市场体制和社会保障制度作为现代社会的重要制度，前者旨在提高效率，后者旨在保障公平，二者缺一不可。计划经济时期基于城乡二元结构建立的社会保障体系，最大弊端在于对农民与城镇居民的区别待遇。农民工作为制度变迁与社会转型期间出现的特殊群体，长期被排除在城市社会保障体系之外，同时也难以得到尚不完善的农村社保体系的恩惠。社会保障制度应符合对平等价值的追求，因此必须关注农民工群体的基本生活与发展。随着社保改革的不断深入，政府和社会各界对农民工问题的进一步关注，农民工的社会保障必将逐步向制度化、法制化迈进。本文将以法学及社会学为视角，研究农民工社会保障问题，意在“平等保护”价值理念的指导下，提出改进农民工社会保障现状的合理化建议。

一、农民工社会保障现状

当前，农民工没有被纳入城镇社会保障体系，传统的农村社会保障方式又难以为其提供充分保障。表现为农民工群体在工伤保险、医疗保险、失业保险、社会福利方面的缺失。

（一）工伤保险缺乏

工伤保险是国家为在生产工作中遭受意外事故或职业疾病伤害的劳动者提供医疗救治、经济补偿和职业康复的社会保险制度。农民工在城市主要从事建筑等劳动环境恶劣、劳动强度大、时间长的危险行业，极易对身体健康及安全构成威胁。因此，工伤保险是农民工当前最迫切的需要，应作为基本保障项目尽快优先确立。但用人单位为了争取利润最大化，往往千方百计逃避购买工伤保险的义务。发生事故后，则以双方没有签订劳动合同、没有参加工伤保险为由，拒绝或拖延支付工伤赔偿。

2004年6月，劳动与社会保障部发出通知，对农民工参加工伤保险事宜做出规定，北京、山西等省市也出台了本地农民工参加工伤保险的具体措施。工伤保险是当前唯一对农民工没有制度及政策障碍的社会保障项目，但2005年农业部调查表明，我国当前农民工工伤保险的参保率仅为12.9%。

（二）医疗保险不足

医疗保险是对劳动者因患病或非因工负伤发生的医疗费用予以补偿的社会保险制度。我国传统的医疗保险分为城市和农村两部分{1}P126-189，虽然从20世纪80年代开始进行了一定的改革，但医疗保险始终以户籍制度为基础，农民工基本被排斥在城市医疗保险之外。

近年，政府和社会开始关注农民工医疗保障问题。2004年北京市颁布外地农民工参加基本医疗保险暂行办法，着力解决农民工看病难的问题。山东、山西等省市也制定了将农民工纳入城镇职工医疗保险的相关措施。但由于医疗费用过高，农民工看病问题依然形势严峻。调查显示，有59.3%的农民工生病后没有看病，是仗着体质好挺过来的；有40.7%的人不得不花钱看病，但绝大部分是自费，用人单位支付的费用不足实际花费的1/12。{2}

（三）失业保险缺失

失业保险是对因非本人意愿中断就业失去收入的劳动者提供物质帮助及再就业服务的制度。失业保险基金由企业、劳动者和国家三方负担。由于文化素质不高、缺乏专业技能等原因，农民工的失业风险相对较大，而城镇失业保险只适用于城镇企业职工，那些在私营企业打工以及在建筑工地劳动的农民工人，则享受不到失业保险待遇。调查表明，33.5%的农民工有过失业遭遇，其中47%是1-2个月的短期失业，9.8%在失去工作后一年都找不到活干，面临着走投无路的绝境。

1999年国务院颁布《失业保险条例》，规定对工龄一年以上的农民合同工，单位已为其缴纳失业保险费的，合同期满未续订或提前解除劳动合同的，可由社会保险经办机构向其支付一次性生活补助{3}。但对那些工龄不满一年或单位没有为其缴纳失业保险费的，以及未与单位签订劳动合同的农民工，失业时则不能享受生活补助。因此，仍有很大一部分流动性较强的农民工实际被排除在了失业保险制度之外。

