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社会救助权的规范构造

一、社会救助权:从基本权利到法律权利

党的十九届四中全会提出,要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度,保持社会稳定、维护国家安全。在全面建设小康社会的背景下,如何让贫困群众共享改革成果成为当下我国面临的重大挑战。2013年习近平总书记提出“精准扶贫”重要思想,并在2015年6月强调要科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作,确保贫困人口到2020年如期脱贫。2020年是全面建成小康社会目标实现之年,是全面打赢脱贫攻坚战收官之年,2020年过后我国将进入解决贫困问题的新时期。党的十九届四中全会提出“坚决打赢脱贫攻坚战,建立解决相对贫困的长效机制”,提出了治理相对贫困的总要求。社会救助兜底保障一直扮演着“社会安全体系最后一道防线”的角色[1],并得到了执政者的重视。然而与扶贫政策形成巨大反差的是,社会救助制度的发展较为缓慢,在立法层面上一直没有一部全国性法律对社会救助制度予以规范。2020年9月《社会救助法(草案征求意见稿)》(简称“征求意见稿”)出台,在之前国务院《社会救助暂行办法》的框架下,意成立一部新的社会救助法,将社会救助制度上升至法律层面。征求意见稿第2条规定公民享有社会救助权利[2],社会救助权的确认初步实现了社会救助理念的转变,从曾经的弱者关怀范式转变为发展主义理念,确认了受救助者的权利主体地位。[3]从这一条文表述看,只能认为社会救助权具有法律权利的性质,但是是否具有基本权利的属性,还有待论证。基本权利不同于法律权利,是经过宪法确认的权利,具有民主的性质,保护范围和保护强度均大于普通的法律权利。[4]从二者的关系看,基本权利决定法律权利,法律权利会对基本权利形成保障,基本权利经由立法这一主要形式转化为法律权利。并且,由于基本权利的位阶高于法律权利,在公法领域,基本权利对国家公权力的约束力也要强于法律权利。因此,有必要通过规范分析法确认社会救助权的基本权利属性。“规范分析法主要关注法的合法性、法的运行效果、法的实体内容、全方位考察法的构成要素,由此制度事实构成规范分析的对象。”[5]通过确认社会救助权的基本权利属性并分析社会救助权的规范构造,可以为立法实践中基本权利向法律权利的转化设置宪法界限并提供优化方案。

二、社会救助权的宪法依据——以立法目的条款为基础

1982年《宪法》修改,改变了国家机构位于基本权利章节之前的体例结构,确认了基本权利在宪法中的重要地位。基本权利的具体内容既包括国家主要承担消极义务的自由权利,还包括国家应当积极实现的社会权利,符合宪法学上基本权利的教义学内容。[6]公民自我实现生存的方式主要是通过“劳动——财产”这一模式,然而在特殊情况下某些特定主体则需要通过“物质请求——国家帮助”的方式实现生存。[7]因此,社会救助权的本质是保障公民最基本的生存需求。[8]作为基本权利的社会救助权需要明确其宪法依据,具体为《宪法》第14条、第45条、第33条和第38条,这也与当前征求意见稿立法目的条款的内容较为吻合。

(一)《宪法》第14条是社会救助权的间接依据

宪法》第14条规定“国家合理安排积累和消费……逐步改善人民的物质生活和文化生活”“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”根据全国人大常委会关于宪法修正案的草案说明,“社会保障直接关系广大人民群众的切身利益,建立同经济发展水平相适应的社会保障制度是深化经济体制改革、完善社会主义市场经济体制的重要内容,是发展社会主义市场经济的客观要求,是社会稳定和国家长治久安的重要保证。”至此,我国《宪法》通过纲领性条款的形式确认国家建立社会保障制度的义务。

