论美国贸易法规中的强迫劳动标准
- 公布日期：2024.05.06
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一 问题的提出
自2018年美国正式宣布对中国商品征收额外关税以来，中美贸易冲突仍未结束。美国为打击中国贸易，除了增收关税外，还通过颁布贸易法规限制中国商品在美国乃至其他国家流通。《维吾尔强迫劳动防止法》（Uyghur Forced Labor Prevention Act，下文简称UFLPA）是美国利用含有强迫劳动标准的贸易法规制裁中国贸易的最新手段。UFLPA相关内容最早在2020年3月由十几位美国参议院两党议员联署提案，历经多轮磋商，最终于2021年12月23日由美国总统乔·拜登（Joe Biden）签署，正式成为美国法律。
相较于先前的美国贸易法规，UFLPA对进口产品的审查更为严格。该法确立的“可反驳的推定”（rebuttable presumption）规则扩大了管制商品范围，加重了进口商举证责任负担，对新疆产业的危害不容小觑。UFLPA将与新疆存在联系的商品一概推定为所谓“强迫劳动”生产而成，除非进口商完全遵守UFLPA第2（d）（6）条及根据UFLPA制定的配套法规的要求，并且提供“清晰且令人信服”（clear and convincing）的证据证明商品不涉及所谓“强迫劳动”。[1]这意味着商品只要与新疆存在一定关联便有被扣留的可能，任何与新疆地区有直接业务往来、大规模雇佣新疆地区员工的其他省份企业乃至境外企业均存在被列入UFLPA实体清单的风险。由于产业分工的存在，一个工业产品可能由成百上千个零件组成。来自中国的产品进入美国市场，需要证明每个零件都与新疆无关，极大地增加了企业的出口负担。不仅如此，UFLPA将审查范围扩大到进入美国境内的第三国产品，[2]一旦发现产品涉疆，非中国出口商同样可能受到限制，故而其他国家为规避风险，可能会放弃采用来自中国的原料或者零件。
UFLPA作为一部美国国内贸易法，不仅限制新疆产品进入美国市场，而且有可能促使与美国有贸易来往的其他国家放弃购入来自新疆的产品与原料，进而损害企业经济效益与中国国家利益，理应引起我们对于美国贸易法规中强迫劳动标准的重视。梳理过去几十年美国贸易法规之理论与实践，便会发现美国利用包括但不限于强迫劳动标准的贸易法规制裁他国的例子不胜枚举，然而国内对此却鲜有研究。[3]美国贸易法规与强迫劳动标准挂钩的历史演进如何？其背后蕴藏着怎样的动因与功能？其如何发展成如今的法律体系？其对相关国之贸易造成何种影响？如何破解美国利用UFLPA阻碍中国贸易发展的困局？本文将逐一展开论述。
二 国际劳动法与美国贸易法规中强迫劳动标准之梳理
劳动标准一般是指与劳动者保护相关的法律规则，包括对劳动者劳动报酬、劳动条件、劳动福利及其他劳动权利的规范与要求。国际劳工组织（International Labour Organisation，下文简称ILO）希望建立一个既能保护劳动者基本权利又能为各国广泛接受的劳动标准，于是ILO选择8个国际劳动公约作为基本国际公约，[4]这些公约构成的基础标准通常被称为基本劳动权利（Fundamental Rights of Labor）或核心劳动标准（Core Labor Standards），强迫劳动标准便是其中之一。ILO在《1930年强迫劳动公约》（Forced Labour Convention, 1930，下文简称《强迫劳动公约》）中首次对强迫劳动作出定义：“以惩罚相威胁，强迫使任何人从事其本人不曾表示自愿从事的所有工作和劳务”。[5]该定义强调了强迫劳动的3个特征，即范围广、形式多、非自愿。[6]《强迫劳动公约》在提出强迫劳动定义后，进一步排除了不属于强迫劳动的5种情形。其后关于强迫劳动的定义都在此基础上进行扩展与更新。例如，《1930年强迫劳动公约2014年议定书》（2014 Protocol of Forced Labor Convention, 1930）第1条第3款重申了《强迫劳动公约》对于强迫劳动的定义，并增加了有关人口贩运等现代形式强迫劳动的内容。
ILO发布的一些报告与工具书更详细地诠释了国际强迫劳动标准，其中具有代表性的有ILO于2005年发布的一项名为《反强迫劳动全球联盟》的综合报告。该报告明晰了强迫劳动的广义概念，即包括国家强迫劳动、人口贩运、强迫性招聘费用和债务束缚等多种形式。该报告也在识别、预防、保护与补救等方面提出了详细指导原则。[7]此外，ILO着眼于向各国就执法、监督和评估等方面提供切实可行的具体建议。例如，《国际劳工组织强迫劳动指标》作为便于一线人员辨认可能陷入强迫劳动困境、需要紧急援助的人群的工具书，列举了11项强迫劳动指标，包括乘人之危、欺诈、限制行动自由、隔离、身体性暴力、恐吓和威胁、扣留身份证明文件、拖扣工资、债役、恶劣的工作和生活环境、过度加班等。[8]长期以来，ILO致力于就强迫劳动相关具体问题提供详细、灵活和及时的指导，加强各地区和各机构在认识强迫劳动标准方面的统一性，向司法与行政机关在理解、适用和执行强迫劳动相关公约与法律制度方面提供参考，为早日实现在全球范围内消除强迫劳动作出了卓越贡献。