（四）社会福利和服务缺位

在社会福利及服务方面，农民工与城镇职工的待遇差异较为明显，表现在：1.农民工不能像城镇职工一样享有住房补贴、在职培训、社区服务等福利；2.农民工子女不能平等享有教育福利。迄今仍有很多地市未将农民工子女纳入义务教育体系，并不顾中央三令五申向农民工子女收取高额借读费；3.农民工居住条件恶劣，生活质量低，很多人处于居无定所的状态；4.针对农民工的公共卫生服务不到位。目前城市计划生育工作主要针对本地城镇居民，农民工计划生育工作一直是盲区，农民工享受计划免疫、妇幼保健等基本公共卫生服务的可及性也很低。即使在农民工服务工作较好的上海市，2004年外来儿童免疫接种率也只有65%，而当地户籍儿童接种率达到99%以上。

（五）养老保险的低参保率

目前，仅有少数城市实施了面向农民工的社会养老保险，如北京、上海、东莞等。2001年北京市实施了农民工养老保险暂行办法，却未能获得普遍认可。在东莞，2001年参加养老保险的农民工仅有85万，而劳动部门登记的外来工达201万人。在上海，参保的农民工仅占外来劳动力总数的6%，且由于基本养老保险不能跨地区转移，已参保的农民工也纷纷退保，以至于每到春节前，社会保障基金管理中心等着退保的农民工人都排起了长队。{4}

二、农民工社会保障不足的原因

社会主义初级阶段较为落后的经济发展水平可以作为农民工社会保障不足原因之一，但不能将所有问题都与这种经济水平挂钩。本文旨在从立法和政府职能两个角度入手，解读农民工社会保障不足之原因。

（一）农民工社会保障的立法缺陷

迄今为止，在全国人大及常委会颁布的法律、国务院法规和条例、中央决议及各部委规章中，均没有对农民工社会保障问题的明确规定，农民工社会保障问题目前只能是依靠地方政府规章和规范性文件。农民工社会保障立法的滞后状态，使其难以为市场经济和社会保障制度发展的需要提供法律依据。

1.立法滞后严重，法律空白多.

法律的稳定性决定立法相对于社会政治、经济变革有一定的滞后性，但过于滞后的法律必然带来许多不利因素。我国目前尚无一部综合性社会保障法，社会保障工作只能靠政策规定和行政手段推行。当农民工社会保障发生争议进行仲裁或提起诉讼时，由于立法滞后，仲裁机构和人民法院无法依据有效的法律规范进行裁决，处于无法可依的状态。

2.立法位阶低，缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度

社会保障法是经济法体系中重要的部门法，应由全国人民代表大会及其常委会制定基本法律，对农民工的社会保障立法亦应涵盖其中。

3.立法体制不规范

一方面，立法主体多元，社会保障法规制定过程中多种主体参与，如劳动、卫生、民政、工会等，“法出多门，各行其是”；另一方面，社会保障制度十多年来一直处于改革试点阶段，各省、市、自治区往往通过制定地方规章予以规范，地方社保立法畸形繁荣，既表明国家对社会保障立法的严重不足，也反映出社会保障制度运行对法律规范的迫切需要。

4.立法适用范围窄

从适用范围看，社会保障的覆盖面主要为城镇企事业单位，占总人口80%的农民不在社会保障范围内。虽然《失业保险条例》和《社会保险费征缴暂行条例》扩大了享受社会保险成员的范围，农民工理应包含其中，但这一要求在现实中却难以得到实施。

（二）农民工社会保障立法缺陷原因分析

1.城乡二元的社会结构是农民工社会保障立法的“先天缺陷”

计划经济时代形成的城乡二元结构是农民工社会保障相对城镇居民相差较大的根源。1958年全国人大常委会通过《户口登记条例》，建立户口登记制度{5}P16，自此城乡的经济和社会生活被相互隔离，城乡社会保障也被分割为不同的类型。

1951年中央政府颁布《劳动保险条例》，企业职工劳动保险涉及伤残、疾病、生育、死亡等项目，经费由企业和国家提供，个人不缴费。然而在农村却未能实行社会保险制度，仅对没有劳动能力且无依无靠的老人、残疾人和孤儿，由集体实行五保，并针对农民的医疗需求实行了合作医疗制度。但是合作医疗能够提供的帮助实在微乎其微，农民一旦有病，特别是患了大病，仍只能主要依靠家庭。

虽然自1998年以来，我国全面推进社会保障制度改革，但各种改革思路基本上上仍以户籍为基础，明显倾向于城镇。广大农民工虽然从事非农产业，但由于其还是农村户口，身份是农民，所以仍被屏蔽在城市社会保障之外。诚然，在中国现阶段，社会生产力尚不足以将全部人口纳入社会保障安全网，不可能建立像发达国家那样完善的保障制度，但我们需要认识的是，在社会主义
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