宪法》总纲条款具有纲领性[9],根据刘少奇同志在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》的说法,纲领性就是指宪法指明了目标。在台湾学界,一般将这种纲领性条款称之为基本国策[10],即宪法中的政策性条款,德国则将其称为“国家目标条款”。德国宪法学界通说认为,国家目标条款与基本权利条款的区别之处在于,国家目标条款是一种客观法规范,而基本权利条款虽然具有客观法的规范效力,但主要是一种主观权利。然而国家目标条款并非不具备法效力,此类条款对国家权力的约束主要在于国家有法律上的义务去追求特定的目标。[11]这种对国家权力的约束与基本权利条款的规范效力有相似之处,国家目标条款主要约束立法机关,因此立法机关有义务具体化纲领性条款,而立法者对基本权利的实现具有履行宪法委托的义务。二者的不同之处在于纲领性条款不仅约束立法机关,行政机关的执法行为和司法机关的法律适用行为都受到约束,而宪法委托义务主要由立法机关实现。并且,根据德国宪法基本权利的理论,对于立法者来说,宪法委托义务具有强制性,立法机关享有的自由裁量权较小[12],对立法机关的约束力远大于国家目标条款。概言之,总纲条款赋予立法机关具体化的任务,目标越抽象,立法机关具体化的任务越大,若立法机关对国家目标置若罔闻,还有立法不作为的违宪之嫌。然而,立法机关对国家目标的实现具有形成空间,立法机关可以结合事实认定、预测决定和价值评判,对立法时机进行判断。[13]当然,立法者的形成空间也不是绝对的,国家目标的实现不应当仅限于“实现”,而应当保障有质量地实现。就社会救助权而言,根据《宪法》第14条的表述,国家建立的社会保障制度应当是“同经济发展水平相适应的”。即国家应当根据本国的经济发展水平不断对社会保障制度的内容进行调整,既不能超出经济发展水平给国家造成负担,也不能提供低于经济发展的保障制度。

因此,征求意见稿第一条前半句“为了保障公民的基本生活”的来源是《宪法》第14条的第3款和第4款。作为纲领性条款,赋予国家机关建立社会保障制度的义务,而社会救助制度作为社会保障制度的一部分,国家机关当然也有义务建立。但同时也应注意到,社会保障制度中包含社会救助、社会保险等多项保障内容,从中可以推出国家具有建立社会救助制度的义务。但是由于纲领性条款不同于基本权利条款,其仅是社会救助权的间接规范依据。

(二)《宪法》第45条是社会救助权的直接依据

社会救助权作为一项基本权利,权利内容主要是“从国家和社会请求物质帮助和社会服务”[14],纵观我国《宪法》基本权利这一章,第45条1款与社会救助权最为接近,因此也适合作为社会救助权的直接规范依据。通说认为,我国《宪法》第45条1款是关于“物质帮助权”的规定,结合第1款后半句可以推导出生存权。[15]实际上我国《宪法》第45条的“物质帮助权”既不完全等同于社会保障权,也与日本宪法语境下的生存权存在差异。根据第45条第1款的表述,公民物质帮助权的实现需要具备两个要件:(1)满足特定情况,即必须在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下;(2)国家和社会应当给予的是“物质”帮助。而根据生存权和社会保障权的概念,二者的保护范围均大于我国宪法规定的“物质帮助权”。社会救助权与这一权利存在重合之处,如社会救助制度中的最低保障、医疗救助以及临时救助等内容与“年老、疾病或丧失劳动能力”较为吻合,并且权利内容都为“请求国家或社会的帮助”。因此,作为基本权利的社会救助权,其直接依据是《宪法》第45条

然而,随着经济发展水平的提高、政府责任的不断扩大,社会救助不仅要求提供较低水平的物质保障,实现方式也较为多样。例如,根据征求意见稿中初步建立的社会救助体系,社会救助制度不仅包括最低的物质保障,还包括疾病应急救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助等多个方面,以促使贫困公民恢复自立的生存能力。从立宪史看,1954年《宪法》第45条在制定时,制宪者主要参考了苏联宪法的物质保障权条款,但我国并未像苏联一样将物质保障权写入宪法,而是使用“物质帮助权”的表述,这与当时我国的经济发展水平较低有关。[16]由此可见,我国《宪法》第45条的“物质帮助权”与社会保障权、生存权等均存在力度上的差异。因此,若仅将社会救助权置于《宪法》第45条之下进行保护,则会有削足适履的危险,国家则可根据公民并未处在“年老、疾病或丧失劳动能力的情况下”而拒绝提供帮助,也会造成国家依据该宪法条款减少对困难者的保护义务,过度注重最低生活保障等物质帮助,而忽视公民人格的全面发展。

因此,如果仅将《宪法》第45条1款的“物质帮助权”作为社会救助权的推论起点也存在一定的不足,还需结合宪法文本中的其他条款对社会救助权进行证立。当前在立法目的条款中,并未出现国家的物质帮助义务,但是在第三条中单独规定了国家建立社会救助制度并保障公民依法获得物质帮助和服务的义务。这一规定也说明了《宪法》第45条的物质帮助权范围较小,因为根据征求意见稿对给付内容的规定,公民可以获得物质和服务两项给付内容。

