合作机构：北京德和衡律师事务所
作者：杨琢孔 章一川

            　　
　　劳动关系和人事关系是当前我国人力资源管理体系的两大部分。劳动关系方面，我国有《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）、《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同法》）等一系列国家层面的法律法规，法律制度相对完善，但在人事关系领域，缺少专门的人事法律，人事法规体系主要由行政法规、部门规章、地方性法规乃至政策构成，例如国务院2014年通过的《事业单位人事管理条例》（以下简称《条例》）、《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》（国办发[2002]35号）（以下简称《聘用制意见》）、人事部2003年印发的《事业单位试行人员聘用制度有关问题的解释》（国人部发[2003]61号）（以下简称《聘用制解释》）等。这些法规的效力层级不同，颁布的时间有先后，就有些问题的规定存在差异，给法律适用带来了很大的难度，同案不同判的情况时有发生。随着事业单位人事制度改革的不断推进，人事关系和劳动关系的界限逐渐模糊，《劳动合同法》96条较为模糊的规定引发了人事争议是否可以适用《劳动法》、《劳动合同法》等劳动领域法规的争论，这更给法律适用带来了困难。本文聚焦我国事业单位人事争议的司法实践，限于篇幅，重点对若干典型司法实务问题进行研究，梳理裁判规律并提出自己的思考，以期对司法实践有所裨益。
　　一、人事争议和劳动争议的区别与联系
　　（一）人事争议的界定
　　人事争议的基础是人事关系。何为人事关系？理论上有不同的认识：第一种观点认为，人事关系是指公务员、事业单位工作人员等具有公职身份的劳动者与所在单位之间的一种劳动力使用关系。[1]第二种观点认为，人事关系具有公法属性，指的是具有公权力的国家机关与具有公职身份的公务员之间的关系。[2]这一观点明确将事业单位及其工作人员的关系、民办非企业单位与工作人员的关系、社会团体及其工作人员、军队聘用单位与文职人员的关系排除在人事关系范围外，因为这些关系没有完全的公法性，而是以私法关系为主。第三种观点认为，人事关系是国家机关、事业单位、社会团体等单位与所属聘任（用）制人员之间的关系，人事关系的核心是聘用制（聘用合同关系），最直接的法律依据是2007年中组部、人事部、解放军总政治部联合发布的《人事争议处理规定》2条。[3]此外，《最高人民法院关于审理事业单位人事争议若干问题的规定》第3条对人事争议司法受案范围的规定亦以聘用合同作为识别标准：“本规定所称人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议”。
　　笔者倾向于第三种观点，人事争议的范围可以大体界定为围绕着聘用合同的履行、解除发生的争议，核心是聘用合同关系。对于人事争议的判断不能单纯以用人单位的性质为根据，就事业单位而言，人员构成非常复杂：从用工形态来看,既有编制内的用工和组织安排的用工,又有编制外的用工和单位自主用工；从用工的具体方式来看,既有传统形式的正规用工,也有采用劳务派遣、人事代理、非全日制用工等特殊形式的非正规用工，又称“非标准劳动关系”或“非典型劳动关系”形式的用工；从职工身份来看,既有干部身份的工作人员,又有工人身份的工勤人员,甚至还有比照或参照实行公务员制度的管理人员如事业单位的某些高层领导。[4]这些用工与单位签订的合同性质各不相同，有的签订聘用合同，有的签订劳动合同，还有的是和劳务派遣单位签订的劳动合同，而只有事业单位和受聘人员之间的因聘用合同产生的纠纷才属于人事争议的范围。
　　（二）人事争议和劳动争议的区别和联系
　　由上分析，人事争议和劳动争议的区别在于基础法律关系不同，前者基于聘用合同关系，后者基于劳动合同关系，这两种合同关系存在本质区别。“事业单位有编制、有财政拨款，内部管理机制与企业不一样，在合同期限、试用期、加班费等方面都有自己的特殊性，都与企业不同，与国家机关比较接近”。[5]事业单位承担着提供公共产品的职责，为了确保事业单位的公益性并使其能有效运作,国家对事业单位的规范较多地采用公法规制的手段，例如：事业单位的经费多由政府财政提供、政府对事业单位的用人规模有编制的限制、事业单位工作人员的辞职受到一定的限制等。[6]事业单位的特殊性将长期存在，事业单位改革并非将事业单位完全推向市场，过度的市场化会削弱事业单位的公共服务职能，势必将忽视甚至损害社会效益和公共利益。[7]总的来说，事业单位的公益性决定了聘用合同和劳动合同的差异性。
　　但是，随着事业单位改革的不断推进，这两种关系的界限似乎变得模糊：2008年国家层面上将劳动部和人事部合并为人力资源和社会保障部；2017年人力资源和社会保障部通过的《劳动人事争议仲裁办案规则》将人事争议和劳动争议的处理程序并轨；有学者认为，聘用合同和劳动合同具有同质性，聘用合同属于特殊的劳动合同，其关系类似于民法和商法的关系。[8]人事关系作为区别于劳动关系的人力资源管理模式，是我国一定历史时期的产物，也是我国特有的社会主义人力资源管理模式。目前事业单位人事制度改革的方向是人事管理由身份管理向岗位管理转变，用人模式由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变，劳动争议和人事争议之间的差异将逐渐缩小，劳动争议和人事争议的并轨处理是总的发展趋势。
　　二、人事争议的法律适用问题