1865年，美国宪法第十三修正案的颁布标志着美国国内奴隶制合法性的终结。该修正案第1条明确规定，除非作为对已被定罪的当事人的惩罚，否则奴隶制和强制奴役不得存在于美国境内或美国管辖的任何地方。[9]在随后的法律实践中，美国法院将第十三修正案的范围扩展到类似于奴隶制的强迫劳动，第十三修正案为美国后来在立法、司法、执法层面禁止各种形式的强迫劳动提供了理念基础、制度保障与实践基点。
美国国内各部门法对强迫劳动标准的解释有所不同，其中打击人口贩卖的专门法律对强迫劳动标准的解释最为细致详实。在该项法律多次被授权延期的过程中，强迫劳动标准的内涵得以不断充实完善，适用范围从刑事扩展到民事领域，乃至跨国贸易领域。《2000年人口贩运受害者保护法》（Trafficking Victims Protection Act of 2000，下文简称TVPA）首次将“强迫劳动”认定为人口贩运的一种形式，该法第103条指出“强迫劳动”是指使用暴力、欺诈或胁迫的手段使人从事劳动或服务。TVPA历经多次修改与授权，最新的“强迫劳动”定义扩展了强迫劳动的形式，即包括以暴力、暴力威胁、限制人身自由、滥用或威胁滥用法律程序等方式使劳动者相信，如果不继续劳动，自己或他人会受到严重伤害或限制人身自由。[10]若存在强迫劳动，直接强迫受害者劳动的主体应依法受到惩处，其他主体只要因强迫劳动而受益，无论其知情或应当知情都应承担相应责任。[11]《2008年人口贩运受害者保护重新授权法》（Trafficking Victims Protection Reauthorization Act of 2008）确立了TVPA的域外管辖权，为美国公司或美国母公司的外国子公司雇佣的遭受强迫劳动但身处美国境外的外国工人提供了诉讼基础。[12]虽然外国工人得到了向美国公司追偿的机会，但法院支持外国工人诉讼请求的概率微乎其微，大多数情况下法院以其不具有管辖权、原告与美国公司联系性不强、美国公司对强迫劳动不知情等理由驳回原告的诉讼请求。[13]
美国贸易法规中的强迫劳动标准的概念未超出《强迫劳动公约》中的定义范畴，没有进一步解释强迫劳动标准。但美国贸易法规不断简化美国海关和边境保护局（Customs and Border Protection，下文简称CBP）以商品存在强迫劳动为理由发布暂扣令（Withhold and Release Order，下文简称WRO）的程序性要求，扩大CBP的自由裁量空间。首先，在关税法方面，美国于1890年颁布的《关税法》第51条规定：“所有完全或部分由外国囚犯制造的货物无权进入美国港口。”[14]这成为美国首次将贸易与外国劳工条件联系起来的法律，但适用范围仅限于囚犯制造的货物。《1930年关税法》（Tariff Act of 1930）将禁止进口的商品范围扩大到所有强制性生产的产品，并成为美国后续贸易法规与强迫劳动标准挂钩的理论基础。《1930年关税法》第307条规定外国通过全部或部分使用受刑事惩罚的罪犯劳动（convict labor）、强迫劳动（forced labor）或契约劳动（indentured labor）开采、生产或制造的所有商品均无权进入美国，除非该进口产品是为了满足美国国内的消费需求。[15]其中，“强迫劳动”被定义为“以惩罚相威胁，强使任何人从事其本人不曾表示自愿从事的所有工作和劳务”，这与《强迫劳动公约》中的定义相一致。相较于ILO对消除强迫劳动更高的要求与更具体的指导，《1930年关税法》只涉及进口到美国的商品，并且没有明确规定判断强迫劳动商品的标准，而是授权CBP决定是否禁止某些商品的进口。如果CBP工作人员有理由相信进口商品是由强迫劳动生产而成，那么应该报告CBP。CBP在接到通知后对商品进行调查，若存在证据满足“合理但不决定性地”（reasonably but not conclusively）表明商品是强迫劳动生产的，CBP则应当发布WRO扣押货物。“合理但不决定性”的证明门槛较低，而进口商则需要提供“令人满意的证据”（satisfactory evidence）证明商品并非强迫劳动产品，双方证明门槛存在较大差异。《2015年贸易便利与贸易执行法》（Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of2015，下文简称TFTEA）进一步放宽了CBP行使职权的限制，该法废除了强迫劳动商品因满足美国国内消费需求的豁免，使美国限制他国商品进口的行为更为便捷。[16]在TFTEA颁布后，针对中国商品的WRO数量大幅增加。[17]
其次，在贸易政策方面，美国将包括强迫劳动标准在内的劳动标准作为贸易制裁的正当性基础。由《1974年贸易法》创设的普惠制（Generalized System of Preferences）授权总统对来自发展中国家的合格商品给予单方面、非对等的免税待遇。《1984年普惠制延期法》（Generalized System of Preferences Renewal Act of 1984）规定，如果该国尚未采取具体行动给予该国工人“国际认可的工人权利”（internationally recognized worker rights），则总统有权根据国会的指示并根据美国贸易代表办公室（Office of the United States Trade Representative，下文简称USTR）的建议，暂停或取消任何受惠国的普惠制待遇。[18]《1984年普惠制延期法》将“国际认可的工人权利”从谈判目标变为美国贸易政策工具。