(三)《宪法》第33条和第38条作为社会救助权的基点

将社会救助权的宪法起点定位于《宪法》第45条不充分的原因,不仅在于社会救助权的规范内涵以及法律制度发生变迁,也源于社会政策对社会救助权内涵的丰富。我国社会救助制度一直与“扶贫”政策存在紧密关系,社会救助的目的也是帮助公民摆脱贫困的状态。[17]近年来,社会救助制度逐渐与“共享”一词发生关联,征求意见稿立法目的条款也表了“共享改革发展成果”的目的。社会政策的转变,也使得社会救助制度的目的从脱贫转变为“实现社会公平正义”。因此,当基本生活保障不再是社会救助制度追求的唯一价值时,有必要重新审视社会救助权的宪法逻辑起点。笔者认为,《宪法》第33条平等权条款和第38条人性尊严条款,可以作为推论社会救助权的补充条款。

宪法》第33条是平等权条款,对于该条款的具体内涵随着时代的发展也有转变。最初对平等权的理解主要体现在形式平等方面,即不因公民身份差异而区别对待,每个人应当享有同等的权利并履行同等的义务。[18]随着时代的发展,相对于自由法治国时期国家中立于社会竞争之外,现代国家为了进一步体现平等原则、修复因财富和资源分配不均产生的社会裂痕,一般通过给付形式弥合差距,积极形成正常的社会秩序。[19]这样就证明平等权的内涵从形式平等发展为实质平等,因此也就加大了国家对社会弱者的保护力度。而社会救助权的本质就是社会弱者通过请求国家给付实现生存,以期促成实质平等。实际上,第45条1款在1954年《宪法》制定之初并非如此表述,根据前三部宪法的表述,享有物质帮助权的主体仅限于劳动者。从《宪法》第45条的变迁看,修宪者在修改宪法时注意到公民应当平等的受到国家保护和扶助,不能将劳动者与非劳动者区别对待。因此随着平等权内涵的扩大,1982年《宪法》明确了我国公民平等地享有物质帮助权[20],符合平等权的实质内涵。征求意见稿立法目的条款中“共享改革发展成果”、第4条城乡统筹的基本原则、第39条申请程序消除了户籍制度的藩篱约束,都体现了宪法的平等原则。

宪法》第38条规定了人格尊严的不可侵犯性,但是如何将这一条款作为社会救助权的切入点,需要从人格尊严的内涵与社会救助权之间的关系入手。关于“人的尊严”的研究,国外法学界的研究成果可谓是汗牛充栋。[21]但是我国《宪法》第38条规定的是“人格尊严”,并且根据条文表述看其属于一项具体的基本权利而非像德国一样属于最上位的宪法基本原则。[22]基于这种情形,有必要对人格尊严条款进行解释对其内涵进行填补。由于《宪法》第38条并不位于基本权利章节之首,故在存在一种双重勾连结构,这的确属于立法技术上的缺陷。[23]但是宪法作为政治决断的产物,规范序列所具有的非逻辑性是不可避免的,并且也有个别国家并未将人性尊严条款置于宪法规范之首。因此,从《宪法》第38条人格尊严条款分析出其作为最高价值的人性尊严并无不可。在明确宪法38条具有人性尊严内涵的基础上,我们认为国民作为社会主体,应保有尊严地、体面地生活在这个世界上。国家因此有义务向困难群体提供给付,使每个社会主体平等地参与社会生活。并且个人尊严的另一面向表明,人必须在与人的交流中才能实现自我。这一人性图景反映在社会救助权上即是国家不能仅提供最低的生活保障,而是应当提供符合人性尊严的更高生活水平的保障。[24]

综上,应当以《宪法》第33条和第38条为基点,结合《宪法》第45条的物质帮助权和第14条的纲领性条款,为社会救助权的推演提供宪法上的规范依据。因此,立法目的条款总体上体现了宪法规范对国家义务的要求,“为保障公民的基本生活”的依据是《宪法》第14条,为社会救助权的实现提供制度背景[25];“使公民共享改革发展成果,促进社会公平正义”体现的是《宪法》第33条和第38条对国家义务的要求;整个立法目的条款,表明了国家立法机关履行了第14条和第45条的制度性保障义务。

三、社会救助权的规范构造

在“基本权利——国家义务”的分析框架下,基本权利具有主观权利和客观法的双重面向,而传统上将积极权利与消极权利完全分开处理的做法已经不符合权利复合性的特点[26],应当采用“功能体系”分析法对基本权利进行分析。[27]因此,分析社会救助权的规范构造,应当首先从社会救助权的双重面向出发,之后在每一层面运用功能体系的分析方法对其进行剖析。明确社会救助权的规范构造,可以进一步阐明社会救助权的保护范围,进而明确国家机关的义务,为立法机关立法权的行使提供指引。