　　最高人民法院《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（法释［2003］13号）1条规定：“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理”。最高人民法院在给北京市高级人民法院《关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》(法函［2004］30号)1条中进一步明确：“‘适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理’是指人民法院审理事业单位人事争议案件的程序运用《中华人民共和国劳动法》的相关规定。人民法院对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定，但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用《中华人民共和国劳动法》的有关规定”。据此可以认为，事业单位人事争议适用法律总的原则是：实体方面，优先适用调整人事关系的法律法规，缺乏规定的情况下适用《劳动法》的有关规定；程序方面，适用解决劳动争议的程序性规定。之后，2007年通过的《劳动合同法》96条规定：“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定。未作规定的，依照本法有关规定执行”。该条试图对事业单位中实行聘用制人员的法律适用问题予以明确，但实践中对该条的理解却出现了较大的分歧，集中体现在以下两个问题：
　　（一）聘用合同是否可以适用劳动合同法
　　依《劳动合同法》96条的规定，本条的适用对象是“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同”，这一表述将“聘用制”和“劳动合同”置于同一语境之下，引发了歧义——该条的适用对象与《劳动合同法》2条“建立劳动关系的人员”究竟是什么关系？对此可能有两种不同的理解：其一，第96条的适用对象仅仅指事业单位中实行聘用制的工作人员，立法者实际上是将聘用合同作为特殊的劳动合同对待，因而在条文中未使用“聘用合同”的表述而是使用了“劳动合同”的表述，事业单位中签订聘用合同的人员应优先适用人事法规，人事法规未规定的情况下可以适用《劳动合同法》。其二，第96条只适用于事业单位中签订劳动合同的情形，并不适用于实行聘用制人员中签订聘用合同的情形，本条实际上是对《劳动合同法》2条后半部分“国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行”的特殊规定，专门对事业单位中签订劳动合同人员的法律适用问题进行了规定，事业单位中签订聘用合同的人员不存在适用《劳动合同法》的余地。
　　实践中，有一些司法判决持第一种观点，认为人事争议在人事法规未规定情况下可以适用《劳动合同法》。比如，在（2018）鄂0204民初744号案中，法院在认定涉案合同为“聘用合同”的情况下，直接援引《劳动合同法》96条处理人事争议。在（2016）川民再207号案中，法院认为：“《四川省事业单位人员聘用制管理试行办法》系四川省的规范性文件，不属于法律、行政法规或者国务院另有规定的范畴，故对于未达最低服务期限的违约责任问题在法律、行政法规或者国务院均没有明确规定”，“依照《中华人民共和国劳动合同法》九十六条之规定，应当适用《中华人民共和国劳动合同法》的有关规定”。也有一些法院持第二种观点，认为人事争议不存在适用劳动法规的余地。例如，在（2015）满民初字第490号案、（2015）怀民初字第05287号案中，原告均主张在没有明确人事法规的情况下应适用《劳动合同法》判决被告支付加班费，但是法院认为双方的争议属于人事争议，应当由《事业单位人事管理条例》、《人事争议处理规定》和聘用合同调整，不适用劳动法和劳动合同法的规定。
　　笔者赞同第一种观点，理由如下：其一，如果认为事业单位中签订劳动合同的工作人员属于《劳动合同法》96条的调整范围，则对于此类人员应优先适用人事法规，人事法规没有规定时再适用《劳动合同法》，劳动关系却优先适用人事法规，这在逻辑上难以说通。其二，全国人大常委会法工委2007编写的《中华人民共和国劳动合同法释义》对该条这样解释：“考虑到目前事业单位正处于改革过程中，用人制度的情况比较复杂，事业单位的聘用合同具有特殊性和复杂性，将事业单位实行聘用制工作人员纳入本法调整需要慎重。同时，考虑到事业单位中实行聘用制的工作人员如不纳入本法调整，将缺乏实体法依据，其合法权益得不到有效保护。”[9]释义较为明确地表达了在人事法规存有空白的情况下，为避免人事争议无法可依，暂用《劳动合同法》对人事争议进行兜底性调整的观点，与前述第一种观点一致。其三，部分省份的立法体现了此种观点，例如《浙江省劳动合同办法》47条。[10]这样的立法精神与最高人民法院的《关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》也是相一致的。其四，此种观点也与国务院法制办和人社部负责人关于《条例》有关问题答记者问时的态度一致：“根据事业单位聘用合同的特点和实际情况，条例规定了聘用合同的期限、初次就业人员的试用期，明确了订立聘用至退休的合同的条件，列明了聘用合同解除的情形以及合同解除、终止后人事关系的终止。条例未作规定的，依照劳动合同法及其实施条例执行”。[11]
　　（二）人事争议适用人事法规的法律渊源
　　根据《劳动合同法》96条，事业单位人事争议适用《劳动合同法》的前提是没有可以优先适用的“法律”、“行政法规”及“国务院另有规定”，这里需要明确的是：优先适用的法律渊源是否也包括部门规章、地方性的规定（地方性法规、地方政府规章）等低位阶法规？直观来看上述规定非常明确，排除了部门规章和地方性规定与《劳动合同法》的竞争适用，但是由于当前调整人事关系的法律、行政法规较少且规定的比较粗略、宏观，可操作性上不如部门规章和地方性规定，并且由于劳动法规对劳动者的保护更为充分，受聘人员更愿意援引劳动法规去主张权利，因此实践中就出现了《劳动合同法》和调整人事关系的部门规章以及地方性规定适用冲突的问题。
　　原人事部办公厅在《对江西省人事厅情况反映的答复意见函》（国人厅函（2007）153号）（以下简称《答复意见函》）中明确，《聘用制度意见》属于《中华人民共和国劳动合同法》96条中“国务院另有规定”的范围。该函复表明人事部对人事争议适用人事法规的法律渊源持严格限制的态度。但是在司法实践中，法院根据地方性的规定作出判决的情况非常常见。[12]此外，还有法院一方面援引了《答复意见函》来说明《聘用制意见》属于“国
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