值得注意的是，“国际认可的工人权利”包括“禁止使用任何形式的强迫或强制劳动”，但法律没有对此作进一步的规定。[19]除了普惠制相关条款外，对后世影响最大的莫过于301条款。301条款一般是指《1974年贸易法》第301条至第310条。若USTR在经调查确认他国违反贸易协议，外国法律政策或做法不正当、不合理或具有歧视性而损害美国利益，USTR在谈判无法达到目的后，应采取单方制裁措施，包括增加关税、取消先前优惠待遇等手段。[20]1988年《综合贸易与竞争力法》（Omnibus Trade and Competitiveness Act）扩充了301条款的内容。在原301条款基础上，发展出聚焦于知识产权的“特别301条款”（Special301）与“超级301条款”（Super301）。“超级301条款”授权USTR公布“重点不公平贸易做法”和“贸易开放重点国家名单”, USTR有权与“重点国家”进行谈判，要求对方在发起调查后的3年内消除贸易壁垒，否则美国将采取保护行动。[21]此外，“超级301条款”赋予美国公民向USTR申请调查贸易伙伴方是否符合劳动标准的权利。[22]
再次，在贸易协议领域，早在1993年乌拉圭回合谈判的马拉喀什会议上，美国提出要将国际贸易与劳动标准相联系，但由于发展中国家反对而未成功。后续会议中美国提出成立“劳工与贸易”工作组并宣称禁止不符合劳动标准的商品进入美国市场，此次提议同样是由于发展中国家的强烈反对而未形成共识，WTO框架下的贸易与劳动标准挂钩未取得实质性进展。[23]将劳动标准纳入多边贸易体系的企图落空后，美国遂将重心转移至美国主导的区域与双边贸易体系，力求通过签订包含劳动条款的区域或双边贸易协定来推行其劳动标准主张。在1992年《北美自由贸易协定》（North American Free Trade Agreement，下文简称NAFTA）谈判过程中，美国时任总统克林顿坚持将劳动标准和环境问题加入该协定。[24]最终，附加协议《北美劳工合作协定》（North American Agreement on Labor Cooperation，下文简称NAALC）确定了11项劳动原则，要求缔约国实施满足11项劳动原则的劳动法，这11项原则中包括禁止强迫劳动。[25]自《北美劳工合作协定》以来，美国几乎所有的自由贸易协定都包含了劳动标准。[26]2019年，作为取代NAFTA的《美墨加协议》[27]（The United States-Mexico-Canada Agreement，下文简称USMCA）正式生效。基于巩固美国本国利益而产生的USMCA的贸易保护主义色彩浓重。为促进产业和投资重新回到美国，USMCA诸多条款增设了针对墨西哥的贸易限制措施，其中的劳动标准条款相较于NAFTA更为严格。
通过以上梳理可以发现，总体上美国的强迫劳动标准内涵在不断扩大，由狭隘的暴力扩展到非暴力的欺诈、胁迫等手段，重点关注对象从传统的与奴隶制相关的强迫劳动转向全球产业链中的强迫劳动。但在贸易法领域，强迫劳动标准的模糊性没有得到改善。虽然《1930年关税法》中引用了《强迫劳动公约》的定义，但美国并没有签署该公约。因此，美国对是否存在强迫劳动进行判断时，可以根据美国法律进行有利于自身的解释，而拒绝采取ILO对强迫劳动标准的细化指导与解释。[28]此外，美国后续贸易法规中采取“国际认可的工人权利”作为贸易制裁的考量因素，这种模棱两可之表述使得美国相关政府机构在认定贸易方是否存在严重强迫劳动情形时具有较大的自由裁量空间。因此，即便将贸易与劳动标准联系起来的趋势不可阻挡，美国贸易法中的劳动标准极易被其经济与政治需求所左右，偏离了消除强迫劳动的最初目标。普惠制等贸易制度在一定程度上成为美国制裁他国贸易的有力工具。为进一步揭示其成因，有必要考察美国贸易法规中强迫劳动标准背后的动因与功能。
三 美国贸易法规推行强迫劳动标准的动因与功能
美国贸易法规中的强迫劳动标准在经历一个多世纪的发展后，逐步成为美国操纵国际贸易的强大“武器”。美国贸易法规推行强迫劳动标准的“理论”繁多，但其核心功能都是为了保护美国本国经济利益与维持美国霸权地位。
支撑美国贸易法规推行强迫劳动标准的首要理论是所谓“公平贸易论”。[29]公平贸易（Fair Trade）是与自由贸易（Free Trade）相对的概念。自由贸易是指根据每个国家的资源禀赋，为所有国家的公民实现最大程度的生产和消费可能性，国家应当降低或者取消关税，放松产品价格管控。自由贸易要求一国即使需要保护本国产业，也不得采用贸易制裁手段。公平贸易的核心内容在于打击其他国家的不公平贸易做法，以维护自由贸易的成果。美国对公平贸易的追求最早可追溯至20世纪80年代。20世纪80年代，日本、德国等国之崛起威胁美国在国际经济中的主导地位，贾格迪什·巴格瓦蒂（Jagdish Bhagwati）将引起保护主义的民族心理称之为“衰弱巨人综合征”（diminished giant syndrome）。[30]在“衰弱巨人综合征”的影响下，美国将挑战其霸主地位的国家的经济成果归因于采用违背市场规则的不正当竞争手段。尤其是在2008年金融危机之后，美国经济显现衰退趋势，而中国经济增速明显，中美之间经济规模差距不断缩小，美国将中国崛起视为对其霸权地位的挑战。为遏制中国发展，美国在政治领域捏造“中国威胁论”“中国崩溃论”等自相矛盾的无稽之谈，损害中国国际形象。在经济领域，美国则通过限制中国商品自由流通打压中国贸易体系，所谓“公平贸易论”充当了美国破坏正常市场经济的工具。