(一)作为主观权利的社会救助权

1.社会救助权的防御权功能

防御权功能首先是自由权的一项权能,指公民有权利要求国家不侵犯该基本权利,并且,若国家对该基本权利进行侵害,公民可以请求排除国家的侵害。由于权利复合性的特点,作为积极权利的社会权同样具有防御权功能。就社会救助权而言,当社会救助权主体具有有效选择条件时,享有按照自己意愿行为且不受外界干预的权利,并负有不侵害他人利益和社会公共利益的义务,同时也必须对自己的行为负责。在日常生活中,公民有权利决定自己的生活方式,有权利决定自己是否接受救助,接受何种救助。任何个人和组织不得以“为了公民的好处”而代替公民个人行使权利。[28]人性尊严的内涵也可以证明这一说法。根据人性尊严的内涵,其中包括“公民个人专属性的自我决定”[29],康德在其著作中也强调人理性自治、自决以及自我负责的能力不受任何外界的任何侵害与贬损。因此,每个人都可以在合法的范围内处置社会救助权的事项,有权选择接受何种救助,亦可以放弃社会救助,他人尤其是公权力不得干预。

防御权功能对应的是国家的消极义务,即不侵害义务。实际上,正是由于社会救助权高度依赖于国家和社会的给付,公权力对基本权利的侵犯更加便利。消极的不侵害义务对立法机关而言主要是立法机关不得对社会救助权作出恣意限制。当前征求意见稿改变了《社会救助暂行办法》中其他救助项目与最低生活保障完全挂钩的叠床架屋模式,但是在有些地区仍然规定最低生活保障受领者直接享有其他救助项目,面对这种巨大的利益诱惑,出现贫困群众争当低保户甚至花钱购买低保的怪异现象。[30]有些被救助对象觉得自己是弱者,应当得到全社会的照顾与同情,加之由于社会救助的退出机制不完善,每年退出率较低,许多被救助对象常年在被救助的名单上,助长了一些贫困者的惰性,使他们产生了“福利依赖”心理[31],不利于个人身心健康的全面发展,也加剧了社会救助制度可持续发展的困难。因此需要设置相应条款对社会救助权进行限制。我国《宪法》中关于权利限制的条款为第51条,该条规定公民在行使自己的权利时,不得损害国家、社会、集体和他人的利益。这一条是权利限制条款的概括性规定,可以通过宪法解释据此对社会救助权的行使进行限制。

首先,为避免社会救助权滥用,适当的资格审查是必要的。可以享受社会救助的对象应当是弱者,如果随意对任何公民实施救助,不符合社会救助权的本质,也违反平等原则。因此,通过程序设计对申请者进行审查确定其被救助资格可以确保社会救助权的正当行使。实际上,根据《宪法》第51条的解释,骗取社会救助的行为属于损害国家、社会和集体的利益。社会救助涉及国家的资源分配,若不适格公民通过不正当方式获得社会救助,占据了国家资源,损害了国家利益。同时,使得其他适格主体因此而得不到救助,也损害到了他人的利益。其次,公民在请求国家给付之前应当竭尽自己的能力解决问题,这是基于人性尊严或国民伦理与国民社会义务感。社会救助制度的本质在于救其自助,使得贫困者自立,而非对此产生依赖。对此,征求意见稿第23条规定社会救助对象的自救义务,要求被救助对象应当积极就业;第24条规定了家庭成员或其他组织和个人先行履行法定赡养、抚养、扶养义务。最后,对社会救助权的行政给付必须受到财政经济的限制,不得超越国家经济发展水平,这与《宪法》第14条的内涵相一致,也是从经济发展的角度对社会救助权的实现标准进行限制。[32]实际上,唯有在经济衰退时,行政给付才能面临真正考验。经济的稳定运作是国家履行社会义务的前提,这就不仅要求国家要推行一定的社会救助政策,更要求有完善的经济政策来辅助。因此,国家的财政负担是国家推行各项社会政策的限度。

目前征求意见稿设置专章对社会救助的程序进行规定,要求对社会救助对象进行必要的资格审查,具体的救助标准由地方政府制定规范性文件。然而由于社会救助法授权地方政府对某些救助事项进行规定,在一些规范性文件中仍然存在对社会救助权不当限制的情形,如对存在吸毒、赌博、嫖娼、卖淫行为的公民及其家庭成员一律不提供救济。这种“一刀切”的行为的确有利于降低社会救助工作的成本,但是明显违背了比例原则,本质上属于一种“株连”行为。[33]根据“法律保留”原则,只有立法机关有权依据“公共利益”在符合比例原则的情况下才能限制基本权利。因此,笔者认为,应当在征求意见稿中增加一款规定,避免行政机关在制定规范性文件时,对社会救助权进行不当限制。

2.社会救助权的受益权功能


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