，这种情况下，平台和劳动者签订的是劳务合同，或者劳动者由平台加盟企业雇佣。（3）新型共享模式。此种模式中平台仍然主要充当信息中介，但平台同时负责制定服务规则，例如，众包平台滴滴出行和美团外卖，任何人都可以在注册后经过简单线上培训，成为兼职的配送员或者滴滴司机，他们可以很容易进入和退出平台，工作自主性较高，但同时又受到平台制定规则的严格监管，这种模式下，平台与劳动者签订的基本都是劳务合同。我国劳动法赋予劳动者的劳动保障基本都是以劳动关系为基础的劳动权益，但灵活就业主要集中的第二类和第三类模式，一般不属于劳动关系，平台无需为劳动者购买工伤保险。腾景数据研究院联合蚂蚁集团研究院发布的调研报告，发现灵活就业群体中60.2%的人员没有签订劳动合同或者只有短期的临时合同，他们认为自身没有缴纳任何“五险一金”的主要原因是没有与公司签订合同，单位不予缴纳{32}。

第二，现有劳动制度下工伤保险通常作为小险种绑定参保，社会保险缴纳成本较高。平台企业避免和劳动者签订劳动关系，最重要的动机是为了降低成本{31}。按照我国现有的劳动法规定，如果单位为劳动者足额缴纳社会保险，将会占到运营成本的40%左右。工伤保险作为小险种，通常是同社会保险中的医疗保险与养老保险打包进行参保，即便是企业想为平台员工单独缴纳工伤保险，其实际可操作性较弱。从劳动者角度出发，即便当前法律允许个人缴纳社会保险，多数灵活就业劳动者本人也不愿意缴纳职工类社会保险{33}，自己缴纳养老和医疗保险的平台从业者多数参加了缴费较低的居民保险的事实，也从侧面证实了劳动者更希望获得当前收入的现状。

第三，灵活就业群体的工伤保险保障可能伴随着一定的道德风险问题。在经济学的委托代理理论中，逆向选择和道德风险是与保险紧密相关的问题。对于工伤保险，存在较大的发生道德风险的可能。道德风险是指个人在获得保险后，缺乏防范行动，或采取更加冒险的行为，使发生风险的概率增大。道德风险的发生可能会破坏市场的运作，甚至会使得保险服务的市场最终无法建立。平台企业的运行与数字经济密切相关，其运作效率的实现很大程度上取决于算法的支持，例如，外卖平台通过算法计算优化取单送单数量和范围，实现在最短的时间内实现最大的外卖送单量，但这一运作方式是在一定程度上牺牲外卖员安全裕度的条件下实现的，长期以来，平台外卖员发生交通事故的现象层出不穷，其发生工伤风险的概率在各行业中十分靠前。如果平台企业就业人员获得工伤保障，企业有动机通过算法优化进一步缩短每一订单时长、提高效率。此外，部分劳务合同员工在增加收入的激励下，也容易忽视个人安全
······