所谓“社会倾销论”的核心观点是，低劳动标准国家利用低工资与恶劣劳动条件等不正当竞争手段破坏或规避现有法规，以获得不正当利益的做法。[31]所谓“社会倾销论”滥觞于20世纪80年代后欧盟一体化进程中。由于欧盟成员国国内劳动标准不一致，低劳动标准国家凭借低劳动成本抢占高劳动标准国家的市场份额。欧盟就其内部产生的社会倾销争议已采取了一系列措施。过去几年中的代表性行动包括2018年修订《工人指令》（Workers Directive）、2019年建立欧洲劳工管理局（European Labour Authority）和2020年采用“流动一揽子计划”（Mobility Package）。[32]随着国际贸易的发展，欧盟高劳动标准国家遇到的困境同样出现在其他高劳动标准国家中，于是欧洲之外的发达国家开始将目光聚集于“社会倾销论”。美国学者认为，强迫劳动行为降低了雇主的工资负担，从而削弱了美国劳动力的竞争力。对所谓“社会倾销”的恐惧导致将劳动标准与贸易协定联系起来的呼吁越来越强烈。在2001年至2010年间缔结的贸易协议中，包含劳动条款的贸易协议占22%，2011年至2020年间已有约一半的贸易协议包含劳动条款。[33]
所谓“逐底比赛论”的核心观点是，一国通过降低生产成本，影响相对价格，从而提高其国际竞争力，此种行为会引起其他国家竞相模仿，相继降低生产成本，以获得国际市场份额或利润。在缺乏适当的立法与执行机制的发展中国家，这些削减成本的政策可能包括降低劳动标准。[34]所谓“逐底比赛论”认为，发展中国家夺走了原本属于发达国家的投资，发达国家如果想要重新吸收流失的投资，只能降低自身的劳动标准。[35]美国根据所谓“逐底比赛论”修订众多法律，阻止美国投资流向低劳动标准国家。例如，《海外私人投资公司修订法》（Overseas Private Investment Corporation Amendment Act）要求海外私人投资公司不得向不尊重劳工权利的国家进行投资。[36]事实上，真正的焦点问题在于“贫穷”本身，而非“贫穷”造成的低劳动标准。发达国家选择采取贸易制裁手段倒逼发展中国家提升劳动标准，其直接结果是减少了发展中国家的贸易机会，加剧了贫困问题，而非从根本上解决问题。[37]
美国将强迫劳动标准与贸易法规挂钩，并非出于公平竞争，而是为了维护美国企业及国家经济利益。发达国家在劳动力市场上的困境与发展中国家对发达国家制造业出口大幅增加同步发生，世界制造业出口分布中发达国家占比从2005年的77%下降到2018年的68%，而同期发展中国家的份额从27%上升到32%。[38]美国将国内制造业的流失归咎于发展中国家的低劳动标准。事实上，造成发达国家制造业流失的决定性因素并非发展中国家的恶性竞争，而是企业基于成本收益分析的经济学选择。20世纪90年代末，美国将大部分低附加值和中间环节加工业向东南亚地区转移，经济模式逐渐向价值链的两端延伸。[39]美国舍弃制造业，转向选择以利润巨大且便捷的金融业为主要发展行业，必然造成工业岗位的流失。在美国国内岗位流失已成定局之际，美国一方面颁布法律刺激高端制造业的本土回流，例如2022年相继通过《芯片与科学法》（CHIPS and Science Act）、[40]《通胀削减法》（Inflation Reduction Act）[41]对高技术行业进行产业补贴，并限制受补贴企业在美国外设置生产线；另一方面，美国增设贸易壁垒阻碍他国出口贸易，并通过双边或区域贸易协议将中低端产业转移至美国盟友国家。美国试图通过非市场手段逆转现有国际分工体系，违背公平竞争基本原则，损害全球产业链供应链格局和经济全球化进程。
美国将强迫劳动标准与贸易法规挂钩，并非出于维护基于公平正义的国际秩序的需要，而是为了维持美国霸权地位。根深蒂固的“美国例外主义”使美国采取不遵守、不批准国际规则的策略，但其他国家需要遵守美国认可的所谓“基于规则的国际秩序”，在国际劳动领域亦是如此。截至2021年，美国仅批准了ILO制定的189项公约中的14项，其中仅包括2项核心劳动公约，即关于废除强迫劳动的第105号公约和关于消除最恶劣形式的童工劳动的第182号公约。[42]美国贸易法规未采用ILO定义的“核心劳动标准”概念，而是采用了“国际认可的工人权利”，这一含糊不清的用语为美国在认定他国是否侵犯“国际认可的工人权利”时提供了更多自由裁量空间。美国认为，ILO对劳动标准的监督是软性的，缺乏直接有效的纠正手段，而美国各类包含强迫劳动标准的贸易法规属于“硬法”，一旦有国家违反其规定，就有可能受到美国的经济制裁或被美国取消优惠待遇。[43]美国通常借助属地原则、属人原则、客观属地原则（效果原则）、行为原则、单一雇主原则、影响雇佣原则以及普遍管辖原则等来推行其国内贸易法规的域外效力。[44]美国作为世界上最大的消费市场，利用其经济优势地位使发展中国家无法对抗美国贸易法规。美国作为世界上唯一的超级大国，利用自身强大的经济力量，践踏国际法，破坏国际秩序，肆意干涉他国经济与政治。美国甚至利用普惠制这项贸易政策影响一国国内立法及执法状况。在普惠制下，USTR既是“检察官”，负责监察享受普惠制待遇国家的劳工情况； USTR也是“法官”，对普惠制进行利益衡量，考察是否需要暂停普惠制； USTR还是“刽子手”，对其他国家实施制裁。[45]美国指责他国侵犯劳动权利、随意干涉他国内政时，忽略了本国存在的强迫劳动问题，即剥削女性移民、工作时间长且低于最低工资的血汗工厂在美国纺织业中普遍存在。[46]美国庞大臃肿的监狱系统中强迫劳动现象比比皆是，监狱劳工每年创造上百亿美元的商品和服务，但时薪仅有十几美分，且这些报酬大部分被监狱克扣，囚犯无法用工资购买基本生活用品。[47]
四 美国贸易法规中强迫劳动标准之实施案例与效果
美国贸易法规内嵌强迫劳动标准的正当性与有效性是学术界经久不衰的议题。支持美国模式的观点认为，这些贸易法规是维持国际经济与社会秩序的重要工具，通过普惠制等工具可以有效改善发展中国家的劳工待遇。[48]而反对者则认为，发展中国家因其弱势地位无法拒绝美国为其制定的贸易规则，美国因所谓关心特定国家劳动状况而采取的贸易手段，通常只是满足美国利益的工具，在改善发展中国家的劳工待遇方面见效甚微。[49]笔者将通过3个案例来管中窥豹，揭示美国贸易法规中强迫劳动标准的实施效果。
为了公正客观地分析美国贸易法中强迫劳动标准的实施效果，本部分选取了涉及缅甸、柬埔寨与墨西哥的3个案例。美国在处理这3个国家的劳工待遇问题时，采取了不同的措施，最终产生了不尽相同的现实效果。通过对这3个案例的分析，可充分了解美国利用贸易法规作为改善劳工待遇工具的运作过程与影响。
ILO于1997年设立的专门调查委员会指出，缅甸当局和军方强征平民搬运物资、维修和建设军营、资助军队的其他工作、从事当局或军方开展的农业和伐木工作等生产项目以及其他任务。[50]调查委员会就缅甸现状向缅甸政府提出改善建议，但缅甸拒绝付诸行动，同时维持国内确认强迫劳动合法的法律之效力。鉴于此，2000年国际劳工大会第88届会议通过对缅甸采取行动的决议，这是《国际劳工组织章程》第33条的首次适用。[51]该决议内容包括要求各国政府、雇主和工人组织采取适当措施，确保其行为没有助长缅甸政府强迫平民劳动的行动，并建议其他国际机构重新考虑与缅甸的合作，尽快停止可能助长强迫劳动的活动等。[52]部分发展中国家对该项决议提出异议，表示ILO采取惩罚性措施可能会损害国际劳工合作的基础。[53]ILO强调，这不是惩罚或经济制裁，ILO无权也不愿采取惩罚手段，齐心协力是唯一能够带来持久成功的途径。除此项决议外，自2002年以来，缅甸政府与ILO进行多项合作，推进解决缅甸国内广泛的强迫劳动问题。[54]
相比于ILO有原则的合作模式，美国则认为外部压力能够迫使军事统治者放弃政治控制或者破坏政权的稳定，为民主改革和改善人权铺平道路。1990年至2008年间，美国相继通过多项涉及制裁缅甸的法律法规，包括1990年《海关和贸易法》（Customs andTradeAct）、[55]1994年《外交关系授权法》（Foreign Relation Authorization Act）、[56]1997年《外国经营、出口融资及相关项目拨款法》（Foreign Operations, Export Financing, and Related Programs Appropriations Act）[57]等。其中，最为严厉、对缅甸影响最大的是2003年《缅甸自由和民主法》（Burmese Freedom and Democracy Act），该法禁止美国进口任何缅甸产品，并且要求美国阻拦缅甸提交至国际货币基金组织和世界银行的贷款申请，除非缅甸满足《缅甸自由和民主法》中规定的条件，这些条件包括缅甸消除系统性强迫劳动。[58]而对于衡量缅甸消除系统性强迫劳动的标准，《缅甸自由和民主法》第3（3）（A）条要求缅甸需取得“实质性和可衡量的”（substantial and measurable）进展，但未定义“实质性”与“可衡量”，是否结束制裁完全由美国国会定夺，没有独立第三方机构的参与，《缅甸自由和民主法》的公正性与有效性堪忧。根据美国国务院报告，在《缅甸自由和民主法》颁布后，缅甸有100多家制衣厂关闭，流失5万至6万个工作岗位。[59]缅甸军政府并未掌握缅甸的纺织行业，纺织行业中民营小型企业占88%，这些小型私营公司雇佣了72%的从事纺织行业的工人，生产了62%的出口产品。[60]美国制裁直接指向私人纺织企业，最终导致私人企业破产与纺织工人失业，缅甸的人均收入从2003年的300美元下降到2004年的225美元。美国预估在如此严重的制裁下，军政府别无选择，只能进行政治改革，从而向民主过渡。现实情况恰恰相反，由于军政府能够压倒性地控制社会，因而可以安然度过制裁带来的阵痛。[61]过去30年间，美国对缅甸的贸易制裁已被证实无法消除缅甸面临的发展困难和国内和平挑战，其实际效果与消除缅甸强迫劳动这一原定目标背道而驰。
柬埔寨的对外贸易行业结构与缅甸相似，柬埔寨的出口收入大部分来自纺织品和服装业。尽管柬埔寨在1996年通过了相对严格的劳动法，但由于社会、经济等诸多因素，许多柬埔寨服装厂的实际工作条件堪忧。据相关调查显示，柬埔寨某些工厂存在强迫工人劳动的现象。[62]为得到服装厂的工作，工人被要求向中介支付费用，即使工人在工厂中面临强迫劳动，但为偿还这些费用不得不继续工作。有些工厂为了强制加班，会派人看守并锁住工厂大门，限制工人离开。[63]1997年，美国认定柬埔寨为最不发达国家，并依据普惠制允许柬埔寨产品以免税和免配额的方式进入美国市场，美国一跃成为柬埔寨服装业的最大外国市场，这引起了美国国内纺织行业的不满，加之美国国内新闻媒体对于血汗工厂的报道，种种因素推动了1999年《美柬纺织和服装贸易协定》（US-Cambodia Textile Agreement，下文简称UCTA）的签订。[64]UCTA有2项突出的创新点。其一，UCTA是唯一一项采用市场奖励策略而非惩罚策略来激励政府和雇主遵守劳动标准的贸易协议，双方同意在为期3年的协议期间内每年进行2次协商，协商确定每半年的目标，作为决定是否为下一年增加柬埔寨纺织品进口配额的基准。如果柬埔寨政府能够确保服装厂切实遵守国内劳动法和国际公认的核心劳动标准（包括强迫劳动），那么下一年的配额将会增加。其二，为切实保障柬埔寨工人待遇，需要一个公正的中立性组织进行监督，于是美柬两国向ILO求助，ILO同意围绕核心劳动标准监督柬埔寨劳动状况。[65]
2001年，由ILO主导的“更好的柬埔寨工厂”（Better Factories Cambodia，下文简称BFC）项目应运而生。BFC项目发挥的积极作用不仅体现在监督并报告柬埔寨工厂的劳动状况，BFC还充当了柬埔寨国家监管体系的补充与临时替代角色。新监督模式标志着ILO向更公开的和以国家为中心的劳动标准监管模式迈出了重要一步。相比于私营企业监管模式，由ILO主导的监管模式更具合法性与公正性，这是因为BFC项目建立在雇主、工会与政府三方合作的基础上，在实施过程中注重遵守柬埔寨劳动法与柬埔寨签署的国际劳动公约。最初工厂可自由选择是否加入BFC，柬埔寨政府为鼓励工厂参与，将工厂获得BFC项目认证作为颁发出口许可证的前提条件。BFC项目定期强制性评估出口服装厂，审核服装厂是否符合柬埔寨劳动法和ILO核心劳动标准，并将评估结果公布，使公众能够获得有关企业的可靠信息。由于存在对仅靠审计难以改善工作条件的质疑，BFC增设了面向社会各层的培训项目。在BFC项目指导下，柬埔寨工厂成立了由管理层和工人代表组成的双边委员会，共同协商制定和实施工厂改进计划。[66]经过UCTA配额激励和ILO的监督，世界银行调查发现柬埔寨的劳工标准合规排名领先于竞争对手。[67]由于BFC项目运作良好，2011年ILO与世界银行合作推出了BFC项目的全球版——“更好的工作”（Better Work）。迄今，该项目已至少在孟加拉国、埃及、埃塞俄比亚等12个国家开展，涵盖至少1925个工厂，涉及超过3000万服装行业的工人。[68]
相较于美国针对缅甸的严厉经济制裁，柬埔寨面临的则是更为温和的“激励机制”，然而产生此种“激励机制”的UCTA并非基于美国与柬埔寨双方自愿，更多的是出自美国单方面保护本国纺织产业的要求。美国作为柬埔寨纺织产品的首要进口市场，柬埔寨并无拒绝美国要求的能力，只能够被动地接受美国提出的限制纺织品进口的协议，UCTA的大多数条款都体现了美国的利益诉求。UCTA中评判柬埔寨是否改善劳工待遇的标准并未作详尽注释，这使美国在决定增加配额方面有较大的自由裁量空间。真正使“激励机制”在柬埔寨有效运转要归功于ILO主导的BFC项目，BFC在柬埔寨纺织行业构建了一个高度透明的平台，为消除全球产业链中的强迫劳动提供了可行方案。
NAFTA对墨西哥贸易模式产生了深远影响。在NAFTA生效期间，北美地区贸易总额几乎增长了4倍，从1993年的2900亿美元增长到2017年的1.1万亿美元，经济交流巩固了美国与墨西哥的关系，缓和了墨西哥公众的反美情绪。[69]虽然墨西哥与美国之间的贸易量在NAFTA签订后增长显著，但墨西哥经济并未如预期繁荣。从2001年到2021年，墨西哥的GDP只有1.6%的人均增长率。[70]由于NAFTA允许美国向墨西哥倾销农作物，随着墨西哥本土粮食产业不能再保证自给自足，墨西哥劳工成为北美经济一体化的牺牲品，大量流离失所的墨西哥劳工流入美国。[71]这些劳工大多是非法入境，在面临强迫劳动时常常因畏惧被驱逐出境而倾向于选择默默承受。墨西哥作为美国的南方邻国，是中美洲及其他地区的非法移民中转地，也是人口贩运的来源国与过境国，途经或来自墨西哥的人口通常被贩卖到美国而遭受性剥削与强迫劳动。[72]美国国务院发布的《人口贩运报告》（Trafficking in Persons Report）将美国列入“表现最好的第一类名单”，而将墨西哥列入“表现不佳的第二类名单”，忽视了美国自身存在的严重的人口贩运和强迫劳动问题。[73]据统计，每年从境外贩运至美国从事强迫劳动的人口多达10万，而美国执法部门对贩卖人口、强迫劳动等行为的打击力度明显不足，2019年全美因贩卖人口和强迫劳动遭检察官调查的嫌疑人共2091人，但被定罪的仅有837人。[74]墨西哥国内的强迫劳动现象与美国主导下的北美自由贸易存在内在联系。由于美国法律体系、经济模式及移民政策等因素纵容强迫劳动的存在，[75]处于美国国境内的墨西哥劳工长久以来都面临着强迫劳动的威胁。尽管已有多方调查证实墨西哥境内及墨西哥与美国之间存在强迫劳动问题，但NAFTA劳动争议解决机制下针对墨西哥提交的26项起诉仅作书面审查，而并未实质性地改善墨西哥劳工的处境。[76]
随着美国贸易保护主义的兴起，特朗普政府认为NAFTA为墨西哥吸引原属于美国的投资与岗位提供便利，于是大力推动USMCA取代NAFTA。在劳动条款方面，USMCA第23章所涵盖的劳动权利与NAFTA的附属协议——《北美劳工合作协定》中的劳动权利高度相似，主要的变化在于新增了具有约束力的核心承诺条款——第23.3条与第23.4条。第23.3条要求USMCA缔约方不仅需通过并维持劳动保护条例，而且还需遵守1998年ILO 《关于工作中基本原则与权利宣言》（Declaration on Fundamental Principals and Rights at Work）。第23.4条要求各国在鼓励贸易和投资时，不得减损其国内或国际劳动法的执行义务。除这两项条款外，USMCA规定了额外的监管义务，例如，第23.6条要求各国禁止进口全部或部分使用强迫或强制劳动生产的货物。[77]在USMCA要求与美国施压下，2023年2月17日，墨西哥经济部在《联邦官方公报》（Federal Official Gazette）上公布了禁止进口强迫劳动商品的行政法规。[78]USMCA的最大受益方无疑是美国，其对墨西哥产业与工人的关切只是其经济与政治政策的延伸。美国凭借墨西哥对美国的经济依赖控制墨西哥汽车等多个行业，在谈判过程中威胁对墨西哥的汽车、钢铁和农产品征收高额关税，迫使墨西哥同意对美国更有利的条款。此外，如果美国依据UFLPA认定车企或汽车零件供应商不得进口中国汽车及汽车零件，那么墨西哥不得不制定相应限制进口政策，USMCA为美国遏制中国发展的霸权主义行为扩散至北美地区提供了法律依据。
当美国能够从国际贸易中获益时，便与墨西哥签订NAFTA向墨西哥倾销商品，加深墨西哥对其经济依赖。当美国认为其在国际贸易中利益受损，则在USMCA中增设种种限制，USMCA的劳动条款构成美国控制墨西哥国内行业的基础依据之一。缅甸与柬埔寨同样是以劳动密集型的服装与纺织产品为主要出口商品，然而美国的做法却大相径庭。相较于对柬埔寨采取“胡萝卜”式激励机制，美国对缅甸采用的则是“大棒”式经济制裁。尽管美国的做法严重影响缅甸的经济发展，但美国推翻军政府的最终目的并未实现，提高当地劳动标准更是无从谈起。
美国对上述3个国家采取差异化手段的根本依据在于这3个国家与美国利益是否一致，而并非依据这3个国家国内劳工的真实状况。涉及与美国有共同利益的国家时，USTR似乎对劳工的悲惨境遇视而不见。例如，1993年USTR拒绝审查哥伦比亚的劳工待遇，因为哥伦比亚总统为美国选定的领导人。反之，美国在面对与之利益冲突的国家时，USTR往往展现出“关切”态度。例如，1988年美国向智利政府施压，要求奥古斯托·皮诺切特（Augusto José Ramón Pinochet Ugarte）政权下台或允许举行选举，并采用普惠制作为美国施压的重要工具之一。[79]在国际关系层面，普惠制也被美国当作一项外交工具。20世纪90年代，巴基斯坦强迫童工劳动问题引起西方注意。1993年10月，克林顿政府开始审查巴基斯坦的劳工问题。1996年，克林顿总统停止巴基斯坦部分产品的普惠制待遇，包括体育用品、外科用品和手工编织地毯。然而就在2001年美国发动阿富汗战争后，尽管巴基斯坦国内仍存在违反劳动标准的行为，美国在2002年恢复了巴基斯坦的普惠制地位，并且不断减少对巴基斯坦的贸易壁垒，扩大对巴基斯坦的优惠待遇。虽然USTR否认这种做法与争取巴基斯坦支持阿富汗战争之间的联系，但是如果巴基斯坦不大力支持美国军事行动，其普惠制地位将不会恢复。[80]
自20世纪90年代以来，联合国大会和联合国人权理事会通过多项决议，明确表示单边制裁阻碍国际贸易的发展。例如，联合国人权理事会于2014年通过《人权单方面制裁措施的决议》[81]，呼吁所有国家停止采用单方面强制性措施，维护《联合国宪章》、国际人道法等所确立的国家间和平相处的基本原则。单边制裁一直是国际法中的“灰色”领域，其合法性问题至今仍处在争议之中。一般认为，制裁在违反其签订的国际条约或习惯国际法中“不干涉原则”的情况下非法，不干涉原则要求一国采取强制性经济措施的自由受到目标国管理其内政范围事务的自主权的限制，不可剥夺属于目标国内政事务的自主权，亦不可在目标国无法采取任何替代措施的情况下对其形成胁迫。[82]美国利用其与其他国家之间的不对等关系实施单边制裁，扭曲市场经济下的自由贸易，损害他国主权与经济自由，这些制裁恶果往往直接危害被制裁国国民的人权。1993年孟加拉国的经验也证明了这一点：仅仅因为美国制裁的威胁，当地制衣厂老板就将所有16岁以下的儿童解雇，许多儿童的处境比在工厂时更糟糕，一部分儿童进入不做出口贸易的工厂，另一部分成为妓女和街头小贩。[83]
中国向来坚持发展权与劳动权是不可剥夺的人权，新疆地区从绝对贫困到全面小康的历史性巨变离不开中国脱贫攻坚政策的贯彻落实，而UFLPA所宣称新疆地区的“强迫劳动”行为并无实质性证据，对中国新疆地区的指控纯属捕风捉影的无稽之谈。由此可见，虽然UFLPA的制定过程貌似符合程序正义，但法律制定的基础建立在虚假事实之上。UFLPA实质上是美国将“经济问题政治化”的又一例证，假借“人权”“保护劳工”之名，行“反华”之实。UFLPA规定的严格举证责任变相迫使企业放弃雇佣新疆地区的工人，打击新疆地区经济发展，妄图剥夺新疆各族人民的发展权与劳动权。据ILO报告统计，全球范围内强迫劳动受害者约有2490万人，其中1600万人受到私营机构的剥削。[84]打击强迫劳动需要全世界国家协力合作，共同协商制定相关规则，联合打击全球产业链上下游各个层级存在的强迫劳动问题，而非由一个国家颁布具有针对性的单边制裁措施。违反非歧视原则之单边制裁行径必然不利于解决实际问题。
五 针对美国“涉疆法”之应对措施与策略
在美国宣称中国存在所谓“强迫劳动”并通过法律制裁的风向出现后，加拿大、英国和欧盟相继计划限制进口中国的所谓“强迫劳动”产品。[85]这不仅增加了中国企业的对外贸易风险，也影响中国与其他国家间的经济往来。鉴于UFLPA对中国贸易的深远影响，寻找一条维护中国对外贸易利益的有效途径成为当务之急。笔者拟从企业与国家应对策略两个层面进行分析。
美国在司法实践中不断扩大其制裁法的管辖范围，将制裁效力扩散至与被制裁国有来往的第三国企业或个人。为遏制美国制裁的负面影响，中国构建了以《中华人民共和国反外国制裁法》（下文简称《反外国制裁法》）、《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（下文简称《阻断办法》）和《不可靠实体清单规定》为主要内容的阻断法体系，阻断美国对中国企业正常经贸来往的限制，维护中国企业的正当利益。面临美国围追堵截与中国反制措施，中国企业陷入进退维谷的境地。一方面，若企业遵守UFLPA不采用与新疆有关的商品，向CBP提供整个供应链不涉及强迫劳动的证据，包括但不限于原产地证明、各级供应商列表、往来单据、运输记录等文件，可能就违反了中国法律规定。另一方面，若企业按中国反制裁法律要求不遵守UFLPA，可能会失去外国市场或受到美国惩罚。因此企业就需要在遵守中国法律打击美国霸权行径与减少企业经济损失之间寻找到平衡。
首先，企业需避免与特定实体或个人进行交易。企业应关注不可靠实体清单，避免与不可靠实体清单上的外国企业进行商业来往。商务部于2023年2月发布首份名单，包括两家对台军售的军工企业。[86]如果在特殊情况下仍需与其来往，需要向工作机制办公室提交申请，得到同意后方能进行相应交易。《反外国制裁法》要求中国组织与个人遵守中国反制措施，企业应持续关注反制裁清单和措施的更新状况。截至2024年1月，中国谨慎适用《反外国制裁法》，仅对个别干涉中国主权完整的组织和个人适用反制措施。[87]
除非存在特殊情况，企业不得按照UFLPA的要求行事。《反外国制裁法》第12条要求任何组织和个人不得执行和协助执行外国采取的对中国公民、组织的歧视性限制措施。《反外国制裁法》中提及的“歧视性限制措施”这一法律用语在中国法律体系中首次出现，尚不存在对“歧视性限制措施”的普遍认知。从《反外国制裁法》的立法宗旨出发，外国国家为压制和阻挠中国发展进程，干预中国内政，凭借其本国法律或人权等借口对中国公民、组织实施的背离国际法和国际关系中公正和平等的价值诉求与国际交往基本行为标准或规范的限制措施，均可视为歧视性限制措施。[88]UFLPA显然属于“歧视性限制措施”的范畴，因此中国企业不得按照UFLPA要求，停止与其管制清单上企业的合作、放弃采用新疆产品或解雇新疆各族工人。
若存在外国法律阻碍中国企业与第三国正常经贸来往的情形，中国企业可依据《阻断办法》进行申报，要求有关部门发布“不得承认、不得执行、不得遵守”有关外国法律与措施的禁令。认定外国法律与措施是否存在不当域外适用时需考察“违反国际法和国际关系基本准则”“对中国国家主权、安全、发展利益可能产生的影响”“对中国公民、法人或者其他组织合法权益可能产生的影响”及其他相关因素。综合上述因素，UFLPA毫无疑问属于外国法律不当域外适用之情形。若中国有关部门日后发布相关禁令，中国公民、法人或者其他组织如不遵守禁令而按照UFLPA行事，就有可能面临警告、责令改正、罚款等惩罚措施。当中国企业因不遵守美国法律将遭受严重损失，可准备关于企业业务分布、经营状况、预期损失等证明材料，及时向主管部门申请豁免。如果任何组织或个人违反禁令而遵守特定美国法律与措施，对中国企业造成损害，中国企业可以选择在中国法院起诉。
如果因未遵守UFLPA而在美国法院被诉，中国企业可采取外国主权强制原则（Foreign Sovereign Compulsion Doctrine）为抗辩思路。外国主权强制原则是指当事人因本国的主权强制行为而不能履行美国法律义务时可以免责，该原则实际上是以尊重他国主权为核心的国家行为原则（Act of State Doctrine）之衍生，即当事人行为如果是在本国政府的强制下做出的，那么该行为可以被视作国家行为的延续。[89]1970年美国法院于Interamerican Refining Corp.v. Texaco Maracaibo案中正式认可外国主权强制原则。[90]《反外国制裁法》和《阻断办法》规定将惩罚遵守美国特定法律的主体，那么中国企业按照中国法律要求而违反美国法律要求时，则构成外国主权强制原则的适用基础。《阻断办法》第11条提到中国企业根据禁令未遵守外国法律并遭受重大损失的，政府有关部门可以根据具体情况给予必要的支持，相关部门可应企业要求出庭作证，增加企业胜诉几率。
美国干预他国劳动状况通常被视为干涉他国主权，往往招致他国的回击与反制，这些措施通常包括国际诉讼、政治与经济报复、制定阻断法律及外交抗议等。[91]在美国利用本国国内法频繁单边制裁中国的背景下，推进涉外领域立法已成为中国法治建设重要一环。由于阻断法本质是国际政治斗争在法律上的体现，这使阻断法显现出明显
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